金融危机以来美联储独立性的变化及趋势

马 雪

[内容提要] 2018年特朗普多次公开抨击美联储加息太快，打破总统不公开干预货币政策的惯例，让美联储陷入独立性之争的尴尬境地。事实上，金融危机以来，美联储的独立性就不断丧失，并呈现出逐步、被动、持久的特征。这一态势的原因包括美联储在金融危机中的表现损害其信誉，影响美联储独立性的政治因素固化，金融危机及其后果削弱美联储独立性存在的经济基础。特朗普上台强化了这些因素，致使美联储独立性丧失呈现持续性、长期化趋势，必将对经济、社会、政治产生深远影响。

自上任以来，美国总统特朗普就毫不掩饰自己对低利率和“弱势美元”的偏好。2018年美联储连续四次加息，令美元强势上涨，特朗普开始公开且密集地表达对美联储继续加息的不满，打破政府不直接对美联储决策发表意见的惯例，染指货币政策独立性的敏感话题。本文试图从金融危机以来较长时段的角度考察美联储独立性的变化，论证美联储当前面临的“独立性之争”并非孤立，而是经历金融危机逐步演进的过程。通过阐述美联储独立性变化的深层次原因，加深对今后美联储货币政策及其影响的理解。

一、金融危机以来美联储独立性的变化

在过去很长一段时间里，独立性都是美联储决策的隐含条件，是发达市场央行声誉的标杆和市场理解的理所当然。2008年金融危机爆发成为美联储独立性发生变化的一个转折点。危机中，美联储锁定与美国政府财政部的合作，部分丧失独立性。危机后期，美联储通过购买国债来促进财政部对大额预算赤字融资，更难坚守独立性。经济复苏时期，鉴于经济增长对货币政策的依赖，美联储加息步伐踌躇不前，陷入独立性危机。其独立性丧失表现出逐步、被动、持久的特征。

第一，美联储由经济政策引领者逐渐变为政府政策跟随者。面对自大萧条以来最严重的金融危机，美联储率先开启史无前例的宽松货币政策。先是连续大幅降息。2007年第四季度到2008年12月，美联储连续10次降息，将联邦基金利率从5.25%削减至零，把传统理论政策发挥至极致。在这种情况下，传统政策已无法发挥作用，美联储又创建了多种新型公开市场操作工具，从有限注入到无限制流动性支持承诺，从有资产抵押到无抵押，直接向交易商、企业和主要信贷市场提供流动性支持。相比而言，美国政府由于两党制衡而行动迟缓，直到2008年7月才开始推出救市计划。小布什签署3000亿美元房市救助法案，允许财政部向房利美、房地美提供信贷，向购房者提供帮助。

此后，美联储从有限度配合到完全跟随，参与和支持了美国政府为应对金融危机所采取的资产救助计划。为救助贝尔斯登，在财政部的要求下，美联储专门设立美登兰有限责任公司，提供贷款帮助摩根大通对贝尔斯登进行并购。后又成立美登兰第二有限责任公司和美登兰第三有限责任公司，购买美国国际集团(AIG)住房抵押贷款支持债券和其信用违约掉期合约债券，帮助其摆脱困境。为使政府拥有两房79.9%股本，美联储宣布购买1000亿美元联邦住房机构发行债券及5000亿美元担保抵押贷款支持债券。

由于美国政府出台巨额资金刺激计划，导致财政赤字不断攀升，美联储不仅承担越来越多刺激计划的责任，也成为解决政府财政问题的救命稻草。2009年3月，美联储实施第一轮量化宽松，购买1.75万亿美元资产，主要包括长期政府债券、金融机构债券、抵押贷款债券。2010年11月，美联储实施第二轮量化宽松政策，购买6000亿美元长期政府债券。2012年9月开启的第三轮量化宽松政策中，美联储每月购买400亿美元抵押贷款债券。[注]The Federal Reserve，Federal Open Market Committee Statement，September 2012，https://www.Federalreserve.gov/newsevents/press/monetary/201101103a.htm.(上网时间：2019年5月9日)美联储采取非常规货币政策,已远超原有中央银行传统职能，直接充当“最后贷款人”角色，模糊了货币政策和财政政策的边界，实际上将政府债务货币化。

