政策谣言的生发与治理

政策谣言的概念界定

谣言是个古老的现象，但直至20世纪40年代，谣言才被学术界作为一个学术概念并利用科学方法加以研究。概念是现代科学研究的逻辑起点和“干细胞”，要想透彻分析谣言现象，首先应当准确地界定谣言的概念内涵。按照“意义即用法”的原则，我们将政策谣言定义为“未经证实合乎政策事实的民间政策传言”。

首先，政策谣言属于民间的政策传言。政策传言是指具有一定传播范围的政策言论，其主要内容包括政府政策的制定背景、根据、目的、过程以及内容规定等。政策言论的主体包括官方的、半官方的和民间的。政策传言可分为官方的和民间的两类：由政策当局（政策制定部门和宣传解释部门）以及官方授权或认可的新闻媒体、科研机构等发布的相关政策信息，包括政策出台前官方部门的政策吹风会、媒体通气会等，属于官方的政策言论；与官方政策言论相对的是民间的政策言论，包括研究机构或研究者自主研究发表的成果、普通民众基于自身理解发表的政策言论，以及相关的舆论报道。

其次，政策谣言是未经证实为真的民间政策传言。证明民间政策传言是否为真的依据主要包括两类：官方政策事实和科学政策事实。官方政策事实，即官方和半官方机构关于政策内容、政策依据、政策过程的解读和宣传，主要以文件、官媒、官员口头表达等书面或口头诠释等形式为主。通常我们判定某种政策传言是否属于政策谣言所依据的就是官方政策事实，即看它是否与官方政策言论一致。科学政策事实，即与政策相关的“经过对经验事实的科学整理和鉴定后获得的，关于客观存在的事件、现象和过程的真实描述或判断”。基于科学预测和判断的民间政策传言，与现有的官方政策事实不一致，却与科学政策事实相一致，且往往是未来的官方政策事实。若按通常的官方判断，就属于政策谣言；但若按民间的判断，则不属于政策谣言，因为是否合乎科学事实是我们判定一些科学类、生活类传言是否为谣言的根本依据。显然，对于政策谣言的判定存在一个官方认定与民间观念的差异：官方一般认为，只要政策传言与政策事实存在不符——即使是部分不符——就是政策谣言；民间则可能认为，那些与政策事实部分相符的政策传言并非完全的政策谣言，甚至可能因为它相符的部分而以偏概全地认为这根本不是政策谣言。

我们认为，应该区别对待三类政策传言：完全没有政策事实依据的政策传言、部分合乎（科学或官方）政策事实的政策传言、合乎科学政策事实但不合乎官方政策事实的政策传言。其中，只有第一类才是真正的政策谣言，后两类最多算是准政策谣言。

政策谣言的生发基质

（一）政策价值的重要性

戴维·伊斯顿认为，公共政策是政府对社会价值做权威性的分配；多数公共政策都涉及对以利益为核心的社会价值的分配。公共政策规定往往与特定群体的利益相关，而政策的执行也是满足公众需求的过程。也就是说，公共政策与公众息息相关，先天地具备“重要性”这一特征，在一定程度上，我们可以把政策价值的重要性理解为政策的利益相关性。

（二）政策信息的模糊性

奥尔波特认为，谣言模糊性的产生原因有新闻缺乏或新闻内容过于粗略、新闻自身相互矛盾、公众对新闻的信任程度低，抑或是个体的焦虑紧张情绪使得个体不愿意或者不能够去接受新闻所阐述的事实。从公共政策的角度来看，谣言的产生往往和政府的信息公开程度以及官方政策信息传播的效果相关。

在政府信息公开方面，《中华人民共和国政府信息公开条例》在2007年既已实施，《关于全面推进政务公开工作的意见》及其实施细则于2016年先后印发。一系列的政策文件对公共政策的决策、执行、管理、服务、结果的公开（简称“五公开”）进行了较为具体的规定，但受权力观念、部门利益的影响，再加上政务公开能力、保障措施和组织运行机制不健全，一些政府部门的“五公开”信息公开的主动性较弱，政策宣传和解读不及时、不全面，不能积极回应群众的关切，官方政策言论传播的广度和深度都显得不足，致使公民的政策知晓程度和参与程度较低。官方政策信息的传播问题还会直接导致公众政策认知与理解的模糊性。

