从“一元垄断”到“二元垄断”——土地开发中的地方政府行为机制研究

问题与研究概念

自20世纪90年代以来，中国的城市化运动以前所未有的速度展开。这其中，地方政府扮演了核心角色。它们主导了土地开发过程，卓有成效地推进招商引资和公共设施建设，造就了城市经济的不断繁荣。在上述背景下，以观察地方政府如何从事土地开发为议题的学术研究成为主流。通过分析地方政府推进土地开发、打造产业、经营城市化项目等现象，研究者一方面提出了“地方政府公司化”“地方发展型政府”“制度企业家”“地方企业家型政府”等理论概念，推进了乡镇企业时期兴起的地方政府的“厂商”角色的研究。另一方面归纳了地方政府推动土地开发的行为机制。如曹正汉、史晋川提出的“经营辖区经济”概念、周飞舟提炼的“土地-金融-财政”三位一体的发展模式、折晓叶发展的“行政-政治-公司”三位一体的统合机制，以及邢幼田贡献的“地方政府都市化”概念，等等。总体来看，既有研究与经济学中的“一元垄断”模型颇为相似，即均强调垄断主体追求资源的绝对控制和收益最大化。在此意义上，“一元垄断”可被视为研究土地开发中地方政府行为机制的主流理论。

诚然，“一元垄断”对于分析城市化背景下的地方政府角色—行为具有较强的解释力，但是该理论仍存在拓展空间。其一，“一元垄断”是以市/县政府为中心建构的理论模型。在土地开发中，农村基层政府具有怎样的行为机制尚未在“一元垄断”理论中获得详实解答。其二，“一元垄断”虽然建立在详实的经验考察之上，但对地方政府行为机制的分析仍略显简化。为了克服上述局限，本文借助“二元垄断”概念分析土地开发中的地方政府行为机制。与“一元垄断”不同，该概念将基层政府和其直属的上级政府（市/县政府）作为土地开发中的两大垄断方，且具有扎实的经验基础：在各地推进城市化的过程中，基层政府常常出现“以租代征”，违规将农地用于工商业建设，开发“小产权房”等行为，由此突破了上级政府的垄断格局。

“二元垄断”具有一大典型特征：其是上级政府和基层政府基于不同空间区位而建构的“分级治理”的垄断模式。其中，上级政府以城市国有土地市场的惟一垄断者身份，通过土地收储和“招拍挂”出让获取收益，并将此收益模式拓展到城市外部的农村地区中。不过，在未被上级批准开发的农村土地中，基层政府却可成为二级垄断者。虽然市/县政府一般不愿意给予基层政府土地开发的自主权和收益分配权，但基层政府却能够以违规倒逼上级政府，使上级承受风险，而不得不默许基层违规或放弃治理行动。如此，基层政府可借违规开发来独享二、三产业发展的收益。

以上分析有助于拓展“一元垄断”的理论视野。第一，“二元垄断”表明土地的不可位移性对于“分级治理”模式的形成意义，这是“一元垄断”理论未曾注意到的。研究表明，农村基层政府能通过“领域化”策略实现对辖区土地资源的控制和价值最大化的目标，土地开发的分级治理模式由此建构。“一元垄断”侧重考察由市/县政府建构的单中心治理模式，而没有发现土地的空间分割所形塑的分级治理（多中心）模式，也就无从分析基层政府突破上级垄断的可能性。第二，“二元垄断”表明，中国政府的制度环境对于土地开发中的地方政府行为具有独特的形塑意义。这是“一元垄断”理论探讨得不够深入的议题。一直以来，学界强调地方政府与“企业”的相似性——追求收益最大化，并认为这种行为逻辑是“官场”和“市场”激励的结果。然而，如果市/县政府仅仅是为了追求利益最大化，就应该将基层政府“驱逐出场”，而不是放任后者的违规。显然，“二元垄断”的存在表明地方政府的行为模式也许比追求利益最大化的理论认识更为复杂，也许有更为复杂的制度环境机制形塑了两级政府的行为逻辑。这需要深入的案例分析才可解答。

案例分析：“二元垄断”的形成过程

南岭管理区位于南华市城区南部，具有土地开发的潜力。然而，市政府于2011年出台文件要求对全市集镇规划区所有经营性用地一律先收购储备、后采取“招拍挂”方式公开出让。这限制了南岭管理区的操作空间。在此情况下，南岭管理区借用国家危房改造政策的机遇，大规模推动集镇的土地开发，并突破了市政府的政策限制。笔者对这一历时7年（2011至2017年）的案例过程进行了参与式观察。

在危房改造启动之初，即2011年9月，管理区出台了实施方案，提出危房改造项目安置住房建设用地以行政划拨方式提供，要求开发为商品房住宅或者其他经营项目的建设用地，须依法实施有偿使用。然而，企业还承担着建房建设任务，再让其缴纳土地出让金，就压缩了它们的营利空间，所以企业不愿配合政府工作。由此，南岭管理区没有要求企业缴纳土地出让金，并以此大规模招商引资。从2012至2014年，总计有13个危房改造项目动工并陆续入市。然而，由于各小区开发了大量商品房和门面房，管理区对企业不缴纳土地出让金行为的默许乃至庇护，违背了上级政府的政策要求。

