以人为本，延长义务教育年限

◎闫建璋

义务教育是国家法律予以保障、所有适龄少年儿童进入社会前都必须接受的最低限度的基础教育。作为基本的教育制度，义务教育年限的长短，在整体上影响国民素质，也影响具体公民的生活和幸福。

纵观欧美发达国家义务教育的发展历程，我们不难发现，义务教育年限呈现出不断延长的趋势。从最初的3～4年，到后来多数国家的8～9年，再到现在少数国家的12～13年。这种延长并非是随意的，而是在一定的社会历史条件要求下进行的，有其自身的历史合理性。随着我国九年义务教育的全面普及以及中国特色社会主义新时代的全面开启，进一步延长义务教育年限逐步成为公众关注的热点议题。

一、延长义务教育年限，全面彰显以人为本的价值追求

作为一种基本的社会制度，义务教育制度的安排不但要考虑为社会发展培养合格的劳动力，追求一定的效率价值，同时也要使得制度本身的设计有利于每个公民获得尽可能均等的受教育机会，追求平等价值。更为重要的是，还要以个人的幸福、自由为价值目标，使得每个人通过接受一定年限的基本教育，为其一生的幸福、自由和自我实现创造更好的条件，尽最大可能追求人本价值。这就要求要政府尽可能承担更多的公共责任，在财力允许的情况下尽最大努力为国民提供更长年限的义务教育，以使其获得更好的自我完善、自我实现的条件。自1986年我国确定九年制义务教育以来，极大地提高了国民受教育程度，保障了公民平等的受教育权，促进了社会的发展与进步，在一定程度上实现了人本价值。然而，在中国特色社会主义进入新时代背景下，从一个人一生的幸福、自由和全面发展的角度看，九年义务教育制度的人本价值的实现程度仍远远不够，应进一步审时度势，延长义务教育年限，更好地彰显人本价值。

二、延长义务教育年限，全面体现以人为本的价值理念

当前我国国家治理已逐步从 “以经济建设为中心”向 “以人民幸福为中心”转移。坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。增进人民福祉、促进人的全面发展是中国共产党立党为公、执政为民的本质要求。必须健全幼有所育、学有所教等国家基本公共教育服务制度体系，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，满足人民对美好教育的需求，使教育改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

“以人为本”的执政理念要求政府一切以促进人的幸福为宗旨，实现人的全面自由发展。教育是关系到每个人一生幸福的事业。现代社会，受教育程度的高低，不仅影响到一个人将来的经济收入、发展前景和社会地位，而且影响到个体的自我发展、完善程度。义务教育是整个教育大厦的基石，是教育体系的重中之重，关系到全体国民未来福祉，直接涉及民生的改善和广大人民群众的幸福安康，是社会公正或正义的重要体现。在义务教育已经全面普及、质量稳步提升的新的历史时期，延长义务教育年限是最能充分体现政府 “以人为本”的执政理念、造福全体国民的大好事情，通过延长义务教育年限，可以为全体国民尤其是困难群体提供更多的发展机遇，使他们能够站在更高的平台上去发展自己，为自己的幸福、也为社会的发展去努力奋斗。

三、延长义务教育年限，全面落实以人为本的治国思想

增加公共服务供给，提高公共服务效率是政府的主要责任。义务教育是一项全民受惠的公共事业，国家有责任尽可能提供年限更长、质量更高的义务教育，以充分体现以人为本的治国思想，切实履行政府的公共服务职能。世界各国义务教育发展的历史表明，义务教育的涵盖范围及年限的规定并不是固定不变的，而是随着时代的变迁不断发生着变化。总的趋势是义务教育年限不断延长，涵盖范围不断扩展。义务教育的公共产品属性不是自身固有的，而是一种制度安排。随着社会的发展和国家财力的增长，义务教育的范畴将会不断扩大。就学前教育和高中教育而言，目前它们被认为是介于公共产品和私人产品之间的准公共产品，同时兼有两者属性。因此，它们既可以被政府视为公共产品，纳入到义务教育范畴。也可以被视为私人产品，由公民自己选择和承担。然而，并非所有准公共产品的两种属性都是完全相等的，总有轻重之分。从根本上说，学前教育和高中教育仍然属于提高全民素质的基础教育而非专业教育。因此，其公共产品属性要多一些，而私人产品属性要少一些。从其外部性来看，其社会受益率也明显高于私人收益率。因此，这两种教育都应该被视为义务教育。唯有如此，才算完全履行了政府的行政责任，落实了以人为本的治国思想。