公共政策的官方传播主要存在五个问题。一是偏好独白性政策言说。政策制定过程的公民参与对于提高政策的接受度以及提升政策执行效率具有较大裨益。然而，在现实中，政策制定者往往不征集政策利益相关者以及专家的意见，喜欢搞“一言堂”“闭门造车”，甚至连一些联合发文部门对其署名发布的政策也不甚了解。二是政策出台前后，未能按规定开媒体通气会、政策吹风会，未充分“发挥好政府公报的标准文本作用”，政策信息的公共传播广度和深度有限，往往导致“政策不出‘中南海’”。三是政务公开平台运作效益不高。尽管关于全面推进政务公开工作的实施细则对于如何“加强平台建设”进行了诸多规定，但一些地方的政务公开平台仍存在信息更新不及时、政务信息不可获、相互之间缺乏协同联动等问题。四是政策解读工作缺失或不到位。一些政策制定部门并未按规定“充分发挥各部门政策参与制定者和掌握相关政策、熟悉有关领域业务的专家学者的政策解读作用”，导致公众难以对政策信息形成及时、准确的认知，为政策谣言提供滋生空间。五是政策传播过程中存在城乡差异。由于政府信息传播的“科层”体制、媒体功能的缺位、农村村民流动性较大、农民知识水平的限制等原因，相较于城市居民，农村居民在享受信息资源的程度、信息接受媒介的持有量、消费时间、信息处理能力、意见表达能力等方面都处于弱势地位，使得农村政策传播效果难以达到预期。这在一定程度上解释了为什么政策谣言多涉及农村政策。

（三）社会环境和个体心理因素

社会环境的不确定性为谣言的产生提供了基础。目前，我国处于改革发展的攻坚时期，改革往往伴随对部分相关群体利益的损害，容易激发社会矛盾。此外，改革的过程也是公共政策调整的过程，政策本身的稳定性和延续性被打破，导致利益相关者心理不安、焦虑、恐惧等，成为政策谣言生发的温床。

（四）政府公信力缺失

政府公信力代表着公众对政府的态度，在实践领域表现为公众对政府行为的支持度和认同感。政府作为合法化权力的代表者，其公信力是与生俱来的，但是随着我国社会转型和改革发展的深入，政治、经济、文化、社会以及人们的思想观念发生深刻的变化，出现“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，挑战政府的能力与公信力。近年来，一系列群体事件和公共危机的爆发和应对不当，都不同程度地损害地方政府的公信力。政府公信力不足，容易导致干群关系紧张、互不信任，以及公众对公共政策的质疑。根据弗雷德里克森的“权力距离悖论”，基层政府的公信力往往是最低的。

政策谣言的传播机制

谣言之所以会成为社会问题，主要是因为有许多人相信谣言，从而造成恶劣的社会影响。根据桑斯坦在《谣言》中的论述，谣言传播有三大机制：社会流瀑、群体极化和偏颇吸收。因此，我们将从这三个方面展开对政策谣言传播机制的讨论。

（一）社会流瀑

社会流瀑说明这样一种现象：只要有人开始相信某个谣言的真实性，就会有更多的人选择相信该谣言。桑斯坦指出，社会流瀑发生的主要原因是个体倾向于相信他人的所信和所为：如果我们认识的大部分人都相信某则谣言，那么我们也就较为容易选择相信该谣言；我们受到他人态度影响的原因是我们缺乏与该谣言相关的详细信息——当个体对此一无所知时，相信的概率会更高。也就是说，当相信某则谣言的人达到一定数量，再加上公众对谣言相关信息的缺乏和个人批判意识的缺失，在从众心理驱使下，就会出现许多“跟风”传谣信谣者。在此过程中，越来越多的人获悉谣言内容，意见也会越来越趋同。从众流瀑中的人们会强烈地相信某些共同意见，这通常会导致谣言的扩散和传播。尤其是在由一个个严密的群体组成的社会网络中，从众流瀑现象更为突出。在从众流瀑中，个体选择追随群体的观念和态度，主要目的在于获得他人的好感，而不管自己真实的想法和怀疑是什么。此外，根据拉扎斯菲尔德等人的两级传播理论，由于“意见领袖”本身具有某种影响力，“意见领袖”的言行很容易导致社会流瀑现象的发生。社会流瀑机制表明，在谣言传播过程中，从众心理和意见领袖起到关键性作用。

（二）群体极化

群体极化效应是指对某个问题具有某种相似想法的人聚集在一起，经过讨论之后，最后会得出比之前更为极端的看法。当人们聚在一起，发生信息交换后，人们已有的观念会被强化，群体内坚信谣言的人会增强意志脆弱者的信念；在希望得到别人认同心理的作用下，个体往往会倾向于接受集体的观点。也许是出于维护名誉或自我表现的动机，群体中的一部分人会极力坚持一些明显违背事实的谣言，这种助推效果使得具有某种极端观点的群体更加偏执，最终极化和放大谣言，使谣言显得坚不可摧。

（三）偏颇吸收

偏颇吸收是指人们会按照自己的偏好处理信息。人们总是倾向于相信他想要的、所期盼的事情。比如，一些老百姓特别期盼国家能够实行免费医疗，“取消居民大病医保个人缴费”这则政策谣言正好契合他们的主观愿望。当同时面对与这个谣言一致和不一致的信息时，他们会选择相信与自己愿望一致的信息。从偏颇吸收的角度看，谣言的传播既与公众的认知能力有关，也反映了政府公信力的缺失。