其他五个负有国有垦区危房改造任务的管理区也存在不同程度的违规问题。这不仅打乱了市政府的供地计划，还直接干扰了市政府对房地产市场的秩序安排。由此，南华市政府于2014年4月28日出台文件要求“2013年以前批建的所有棚户区改造项目”补缴土地出让金，并要求“2014年以后的棚户区改造项目原则上以出让方式供地”。2014年8月29日，市政府再次强调“对于现在已形成商业门面的棚户区改造项目，各职能部门必须依法依规征缴各种规费，待其补缴土地出让金和各类规费后，才能办理相关手续，完善产权”。2014年11月，在市政府的整治行动中，南岭集镇的五个危房改造项目被要求停工，早前已经完工的八个项目则被要求补缴土地出让金。

南岭管理区起初试图通过申诉要求市政府给予优惠用地政策，其主要依据是危房改造的公益性质以及其对于土地无偿划拨的规定。南岭管理区还试图让省国土厅和省农垦局说服市政府给予土地划拨的优惠政策。然而，上述策略并未奏效。

管理区只能实施“倒逼”来迫使市政府妥协，其策略包括：（1）对于市政府的要求，南岭管理区表面上服从，实际却没有督促企业执行；（2）面对民众，管理区回复说“停工是市国土局的要求，我们也没有办法”，从而将皮球踢给了市政府，群众遂到市政府讨说法；（3）将危房改造用地的政策问题建构成社会问题，称此时期出现的群众上访的诱因是危房改造用地问题没有解决；（4）要求市政府从2015年开始减少危房改造的任务指标。在各方压力下，2015年2月，市政府同意停工的项目复工，新规划的危房改造项目也如期启动。双方博弈达至均衡。

然而，这种经由冲突性博弈而形成的“二元垄断”格局潜藏着风险，小产权房问题让两级政府尤为棘手。不难想见，南岭危房改造小区的用地问题如不能妥善解决，那些无法办理房产证的民众很可能给管理区乃至更高级别政府施加压力。

“二元垄断”何以可能？

与案例相似，当前频频出现的基层政府开发小产权房、以租代征等违规现象以及上级政府的治理乏力等问题，影响着地方经济发展和社会稳定。虽然上述现象在不同情境中具有不同的发生机制，但形塑这类现象的共同制度机制却是有迹可循的。由此，一个重要的问题是，在国家强化治理土地违法问题的背景下，为什么在基层政府违规的行为基础上建构的“二元垄断”格局会普遍存在？

（一）诱发机制：资源管理制度的强约束

“二元垄断”之所以诱发，与基层政府违规开发的冒险行为以及土地管理制度息息相关。

从宏观层面看，20世纪90年代，我国的土地管理制度发生了两项重大改革，决定了城市化背景下土地开发的资源分配。一项是1998年《土地管理法》修订之后，土地管理制度从原来的“分级审批制”改为“土地用途管制”。新体制将土地分为农用地、建设用地和未利用地，明确各类土地的使用边界，严格限制用途变更。其中，建设用地指标关系着土地从农用向非农用途的变更，成为与土地开发最为相关的权力资源。另一项是国有土地使用权有偿出让制度，其先在20世纪80年代由深圳等地试点，后在2000年“土地招拍挂”制度成型后在全国推广。在上述过程中，土地开发的收益大部分归地方政府，土地使用权有偿出让由此成为中央对地方的制度激励。

中央政府的利益激励使地方政府依赖“以地生财”的发展模式。然而，中央对土地指标的严格管束又常与地方发展经济的目标不兼容。为了尽可能地克服指标约束，市/县政府对国家的资源分配制度进行了再构，其实施逻辑是控制土地开发权。首先，在权力资源分配方面，市/县政府出台土地集约利用政策，将有限的建设用地指标优先投入到经济效益更好的城市化建设项目中。基层政府如果没有发展大规模经济项目则很难获得用地指标。其次，在收益资源分配方面，市/县政府通过“土地收储”制度，建立从收储到出让的程序设计，从而将农村土地的收益纳入控制范围。

