海南优化营商环境从何处发力？

文｜吴士存

2018年是改革开放40周年、海南建省办经济特区30周年。正如习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话中所指出的：“改革开放是我们党的一次伟大觉醒，正是这个伟大觉醒孕育了我们党从理论到实践的伟大创造。”改革开放40年的实践，包括海南建省办经济特区30年的发展经验，带给我们一个很重要的启示：解放思想和持续创新是推进我国改革开放伟大事业的动力源泉。以吸引外部资金、技术和管理为主要特征的经济特区，需要通过不断改善营商环境来保持自身的生命力和竞争力；而以制度创新为本质特征的自贸试验区就更需要围绕建设“法治化、国际化、便利化”的营商环境，在更高层次上进行新的探索。

在改革开放40周年、建省办经济特区30周年之际，海南成为中国第12个自由贸易试验区，并率先探索和谋划建设中国特色自由贸易港，再一次成为中国深化改革开放的排头兵。习近平总书记“4·13”重要讲话明确要求，海南加快形成“法治化、国际化、便利化”的营商环境和“公平开放统一高效”的市场环境，吸引全世界的企业到海南投资创业，要让海南成为展示中国风范、中国气派、中国形象的靓丽名片。国家持续推进“放管服”等改革，把优化营商环境作为促进高质量发展、应对复杂形势的重要举措。在近期召开的全省引进外资工作会议上，省委书记刘赐贵明确指出，投资环境说到底就是营商环境，营商环境好，企业就纷至沓来；营商环境差，企业就避而远之。可以说，营商环境建设是海南进行制度创新必须取得突破的关键领域，营商环境好坏，事关自贸试验区和中国特色自贸港建设的成败。

从国际视角看，近年来我国的营商环境排名虽然有较大幅度提高，但与发达国家和地区甚至一些发展中国家比，还有很大差距。据世界银行发布的《2019年营商环境报告》显示，2018年中国营商环境在全球排名第46位，比2017年提升了32位，首次进入营商环境世界排名前50的行列，为世界银行发布该报告以来的最好名次，但仍远不及新西兰、新加坡、美国、英国等一些发达经济体。再从国内营商环境横向比较看，海南与北京、上海、杭州等发达地区的差距明显。比如，北京已经实现新开办企业的整体成本为零，是全球能够做到零成本开办企业的两个城市之一；上海跨境贸易货物从抵港到提离全流程时间实现48小时进口通关，单证办理时间从原来的54小时压缩至24小时办结。

鉴于此，海南必须以全面深化改革开放再出发的精神状态，以时不我待的紧迫感和不进则退的危机感，紧紧围绕自由贸易试验区的建设目标和推进步骤，参照国内发达地区、对标国际先进水平，致力于建设国际一流、国内领先的营商环境，打造海南营商环境的国际品牌，形成海南自贸试验区和中国特色自贸港建设的制度创新高地。

第一、以高度的政治责任感和使命感推动诚信政府和公正司法建设，增强国内外投资者的信心。笔者在担任海南省外侨办主任期间，曾负责处理上世纪90年代海南涉侨投资十大历史遗留案件。分析这些涉侨投资失败的原因，大多数是因为政府诚信缺失或司法不公，其中“新官不理旧账”的问题较为突出。地方政府在招商时曾向企业承诺的优惠政策，在招商成功后，特别是发生政府换届时不能及时兑现。土地出让、基础设施配套、市场准入等一些涉及企业运营的必要条件，由信誓旦旦的承诺变成一纸空文。这不仅对地方政府的诚信形象造成负面影响，更给一个地区的营商环境拖了“后腿”。商事纠纷的解决受地方政府人为干预、法官办“人情案”、赢了官司无法执行等有碍司法公正的问题，也曾是海南营商环境的“短板”。还应当看到，政府诚信缺失和司法不公给海南营商环境带来的负面影响至今仍然没有从根本上得到消除。因此，海南要打造“法治化、国际化、便利化”的营商环境，关键是各地区和各部门应该保持政策连续性，不能朝令夕改；要做到“一张蓝图干到底”，以诚实守信树立国内外投资者对海南营商环境的信心；要强化司法保障，在刑事审判、行政审判、商事审判、海事审判、知识产权审判、环境资源审判等方面做到司法公正和执行有力。与此同时，海南还应该建立终身问责机制，对违法违规行使行政权力和司法权力的责任人终身追究其法律责任，倒逼诚信政府和公正司法建设。