我国自1986年 《义务教育法》颁布后，把义务教育年限确定为九年，从当时我国经济社会发展状况看，确定义务教育年限为九年是比较合理的。在我国经济社会发展刚刚起步时，九年义务教育是政府承担公共责任的合理尺度。然而，随着九年义务教育的全面普及和我国经济的高速增长，国家财政负担能力大大增强，在此背景下，笔者认为，政府在教育领域的公共行政责任应该进一步加强，义务教育范围应该延长，涵盖整个基础教育。

四、制定政策，分步实施，逐步延长义务教育年限

逐渐延长义务教育年限已经成为很多国家基础教育改革的普遍事实和趋势。为了更快地实现科教兴国战略目标，我国应借鉴外国经验，尽快出台延长义务教育年限政策并逐步实施，进一步提高国民文化素质，从人力资源大国走向人力资源强国，具体可从以下两方面入手。

1.整体规划，统一部署，尽快出台延长义务教育年限政策

目前我国基础教育实行的是 “在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制，在这种基础教育管理体制下，由于各地的经济发展不均衡，基础教育的财政拨款相差也很大。在基础教育管理体制不变的情况下，要求全国同时延长义务教育年限显然不切合实际。但是，如果让地方政府根据经济发展状况和财政负担能力自行决定是否、何时延长义务教育年限也不妥当。如此，可能进一步扩大不同区域间教育水平差距。目前已经有很多省市宣布要延长义务教育年限至高中，如北京、上海、天津。北京市在制定新世纪前5～10年基础教育工作目标中就有了类似的规划，提出随着财力的增加和学龄儿童人口的减少力争到2010年分批实行12年义务教育。还有个别省市已经把延长义务教育年限的目标付诸于实践。如珠海、中山市古镇镇、新疆的和田、喀什、克孜勒苏柯尔克孜自治州等。针对以上省市延长义务教育年限的改革实践，国家应尽快统一部署全国范围内义务教育年限延长问题，以增强义务教育的公正性，防止本来就存在的区域差距的再扩大。

2.分步实施，稳步推进义务教育年限逐步延长

延长义务教育年限不可能一蹴而就。需要周密部署，稳步推进。为了保证义务教育制度的公正性和减轻财政负担，国家应在整体规划的基础上，分步实施、稳步推进。首先，要从法律上确定未来若干年的义务教育年限，比如10年、11年、12年或者更长，然后，可以根据国家财力情况，采用两种分步推行方案。

一是确定延长义务教育年限的战略步骤。明确分区域、分年度逐步达到预定年限的时间目标。就像当年普及九年制义务教育那样，可以分三个区域、分三个步骤，规定每个区域达到法定义务教育年限的时间。可以让部分区域先进标，其他区域跟进。

另一种方案是不分区域，根据现有国家财力，在全国范围内逐步延长义务教育年限，不一定一次性就延长到12年。可以先延长一年，即达到10年义务教育年限，然后随着国家财力的增长，再逐步延长到11年、12年。

这两种方案各有利弊，前一种方案能充分调动地方政府的积极性，缓解国家财政压力。不足之处在于在短期内进一步拉大了区域间基础教育的差距。后一种方案的优势在于能充分保证全国范围内同步延长义务教育年限，保证每个公民形式上平等的享受义务教育权利。弊端是增大中央财政压力，并且需要改变基础教育财政管理体制，把基础教育投资的重心上移至省级财政或中央财政。权衡两种方案，我们认为可以将两者结合，以第二方案为主，同时容忍一定区域差异。在既定的基础教育管理体制内，可以参考2005年12月国务院颁发的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》里保障公用经费的办法，根据实际情况，采取灵活机动的方式逐步推行。对待不同区域，采取不同的策略，对于经济发达地区，可以让地方政府全部负担延长义务教育年限所需资金，而对于经济欠发达，则实行中央政府与地方政府共同负担的形式，并且规定中央财政与地方财政的比例，如8：2或6：4等。采用折中的方案，既可以调动发达地区地方政府积极性，又可以保障欠发达地区儿童、少年的受教育权，同时，最大限度保证义务教育制度的公正性。

当然，延长义务教育年限涉及到很多问题，包括延长义务教育年限的财政需求缺口、财政供给能力以及延长义务教育年限的年数、方向、步骤、措施等具体实施策略。与此同时，延长义务教育年限还牵扯到法律许可问题以及与其他权利的冲突问题等，这些问题需要我们今后进一步进行认真探讨。