政策谣言的治理对策

（一）增强政府公信力

首先，要从政府中的“人”入手。各级干部需要切实转变工作作风，加强与群众的联系。社会基层，尤其是城市基层社区和农村地区是政策谣言的高发地。基层干部要密切与群众的沟通交流、调查研究，并尽力为群众解决各种所需、所想、所盼，多为百姓做好事、实事。其次，公共政策制定过程要体现公共精神。根据《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，公共政策要“充分体现公平正义和社会责任，注重政策目标和价值导向有机统一，注重经济效益和社会效益有机统一，形成有利于培育和弘扬社会主义核心价值观的良好政策导向和利益引导机制。完善政策评估和纠偏机制，防止具体政策措施与社会主义核心价值观相背离，实现公共政策和道德建设良性互动”。要加强公共政策过程的公民参与，听民意、汇民智、暖民心。再次，要开展多种形式的公民教育活动，提升普通民众的认知水平和批判能力。最后，要全方位地提升政府的公关能力。政府公共关系的处理情况直接影响政府的形象和公民的信任度。政策谣言的治理成败与政府的公关能力密切相关。政府需要从法律法规建设、机构设置和公关人才培养等角度着力提升政府的公共关系能力。

（二）强化政策的宣传、解读与回应

首先，要完善政策传播的相关制度建设。公共政策传播常常被看成是政府单方面的行为，而不是一种法定的义务，传播什么、如何传播、对谁传播等，完全取决于政策传播者的态度，这是为什么有些政策传播不下去、出现传播梗阻，进而导致政策对象难以知晓政策内容的一个极为重要的原因。我国目前尚缺乏完善的政策传播制度，加强制度建设是促进公共政策传播的重要任务。其次，要整合各种媒介进行政策宣传。在新媒体的背景下，政府应该积极运用诸如微博、微信、短视频等平台进行政策宣传和政策解读。最后，应该重视基层地区，尤其是农村和偏远地区的政策传播工作。由于技术和公众认知能力等原因，基层和偏远地区的老百姓往往对政策的知晓率不高、缺乏深入的了解，这就需要强化基层干部的政策宣传和解读责任。

（三）提升政务信息公开水平

首先，在公共政策制定过程中，从议题的设定到备选方案的确定，都应该强化政策咨询和公民参与，保障政策制定过程的公开与透明。其次，要提高政务信息公开的精准化程度。政务信息公开应该以百姓关切为导向，理顺体制机制，做好政务舆情的回应工作，尤其要强化涉事责任部门的第一责任。最后，要推动政府信息公开与新媒体的深度融合。新媒体时代使得公众获得信息更加便捷，这也直接导致公民信息需求的增加。政府部门应该与新媒体传播、应用、开发等相关机构建立合作机制，深入开展“互联网+政务服务”，推动政府信息公开与新一代移动通信技术、下一代网络技术、物联网、云计算、智能终端等新技术、新载体、新平台的深度融合，最大限度地提高政府信息公开的服务能力和服务水平。

（四）建立健全辟谣工作系统，分类治理政策谣言

首先，要建立舆情研判和风险评估机制。要突出舆情收集重点，及时预判；要结合危机管理体系建立谣言风险预案制度，为政策谣言的回应提供制度保障。其次，要建立和完善政策辟谣工作系统。参照R.布雷多克提出的辟谣7W模式，政策辟谣工作系统应包括辟谣目的和动机的设定、辟谣行为的时空布局、辟谣主体的选定、辟谣内容（形式）的安排、辟谣传播渠道的组合、辟谣对象的研究和分析，以及辟谣效果的评估测定。最后，对待各种政策谣言要避免“一刀切”的思想。在谣言治理过程中，应根据谣言的内容、后果以及传播者的主观意图等对谣言进行分类治理。对于带有恶意的政治和经济动机并产生严重社会不良影响的谣言，应该采取法律手段严厉打击；对于基于社会需求反映社会问题类的谣言，在没有产生严重社会后果的情况下，应采取批评教育等柔性措施；对基于科学事实的、具有参考价值的（准）政策谣言，应予以辩证吸纳。

（五）加强对新媒体信息传播的监管

首先，要完善媒体信息监管的制度建设，强化政府的“把关人”角色定位。库尔特·卢因认为，在群体传播过程中，信息的流动渠道中存在一些“把关人”，只有那些符合群体价值规范或把关人标准的信息方可进入传播的过程。政府应该完善针对媒体尤其新媒体的监管制度，强化“把关人”角色，掌握“议程设置”权，阻断政策谣言信息的传播渠道。其次，要加强对媒体的舆论引导。在政策谣言传播中，“意见领袖”发挥着重要的作用。根据拉扎斯菲尔德等人的两级传播理论，“信息是从广播和印刷媒介流向意见领袖，再从意见领袖传递给那些不太活跃的人群的”。政府应该加强对微博大V、热门公众号的舆论引导工作，既要防止该类人群成为政策谣言的传播者，也要运用他们的号召力开展辟谣工作。