第二、以“放管服”为抓手，以提高公务员素质为路径，快速提升政府管理水平和行政效能，使得政府的管理和服务水平令人满意和放心。目前，海南在这方面的问题也较为突出。以“12345”政府服务热线为例，近日笔者曾通过拨打该服务平台反映东线高速公路海口段路面垃圾污染严重的问题，接线员却表示，经查此事不归海口“12345”热线管辖，并先后转接至海南省“12345”服务热线和海南省交通部门，但问题最终还是没有得到及时处理。另一个反映海南少数部门的服务和管理水平亟待改善的具有代表性的案例，是海口某培训机构于2004年在工商部门注册，2017年6月因自行停业被工商部门吊销营业执照，其法人被列入黑名单。该法人从2017年7月开始办理公司注销手续，当事人先后跑了工商、国税、地税、残联、银行等若干部门一一注销，其中一个部门跑了半年也没有办结，而且大多数部门要跑很多次，历时一年多，直至2018年下半年，该机构才完成注销程序。这些案例反映出来的教训是，政府改进工作作风应当以提高办事效能和有效解决问题为导向，而不是仅以做了多少表面文章来评判。海南优化营商环境要按照习近平总书记提出的构建“亲”“清”新型政商关系要求，进一步提升公务员素质，真正帮助投资主体，特别是外商和社会投资主体解决实际问题。现阶段，海南应将简化优化行政审批作为改善营商环境首先需要攻克的堡垒，对标上海、深圳、浙江等地的成功做法，在完善和推进极简行政审批方面力争成为全国的标杆。此外，海南还要按照党中央、国务院部署，结合《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》，进一步深化“放管服”改革，在国家发展改革委、商务部发布的《市场准入负面清单（2018年版）》基础上，争取尽快研究推出海南版本的极简负面清单。

第三、实现商事服务和高端人才工作生活服务水准的国际化，让投资者和引进的人才感到方便和舒心。这是打造国际化一流营商环境的必要条件和当务之急。笔者2017年在马耳他调研了解到，马耳他作为欧洲的人口小国和航运大国，仅有的4家律师事务所服务全部国内外投资商，1家商事法院受理解决所有的投资纠纷，其国际化的商事和法律服务能力不仅能满足日常需求，甚至在航运企业遭遇海盗劫持时也能帮助当事方应对解救人质的赎金交付等复杂问题。另以欧盟总部所在地比利时布鲁塞尔为例，绝大多数的写字楼实现了“拎包办公”，办公室、会议室、会客室及餐饮、卫浴和停车等服务设施应有尽有，这种“一站式”“共享式”高水平、人性化的服务令人耳目一新。海南要真正吸引国际一流人才服务于自贸试验区和中国特色自贸港建设，没有国际化、高水平的投资、工作和生活服务保障与各种吸引人才的创业平台相配套，引才措施也只能是“水中月、镜中花”。一方面，我们应在提升商事服务国际化程度的同时，从我国国情和海南省情出发，为高端人才提供便利舒适的工作和生活环境。另一方面，海南还应根据自身经济社会发展水平，有计划、有目的地引进国际知名会计师事务所、律师事务所、金融机构、资产评估机构和咨询服务机构，并探索建立国际商事争端解决机制，成立外商投资委员会代表协调机构。海南还可以借鉴国内外的通行做法，对标世界银行全球《营商环境报告》的核心评价指标，在开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产过程等方面，发布“海南版”的包含企业从设立到退出全流程的《海南营商环境年度评价报告》，树立海南营商环境的正面形象和增强对外商投资的吸引力。

