“小切口”立法，地方立法新风向

□黄兴旺

近年来，各地人大及其常委会积极发挥主导作用，结合本地实际开展富有针对性的地方立法，尤其是一批“小切口，立得住，真管用”的“民生小法”的出台，极大解决了人民群众关心的热点难点问题，引起广泛关注，受到一致好评。“小切口”立法标志着地方人大的立法工作正在从粗放型向精细化转变，在这一转变背后，更包含了地方人大对立法主导权的新尝试。

问题导向，及时回应民生关切

近几年，随着环保意识的增强和观念的转变，哈尔滨市民对控制燃放烟花爆竹、改善空气质量的呼声日趋强烈。聚焦民生热点，回应百姓关切，2018年8月21日，哈尔滨市第十五届人大常委会第十六次会议审议并通过了《哈尔滨市人大常委会关于禁止燃放烟花爆竹的决定》。

据了解，从立法调研起草到正式颁布施行，该决定的出台历时半年多时间，再次刷新了哈尔滨人大的立法速度。

“假冒巡游出租车一经发现，对于涉事车辆如何处理？”“‘初犯’和‘惯犯’是否区别对待？”2018年10月31日，《哈尔滨市查处假冒巡游出租汽车若干规定（草案）》提交市十五届人大常委会第十七次会议审议。此规定（草案）只有8条内容，这是哈尔滨市人大围绕民生热点立小法的又一次实践。

无独有偶，2018年9月上中旬，黑龙江省人大常委会执法检查组对《黑龙江省消费者权益保护条例》实施情况进行检查时发现了“老年人保健产品消费领域存在‘洗脑’式欺诈销售”等一些突出问题。这些问题严重侵害消费者权益，损害社会诚信，影响社会稳定，群众反映强烈，普遍要求解决。民有所呼，我有所应。2018年10月26日，黑龙江省十三届人大常委会第七次会议通过了《关于加强老年人保健产品等消费领域消费者权益保护工作的决议》。从执法检查到决议出台，不到两个月时间。立法速度快。决议只有短短18条，针对三个问题做出具体规范，简捷明了。

黑龙江省人大财经委主任委员王中位表示，决议的作出是积极回应社会关切，实现民有所呼、我有所应的具体体现，人民群众对什么问题反映最强烈、最普遍、最突出，就解决什么问题。

同样是黑龙江省十三届人大常委会第七次会议，还批准了《牡丹江市餐厨废弃物管理条例》，条例只有27条，仍是一部民生小法。

“我们在立法时一直坚持问题导向，问需于民，问计于民，符合民意。立，就立百姓关心的法。”牡丹江市人大常委会主任朱乃振表示，餐厨废弃物管理条例聚焦涉及百姓食品安全的餐厨废弃物管理与资源化利用，从源头斩断“地沟油”“泔水猪”等非法利益链，保障公众身体健康，维护城市环境卫生。

“立得住、行得通、真管用”

哈尔滨市人大常委会秘书长王元国表示，哈尔滨市的禁燃决定从制定立法调研方案，到禁燃区域的划定，再到禁售和处罚等制度的设定，突出反映了“立管用的法、立小而精的法、立特色鲜明的法”的立法理念，不求大而全，力争每一条规范都能够在社会实践中得到有效的落实和应用。

回顾近两来地方人大的立法轨迹，不难发现，“小切口”立法已经成为一种新的立法风向。

最近，河北省丰宁满族自治县正在制定《丰宁满族自治县封育禁牧条例》。“上届我们规划制定《丰宁满族自治县生态环境建设保护条例》，但这个题目太大，上至天文下至地理，无所不包，涉及上位法超过200部，难度非常大。”县人大常委会主任刘海平直言，立法题目没必要太大，能解决好一个问题就好。

就在两年前，秦皇岛市人大常委会在制定立法工作计划时，有关方面提出了制定城市管理条例的建议。秦皇岛市人大常委会研究后认为，类似立法项目切口过大，范围过宽，针对性不强，难以深入具体，搞不好就会成为无实质内容的重复立法。经过反复论证，该市人大常委会针对本市停车场供需矛盾突出，群众对停车难、停车乱和乱收费问题反映强烈的现实，在没有直接上位法的情况下，坚持创新性立法，将秦皇岛市首部地方性法规聚焦在停车场管理上。