第二，美联储的货币政策被迫限定在政府既定经济目标和政策框架下。面对政府压力，美联储最初曾采取过游说国会、舆论施压等方式抵制干预，以维持独立性本色。但大规模非常规救市措施的副作用不断显现，致使美联储陷于不得不服务于政府经济政策的境地。在救市过程中，美联储将量化宽松作为非常规手段引入工具箱，暴露了自己超越传统的“最后贷款银行”的角色，即必须与财政部合作，只能确保美国政府的救助计划融资成功。而对于货币政策来说，目标明确地与财政政策合作损害了美联储独立行动的界限。随着政府财政赤字加大迫使财政部发行债券增多，美联储面临的融资压力越来越大。若美联储拒绝提供充足资金，政府信贷会挤压私人经济可用信贷供给，利率将大幅上扬，经济将面临再度缩水。

美联储退出量化宽松政策面临高昂的成本，这令其不敢轻易改弦更张。美联储每年向财政部上缴利润约800亿美元左右，若退出量化宽松，开启对冲操作，意味着将金融危机时高价买入的债券大幅抛售，短期内会出现较大资金亏损。这或引发国会议员和相关政府官员不满和指责，美联储将因此承受更大政治压力。

经济复苏时期，持续多年的宽松货币政策已在全球范围形成强大的惯性，政府和市场严重依赖美联储不断创造的流动性，贸然中断宽松趋势，将引发系统性风险崩溃，即使美联储决定退出宽松政策，也不得不缓缓图之。在奥巴马执政期间，尽管他从未公开评论过美联储的货币政策，但其政府明显希望美联储保持低利率的宽松货币政策，为经济增添助力。其中原因有以下几点：一是加息将加剧美国政府债务成本。据财政部数据显示，2016年6月美国政府债务总额已突破19.3万亿美元，占GDP的105.9%。此时加息将推动国债利率上升，令现有债券的吸引力下降，债券价格下跌，增大政府债务负担。二是加息将有损奥巴马政府重视的就业市场。2016年劳动参与率维持在30年来低点，约有660万美国人从事兼职工作。加息将进一步增加企业负担，令企业减少投资，进而影响新增工作岗位。三是加息令美元持续面临升值压力，有损美国出口。2010年奥巴马曾提出在五年内实现出口翻番的目标，后又明确提出“国家出口计划”，设立“出口促进内阁”和“总统出口委员会”，将促进出口提升为国家战略。然而2014年全年美国出口总额达2.35万亿美元，与2009年1.58亿美元的出口总额仅增加49%，离出口翻番目标相差甚远。受美联储加息预期升温等因素影响，2015年美元汇率持续上涨，全年上涨幅度达到13%，已成为美国出口增长的一大逆风。正因如此，美联储屡屡推迟加息议程，在经济持续保持增长势头情况下，直到2015年12月才小幅加息一次，而缩减资产负债表计划直到2017年10月才提上日程。

2016年9月29日美国大选的总统选举辩论会上，共和党总统候选人特朗普更是直接指责美联储完全由政治操控，依奥巴马政府要求坚持维持超低利率水平，在奥巴马任期内营造一种虚假繁荣景象，保持大选之前高位运行的股市，让人们倾向于维持现状，选择执政的民主党。摩根史丹利首席全球策略师鲁奇尔·沙曼公开支持特朗普言论，称鉴于美联储依靠超低利率支持股市的程度，特朗普关于美国股市泡沫的描述并非无稽之谈。[注]Ruchir Sharma，“The Dollar—and the Fed—Still Rule，” The Wall Street Journal，July 2016，https://www.wsj.com/articles/the-dollarand-the-fedstill-rule-1469748023.(上网时间：2019年5月9日)

第三，美联储独立性丧失持续时间长。在历史上的一些特殊时期，美联储曾在较短时间内服务于政府的政策目标。如二战期间，美联储为帮助政府军费开支融资，将利率维持在较低固定水平，并大量购买政府债券。但战争结束后，财政部与美联储签署协议，取消了以固定利率将政府债务货币化的特权。与历史相比，2008年金融危机后美联储独立性丧失持续时间较长，而经济衰退期独立性持续丧失，在经济复苏时期独立性也难坚守。