第四、从监管理念和监管模式创新着手，在提升营商环境的便利化水平上下功夫，体现出海南监管方面的独到之处。以笔者专门调研过的荷兰鹿特丹港为例，其之所以能够成为欧洲贸易枢纽和门户港口，很重要的一点就是以便利化为目标，不断创新监管模式。鹿特丹港务局海关通过大数据对在港区内从事经营活动的企业交易历史和通关检查情况进行综合分析，对信誉好的企业采取快速通关管理模式，对有过走私记录的企业也只是采取随机抽查的方式进行监管。伴随着海南自贸试验区建设逐步过渡到以“零关税”和“人员、货物、资金自由流动”为主要特征的自由贸易港阶段，政府监管和风险防范无疑面临新的更高要求。海南要通过监管模式的创新与通关效率的提高，推动营商环境便利化走在全国前列，依托口岸监管部门的改革创新，利用大数据和人工智能等先进技术，细化贸易管理制度层级，实施货物分类、分状态监管、“先进区、后报关”和“电子围网”等措施。建立与新型国际贸易发展需求相适应的监管模式，借鉴普遍实践的国际先进经验，以“一切为了企业方便”为改革的宗旨，尝试建立海南自贸试验区政府部门、海关、企业之间的协同合作机制，在营商环境便利化上闯出一条新路。

第五、建立完备的海南自贸试验区和中国特色自贸港法律法规政策体系，增强海南营商环境的可预期性和透明度，让投资者感到安全。仍以马耳他为例，马耳他依靠1973年颁布的《商业航运法》（后经修改10余次）和1990年颁布的《自由港法》（后经修改6次）两部主要法律，维持着营商环境的不断改善和经济的有效运行。这个仅有50万人口的小国之所以能成为商船注册数量排名全球第八的海运国，拥有的船舶注册量位居欧洲第二位，其完善的法律体系功不可没。从世界许多国家实践经验看，营商环境建设应该做到立法先行，海南也不例外。完备的法律法规制度是营商环境保持竞争力和可持续改善的重要保证。法律、法规和政策制度的设计和完善是制度创新的最直接表现形式。评判营商环境优劣的另一个标准就是市场能否在资源配置中起决定性作用。而要做到这一点，一方面要让“看不见的手”充分发挥作用，让投资者形成稳定的预期；另一方面，也要做到让“看不见的手”可见，增强构成投资环境组成部分的法律政策的普适性和透明度。

第六、从制度设计入手，培育连接政府和市场的中介机构与社会服务组织，使海南“小政府、大社会”的制度创新再现活力。政府不可能“包打天下”，没有发达的社会中介组织，不可能形成一流的营商环境。比如，在布鲁塞尔设立外资机构全流程无需求助政府部门，仅需通过律师事务所按清单要求提供相关材料（母公司注册证明、组织机构文件、设立分支机构的董事会决定、上一年的财务报表、分支机构代表授权书、被授权人的个人信息、由律师事务所确认的公司章程等），举行在公证人监证下进行的机构成立仪式并宣读公司章程之后，新成立的机构信息即可进入当地的社会组织机构信息“黄页”目录，最后经商事法院公示后，即完成全部的法定机构设立流程。又比如，美国现在有大量的退休政要从事中介组织业务，最有名的是基辛格开办的美国基辛格联合咨询公司。美国很多大企业，特别是上世纪90年代之后对华投资的企业都愿意通过基辛格了解中国的投资环境，而基辛格也愿意主动推介中国市场的发展机会，坚定这些企业来华投资的决心，其技术咨询方案能够使海外企业更快更好地融入中国的市场环境。因此，学习和借鉴国际上通行的做法，培育独具海南特色的连接政府和市场的中介机构与社会服务组织，是加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平开放统一高效的市场环境的必修课。海南要积极培育市场中介组织，并使其成为自贸试验区和中国特色自贸港建设的助推器和润滑剂。一方面，通过中介组织了解当地风土人情，熟悉本地政策法规；另一方面，利用中介组织了解国际规则和市场需求的优势，使其在政府和企业之间充当桥梁和纽带。此外，海南还应该借助中介组织特有的人脉网络优势，为海南自贸试验区和中国特色自贸港开展国际合作和扩大国际影响力发挥积极作用。