2018年5月1日，《深圳经济特区食品安全监督条例》开始施行。有必要提到的是，在立法过程中，深圳市人大常委会在广泛调研的基础上，对深圳食品安全的立法模式和思路进行专题研究。经过研究，大家认为，在被称为“史上最严”的《中华人民共和国食品安全法》已实施的情况下，深圳不宜再立“大而全”的食品安全综合法规，而应该根据本地实际，做一些制度性的创新变通，力争制定一部或者多部能够对保障深圳食品安全产生切实推动作用的法规。2017年年底，《深圳经济特区食品安全监督条例》在网上公开征求意见。该条例就是由《深圳经济特区食品安全条例》“变身”而成，由一部“大而全”的“基本法”，变成“小切口”的监督条例。

“这次立法过程也给我们一个很大的启示，从‘小切口’着手，突出深圳特色，立最管用的法，这将是深圳今后立法的新思路。”深圳市人大常委会相关负责人表示。

“立法不能图大，能立几条立几条，不重复上位法，不搞面面俱到，求的就是能用、管用、好用，解决实际问题。”牡丹江市人大常委会主任朱乃振表示，牡丹江市人大在物业管理立法中，就是从解决问题入手，哪个环节问题突出，就在哪个环节上下功夫。大家反映，篇幅不大，条款不多，解决问题。

事实证明，就是这些看似简单的“小法”的出台，却达到了“立得住、行得通、真管用”的社会效果。

2018年5月1日《牡丹江市餐厨废弃物管理条例》实施以来，该市新建小区普遍都成立了业主委员会，老旧小区成立了百分之八十，弃管小区百分之六十都成立了自治组织。因物业产生的纠纷数量同比大幅下降，原来6名工作人员整天电话不消停，现在只有两名工作人员处理日常工作，轻松自如。小区物业管理工作基本步入正轨，居民不再为物业管理烦心、闹心。

2017年6月1日《秦皇岛市停车场管理条例》出台后，有关主管机关以条例为依据，依法整顿全市停车秩序，并在城市区新施划3.3万个停车泊位，停车场违法收费、私设地桩地锁侵占公共资源等现象得到有效遏制，全市停车秩序明显改善。

“地方立法要坚持切口要小、聚焦要准。‘切口要小’就是在选择立法项目时，注意针对特定领域，解决特定问题，避免贪大求全。‘聚焦要准’就是立法项目要围绕中心，服务大局，聚焦社会关注的痛点和政府工作的难点。”秦皇岛市人大常委会主任刘辰彦说。

人大主导立法的新路径

“小切口”立法的肇始源头大致有两个：一是来自于人大代表和政协委员的议案和提案。这些议案提案往往指向的问题比较集中，多为带有共性的民生热点、难点问题。据报道，《哈尔滨市禁止燃放烟花爆竹的决定》的出台就是源于此。近几年来，呼吁禁止燃放烟花爆竹的哈尔滨市人大代表、政协委员议案提案多达70余件，成为立法的重要民意基础。二是来自于地方人大常委会在三查（察）中发现的人民群众普遍关注的社会热点难点问题。地方人大为了回应民生关切，及时出台相关决定，将迫切需要解决的民生问题进行立法规范。《黑龙江省人大常委会关于加强老年人保健产品等消费领域消费者权益保护工作的决议》就是在执法检查过程中发现问题，并出台决议的。整个立法过程，完全由人大常委会和相关专门委员会来主导。

人大制度学者盛艳春认为，“小切口”立法因为内容简单，“一事一法”，便于操作，所以往往从前期调研到起草论证，都是由地方人大及其常委会主导并亲自操刀，可以说是真正体现了人大在立法中的主导作用。

当前，各地人大在立法实践当中遇到了许多困难和问题，最普遍的是繁重复杂的立法任务与立法者的立法能力、立法力量不相适应、不相匹配的问题。以在地方立法方面居于全国领先地位的上海市人大为例，负责立法的专门委员会委员最多不超过10人，专门委员会办公室工作人员最多不超过10人，而一个专门委员会要对口20个左右的政府部门，主要联系某项立法的往往是一位专门委员会委员和一位工作人员，力量明显不足。作为直辖市的上海市尚且如此，对于那些刚刚获得立法权3年多的设区的市，其立法力量和经验的不足和欠缺更是无法想象的。

盛艳春表示，地方人大并不具备也不可能具备提出所有立法议案、起草所有法律法规草案的能力。在这种语境下，人大如何科学把握、灵活使用立法主导权就显得非常重要，而“小切口”立法不失为人大立法主导权得以实现的一条新的路径。