首先，美联储在经济衰退时期曾跟随政府经济政策，为政府债务融资。为此，时任美联储主席伯南克曾辩称：“当经济因为政府的过度举债而面临通货膨胀时，独立性精神将要求中央银行拒绝政府债务的货币化行为；但当流动性陷阱出现时，政府过度举债以及由此产生的货币创造都不再是问题。而中央银行的独立性也将更富弹性。一旦经济跌入流动性陷阱，财政政策与货币政策的紧密合作将超越中央银行独立性本身。”[注]Ben S. Bernanke，“Central Bank Independence, Transparency, and Accountability，” May 2010，https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/bernanke20100525a.htm.(上网时间：2019年5月9日)换句话说，金融危机中美联储被迫重新审视了独立性原则和货币政策的有效性关系，政策有效性被摆在了第一位，这是一种实用主义色彩很强的政策。

其次，美国经济持续复苏后，美联储独立性并未回归。按照美联储预计，当非常规货币政策令美国经济企稳回升后，需逐步让货币政策回归正常，回收大量流动性，以防催生严重金融泡沫。尽管美联储频繁释放加息信号，提前为退出非常规货币政策热身，但货币政策正常化因面临重重政治压力而始终难以提上日程。接任伯南克的美联储主席耶伦不敢轻易改弦易辙，长期保持货币政策宽松，维持低利率水平并继续持有巨额政府长期债券。从2015年12月启动的加息周期比历史上要缓慢的多，12个月利率仅变化0.5个百分点，加息频率仅达到历史同期的1/5。这样的做法使美联储避免了在2016大选年承担过多的短期政治压力，代价是美联储的独立性压力进一步加大。

二、特朗普执政时期美联储更难回归独立

特朗普就任以来明显强化了对美联储政策的干预，更换美联储主席，提名多名与本党政策相近的人士出任美联储理事，[注]特朗普上任后，美联储七名委员空缺五名，特朗普获得重塑美联储的机会。2018年1月，美联储主席耶伦第一任期即将结束，特朗普随即提名鲍威尔出任主席，这让耶伦成为30多年来第一位只任一届的美联储主席。从特朗普提名美联储主席鲍威尔来看，实际上是总统将意识形态和价值观作为重要考量因素，提名了与本党政策相近的专业人士。作为任职至今且唯一偏共和党倾向的理事，鲍威尔是财政部长姆努钦力荐的人选，也是让国会大多数保守派满意的人选。甚至打破自上世纪90年代以来总统不公开评论美联储货币政策的惯例。在特朗普直接干预和公开抨击下，美联储独立性加速沦陷，并呈现如下特征。

第一，美联储主动收缩独立性，寻求与政府经济政策目标的协同。与此前美联储寻求抵制干预，但为形势所迫丧失独立性不同，在特朗普直接干预下，美联储采取避免冲突、寻求协同的方式。2019年货币政策为迎合行政部门的需要而出现变形，意味着美联储主动收缩独立性。

在当前经济相对繁荣时期，美联储原本需要提高利率，缩减由量化宽松政策造成的巨额资产负债表，让货币政策走上正常化道路，以甩掉包袱，储备应对下一轮危机的本钱。2018年在美国资本市场屡创新高、劳动力市场持续改善的情况下，美联储也确实加快加息步伐，并持续推进缩减资产负债表举措，以回收流动性。但这完全与特朗普对“弱美元、低利率”的偏好背道而驰。2018年特朗普前后13次公开反对美联储更加紧缩的货币政策。2018年底股市继续连续数月的下跌，特朗普对美联储主席鲍威尔的不满情绪加剧，多次私下讨论将其解雇。在意识到总统无权因政策意见相左而解雇美联储主席后，特朗普要求自己的顾问每周与鲍威尔会面，探讨经济问题，对美联储施加常规干预手段。在2019年一季度美国经济实现3.2%增长的情况下，美国副总统彭斯和白宫经济委员会主任库德洛仍公开表示美联储应降息促进经济增长。[注]Jeff Stein，“Vice President Pence Suggests Federal Reserve Should Consider Cutting Interest Rates，” The Washington Post，May 2019，https://www.washingtonpost.com/business/2019/05/03/vice-president-pence-suggests-federal-reserve-should-consider-cutting-interest-rates/?noredirect=on&utm_term=.26173800ad14.(上网时间：2019年5月9日)；F McGuire，“Larry Kudlow Says Fed Should Still Cut Rates Despite 3.2% GDP Growth，” CNBC，April 2019，https://www.cnbc.com/2019/04/26/larry-kudlow-says-fed-should-still-cut-rates-despite-3point2percent-gdp-growth.html.(上网时间：2019年5月9日)

