建立县乡人大代表履职绩效及评价体系探析

□王伟峰

县乡人大代表是基层地方国家权力机关的组成人员，处在我国基层政权第一线。充分调动县乡人大代表的履职积极性，不仅对于推动人大代表在区域经济社会发展中充分发挥作用有着十分重要的现实意义，而且有助于推动社会主义民主政治在基层的实践与发展。因此，如何完善人大代表履职监督机制，更好地推动人大代表履职尽责，推动地方经济社会和社会主义民主政治发展，就成为一个非常现实而又迫切的课题。本文就这一课题的相关机制建设做一思考与探析。

一、建立县乡人大代表履职绩效及评价机制的必要性

所谓人大代表履职绩效及评价，是指按照宪法、代表法对人大代表权利与义务的要求，对人大代表履职的具体内容进行细化量化，并对其履职成效进行评价展现的工作机制。

（一）建立县乡人大代表履职绩效及评价机制，是发展社会主义基层民主，实现人民当家作主的政治需求。人民民主是社会主义的本质要求和内在属性。我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。由此可见，人民代表大会制度是人民当家作主的根本途径和实现形式。而人民代表大会制度的有效实施，主体是代表，工作开展靠代表，工作水平看代表，工作潜力在代表。因此，代表履职表现如何，直接关系到人民当家作主的程度，关系到人民管理地方国家事务的效果与水平。建立人大代表履职绩效及评价机制，对代表履职行为进行规范，有助于推进代表履职成效，进而推进社会主义民主政治在基层的发展。因此，建立人大代表履职绩效及评价机制，是社会主义民主政治在基层发展的政治需求。

（二）建立县乡人大代表履职绩效及评价机制，是贯彻落实代表法的法律需求。国家对人大代表非常尊重，对人大代表履职非常重视。为保证人大代表依法行使职权，履行代表义务，发挥代表作用，1992年，第七届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，从法律层面对代表履职进行了保障与规范。之后，全国人大常委会又于2009年和2010年对代表法进行了两次修订。现行代表法第三条和第四条，对代表的权利与义务作了比较详实的规定，为代表履职提供了方向与目标。建立人大代表履职绩效及评价机制，按照代表法要求对代表履职进行细化量化，能够提升代表履职的动力，有助于促进代表法在基层的贯彻实施。

（三）建立县乡人大代表履职绩效及评价机制，是基层人大代表履职的现实需求。一方面，在现实工作中很多人大代表对代表履职概念的整体认识掌握不清，对人大代表参加人民代表大会较为了解，但对在闭会期间如何履职，该向哪方面努力，很多代表找不到方向。因此，建立人大代表履职绩效及评价机制，对代表的履职内容进行细化，使代表在闭会期间准确找到履职的抓手和目标，保障代表履职有较为明确的努力方向。另一方面，长期以来，各级人大往往比较注重人代会期间代表作用的发挥，而对闭会后代表履职缺乏抓手，缺乏具体的物化量化措施，致使闭会期间代表履职处于松散状态，导致部分人大代表存在选举时热情高，选举成功后却消极履职的现象，甚至把人大代表仅仅看做一个荣誉，代表能量难以得到充分释放。通过笔者多年来的观察，闭会期间总有少部分代表参加代表活动不积极，日常与群众联系严重缺位，为民代言不够主动，有些代表一届下来甚至连一件代表议案建议也提不出来，成为“甩手”代表，丧失了人大代表的应有价值与意义。人大代表履职绩效及评价机制的建立，通过对具体绩效内容进行细化量化，有助于代表增强代表意识，提升履职动力，进而推动闭会期间代表作用发挥从惰态走向积极状态，实现代表活动成效由虚向实的转变，开启代表履职生动活泼的新局面。

二、县乡人大代表履职绩效及评价体系的主要内容及评价标准

每次县乡人大换届时，各级选举委员会都非常注重代表素质，通过严把代表入口关，综合候选人的种种具体表现，优中选优提出代表候选人，然后经过法定程序选举出来。可以说，人大代表都是从群众中精挑细选出来的，是群众中的优秀分子，一名代表就是一面旗帜。因此，衡量一名人大代表的履职状况，就不仅限于代表在具体履职方面的表现，还取决于代表在日常工作生活中的综合表现，如对政治素养、法治意识、品德道德、本职工作表现等方面的综合评价。一名人大代表参加人代会及代表活动再认真、与群众联系再密切、建言献策再积极，倘若其在政治、法治、道德等方面有不足，甚至瑕疵很大，也会影响到其在人民群众中的形象与威信，自然就不能评价其为优秀代表甚至合格代表。因此，衡量人大代表的履职绩效，就不仅仅要看其履职成绩，也要结合其在日常工作生活中的各方面表现来评判。这样，综合评价起来才比较中肯。因此，笔者认为，建立人大代表履职绩效及评价体系，就要紧紧围绕上述内容，坚持五大标准来做具体评价。具体标准如下：

一是坚持政治标准（共200分）。坚持政治标准的核心就是坚持正确的政治方向。这就要看人大代表是否能够自觉站稳政治立场，是否自觉拥护中国共产党的领导，拥护中国特色社会主义制度，时刻与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，是否对党的路线方针政策做到毫不动摇贯彻落实，做到不怀疑摇摆、不在群众中消极宣传与评价，是否能够自觉积极带头贯彻执行各级党委政府部署的工作任务，是否存在阳奉阴违，甚至煽动群众公然对抗等行为。政治标准总分200分，对政治标准不达标的，给予适当扣分；对政治表现恶劣的，不得分。