在中央与地方均强调管控土地资源的思路下，形成了“资源管理制度的强约束”。强约束建诸于权力层级的基础之上，市/县政府虽然受到中央和省政府的约束，但其却通过控制土地开发权将压力转移给基层政府。基层政府因而受到最为严重的资源约束，它很难获得建设用地指标，也很难自主地决定土地开发的增值收益分配。这成为基层政府违规的诱因。一方面，在土地用途管制制度下，中央政府对土地资源的控制越紧，就越可能导致资源紧缺的压力层层下移；另一方面，市/县政府控制资源强化的“次生约束”比国家土地管理体制的“初生约束”更为显著地弱化了其从事开发的自主性。如此，基层政府不得不诉诸违规行为，来获得执行政策的空间和经济目标的实现。这就是本案例呈现的问题。通过主导土地的收储、“招拍挂”过程，市政府得以控制农村地区的土地开发，避免基层政府违规圈占土地而扰乱市政府的用地安排。但是，上述制度安排造成基层政府无法自主决定用地政策，从而影响其招商引资乃至推动集镇产业升级的计划。而南岭管理区不但承担着改善2000多户下岗职工居住环境的责任，还被要求完成与城市化建设相关的经济项目和任务指标。这进一步决定了南岭管理区即使面临被问责的风险，也必然要突破上级要求土地出让政策的约束。

（二）固化机制：治理规则的软约束

“二元垄断”的固化与上级政府对基层违规的治理不力息息相关。从治理规则的形成逻辑看，2008年，国家监察部等三部委联合发布《违反土地管理规定行为处分办法》，提出县级以上地方人民政府主要领导人如在土地管制工作中失职，将被警告、记过乃至撤职，并以违法用地的面积作为处罚依据。严厉整治土地违规的政策是自上而下推进的，地方政府具有治理违规的责任和动力。那么上述治理规则为何在实践中被软化了呢？本案例初步揭示了治理规则软化的内在机制。

第一，治理违规的合法性约束。在违规的治理情境中，如果治理者的规则缺乏社会认可，就可能遭遇民众的抵制。这表明政府治理不仅要符合法律法规，更要合乎情理和道义，即受到社会合法性的约束。由此，被治理者对自身诉求的合法化建构是制约治理者行动的策略。在本案例中，南岭管理区违规开发的合法性基础即危房改造具有改善民生的效益。在政策执行中，管理区借着危房改造的合法性大规模动员民众参与，从而以裹挟社会利益的策略制约上级政府的治理行动。在治理逻辑与社会情理逻辑相悖的情况下，市政府不得不作罢。

第二，政策高压执行的风险约束。治理土地违法是中国政府经常高压推进的领域。为了实施政策目标，执行者常常在不考虑地方环境是否兼容的情况下展开行动，这很容易冲击地方社会，乃至引发冲突。在此情况下，政府体制可容纳的社会冲突是有临界点的，如果社会冲突影响巨大乃至造成严重后果，上下级政府都会受到连带惩罚。如此，风险信号的出现是政策执行从严转松的节点。在本案例中，市政府要求基层政府执行土地出让政策导致了危房改造项目停摆，造成老百姓的安居工程无法进行，由此引发群众上访。上述负面后果让基层政府向上级传递风险信号，进而使上级妥协。

其三，政策执行的关系约束。在本案例中，上级政府受到如下关系的约束。首先是完成民生项目的依赖关系。在“保障性住房建设工作”的考核压力下，南华市依赖基层政府完成任务。其中，南岭管理区的任务指标是最多的。由此，南岭管理区提出，市政府若是坚持执行土地出让政策，就应削减给南岭分配的指标，这让市政府不得不谨慎考虑。其次是发展经济的依赖关系。市政府依赖南岭管理区在土地征收、招商引资、基础设施建设等方面的协助。由此，市政府一方面要求南岭通过集镇建设推动地方经济，一方面却要治理管理区的土地开发。这种“又要马跑又不给马吃草”的行为很容易遭遇后者的抵制，从而影响着市政府在治理下级违规时的决策。

结论与讨论

综上，土地管理体制与地方发展环境的不兼容，以及由此诱发的上级政府控制土地开发权行为，是基层政府违规突破上级垄断的原因；上级政府受到的合法性约束和风险约束、上级对下级的关系依赖则软化了上级的治理行动。由此，基层政府成为除上级政府之外的垄断者，形塑了土地开发中独特的“二元垄断”格局。其具有如下理论启示：

第一，更为深入地揭示了土地开发中地方政府行为机制的经验黑箱。学界关注市/县政府垄断土地收益的过程，强调市/县政府的权力机制和影响力，而忽视了农村基层政府在土地开发中的行为模式以及两级政府间的互动关系的实际影响。本文揭示了基层政府违规实施土地开发的行为机制，以及两级政府共同建构的“二元垄断”格局的现实影响。在“二元垄断”中，基层政府与上级政府争夺土地开发的自主权和收益分配权的行为影响着地方经济、社会。尤其是基层政府以违规开发裹挟民众利益的行为诱发了社会风险，这具有深刻的警示意义。

第二，基于对“二元垄断”的社会学分析，本文揭示不同层级地方政府在土地开发中的行为多向性和组织环境的复杂性，从而突破了“一元垄断”强调地方政府单一追求土地收益最大化的理论预设。从社会学视角来看，市、县、乡镇政府更多追求自身行为与复杂组织环境的兼容，而与经济学意义上的、追求收益最大化的“厂商”有着根本区别；它们追求垄断是为了维持政治、市场和社会环境的动态稳定，而非获取单一“市场”环境中的经济收益。