二是坚持法治标准（共200分）。坚持法治标准，就是看人大代表是否能够自觉模范地遵守宪法和法律，自觉带头学法守法，自觉维护法律的公平正义。对于人大代表触犯法律涉及刑事处罚的，给予扣减200分的评价；对于违反法律涉及行政处罚的，扣减150分；对于损害群众利益、群众反映强烈经查证属实的，扣减100分。

三是坚持履职实效标准（共200分）。代表法第三、四条，对人大代表的权利和义务进行了详细规定。因此，人大代表的履职绩效评价，就要紧紧围绕代表的七大权利与七大义务来展开。具体主要体现在会议期间和闭会期间两个时间段：

会议期间（共100分）：主要衡量标准为：1.是否按时参加人民代表大会，认真审议各项报告，积极发表审议意见，依法参加表决选举（50分）。对无故不出席会议两次的人大代表，按照代表法规定，代表资格自行终止；连续请假3次及以上，本绩效不得分。2.是否积极提出代表议案建议（50分）。以年度为单位，每年度代表单独或以第一领衔人提出一件质量较高的建议，得50分；每多提一条质量较高的建议，加10分，最高每年多加50分。对于未单独或以第一领衔人提出建议的代表，本绩效不得分。

闭会期间（共100分）：主要衡量标准为：1.是否积极向群众宣传人代会精神及人大常委会的决议决定（25分）。对未能向群众做积极宣传的给予适当扣分，直至扣完25分。2.是否积极参加各级人大及代表小组组织的代表活动（50分）。无正当理由不出席的，一次扣10分，直至扣完50分；连续请假3次及以上的不得分。3.是否积极联系群众（25分）；对联系群众不积极的，给予适当扣分，直至扣完25分。

四是坚持本职工作表现标准（200分）。主要衡量标准为：1.是否热爱本职工作、潜心钻研业务知识，本职工作是否突出，是否在本行政区域、本行业或本单位处于领先位置（100分）。对于不热爱本职工作、成绩不突出，在本行政区域、本行业或本单位表现一般，不善于钻研业务的，给予适当扣分，直至扣完100分。2.是否结合本职工作，主动发挥自身优势，积极带动业务骨干（100分）。对事不关己高高挂起、不善于发挥模范带头作用的，给予适当扣分，直至扣完100分。

五是坚持道德标准（200分）。1.道德品质是否突出，是否公道正派（50分）。对品行不端、道德败坏、群众口碑差的，给予适当扣分，直至扣完为止。2.是否积极参加各种扶危济困活动（50分）。未参加过扶危济困活动的不得分。3.是否主动帮助各级党委政府、帮助人民群众解决疑难问题（100分）。对未积极发挥模范带头作用，帮助各级党委政府及人民群众解决疑难问题的，视情况酌情扣分，直至扣完为止。

三、几点说明

一是关于履职绩效评价及分值的设定。代表法第四条关于代表应当履行的七项义务中，对代表的政治、法治、道德、履职方面都有明确要求。从代表的义务看，哪一项不合格，都不能算作合格代表。因此，对代表履职绩效的评价，也要按照这几个方面内容平均设置分值。同时，建立人大代表履职绩效及评价机制，要以分数形式来进行评价，这样可以使代表的综合表现更加具体明晰，更加客观直接，让人一目了然。

二是要切实抓好组织领导。人大代表履职绩效及评价体系的建立，涉及到每位人大代表各年度和一届后的综合评价。对代表履职实绩方面的评价，有些甚至需要进行现场核实，因此代表履职绩效评价工作量非常大，必须成立相应的工作机构抓好组织领导、抓好综合评价。因此，要成立专门工作机构，加强对这一工作机制的组织领导。要引导人大代表提高对建立人大代表履职绩效及评价体系重要意义的认识，并通过组织代表学习培训，督促人大代表严格要求自己，自觉加强政治素养、法治意识、道德修养等方面的培育，认真执行好代表权利，履行好代表义务，配合做好绩效考核，实现代表履职有作为，展现代表亮丽风采。同时，由于乡镇街道人大对本行政区域内的代表表现比较了解，因此在综合评价代表绩效时，要注意发挥乡镇街道人大的作用，以乡镇街道为单位分别进行评价。

三是要注意加强与代表的日常联系，了解熟悉代表履职状况。代表履职绩效评价，是一件非常严肃的事情，事关代表的履职成绩，事关代表的社会形象。因此，要加强与代表的日常联系，通过联系代表，加强对代表日常政治、法治、履职、本职工作各方面情况的了解。要注意把握评价的方式方法，在评价时除了对一些硬性指标进行客观评价外，对政治、法治、道德、本职工作等方面的表现情况进行评价，要本着实事求是的原则，使用相对比较的方法，选取同类其他人大代表的表现进行比较评估，在比较中给出恰如其分的分数，努力为代表履职绩效提供一个客观公正的评价结果。

四是要切实抓好人大代表履职绩效及评价机制的结果运用。人大代表履职绩效及评价体系建立后，结果运用是关键。要按照履职绩效及评价标准，全面了解人大代表的履职状况，切实抓好综合评价，于每年年底以乡镇街道为单位按照分数排出名次，并从中评出本年度的优秀代表。要综合人大代表各个年度的表现做出综合评价，对评选出的届内履职优秀的人大代表，作为换届时优先提名的代表候选人。要切实通过人大代表履职绩效及评价体系结果的运用，调动广大人大代表履职尽责的积极性，充分发挥代表在为民代言、推动地方经济社会发展中应有的作用。