此后，美联储货币政策发生转向。在美国经济仍保持增长势头的情况下，美联储主席却在多个场合表示将放缓加息步伐，结束缩减资产负债表计划，动用所有工具把经济维持在增长轨道上。2018年8月，鲍威尔在杰克逊·霍尔大会上发表演讲，将利率决策任务比作“在漆黑一片堆满家具的房间里穿行，只能放慢脚步甚至停下来，以摸索着找准方向”。[注]Jerome H. Powell，“Monetary Policy in a Changing Economy，”August 2018，https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/powell20180824a.htm.(上网时间：2019年5月9日)2018年12月加息后的发布会上，鲍威尔宣称此次加息后，联邦基金利率已达到“中性利率”区间低端(既不提振也不阻碍经济增长的利率水平，在2.5%～3.5%区间内)[注]Federal Open Market Committee，Minutes of the Federal Open Market Committee，December 2018，p. 5.。这意味着此后美联储可能按兵不动，甚至在某个时候降息。2019年1月，鲍威尔在亚特兰大出席美国经济协会年会时表示，美联储将准备好灵活地调整政策，动用所有的工具来支持经济。摩根大通经济学家迈克尔·菲罗利称，美联储从未在经济背景没有出现重大转折的情况下做出这么大的方向改变。[注]Michael Feroli，“Fed Will Not Raise Rates in 2019, Predicts JP Morgan Chief Economist，” CNBC，https://www.cnbc.com/video/2019/03/15/fed-will-not-raise-rates-in-2019-predicts-jp-morgan-chief-economist.html.(上网时间：2019年5月9日)

第二，美联储目标独立性弱化的同时，选择工具独立性亦难坚守。央行目标独立性是其拥有自由设定货币政策目标，而工具独立性则是指自由选择实现目标的手段。金融危机以来，美联储货币政策目标逐步被迫限定在政府既定政策目标框架下，但仍能创建定期贷款拍卖、短期证券借贷工具、一级交易商信贷便利等大量创新工具，以实现货币政策调控。特朗普对美联储政策的抨击包括加息步伐、缩减资产负债表速度、金融监管松紧程度，几乎涵盖了美联储所使用的各种调节工具。美联储原本使用加息和缩减资产负债表互为补充，维持货币政策工具多样性，以有效回收流动性。现如今美联储不仅暂缓加息，也将很快结束缩减资产负债表。[注]Jerome H. Powell，“Monetary Policy: Normalization and the Road Ahead，” March 2019，https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/powell20190308a.htm.(上网时间:2019年5月9日)此外，总统对美联储的口诛笔伐，让其步履维艰，将新工具加入“政策工具箱”时需仔细权衡，而那些要国会立法批准的措施也难获得政治支持。

第三，美联储独立性或遭永久性损伤。其一，特朗普对美联储的发难，进一步破坏了美联储的可信度。在特朗普的公开抨击下，美联储的货币政策并未帮助其重建信誉，却把自己逼到角落。2018年底持续动荡的金融市场本就让投资者对美联储政策抱有疑虑，特朗普公开的抨击更是放大市场投资者的担忧。若美联储继续收紧流动性，市场会应验特朗普的话继续剧烈波动；若按兵不动，则会削弱投资者对美联储在不受政治干预的情况下引导经济的信心，对金融市场造成破坏性的连锁反应。美联储为了安抚市场所作出的任何举动，看上去都像是屈服于特朗普要求的行为，必须权衡给出回应。

其二，特朗普推行税改，让联邦政府债务持续上升，财政政策的压力将逐步传导至货币政策。鉴于特朗普准备在2020年谋求连任，在美国经济面临下行压力时，会不断施压美联储，以压低利率的方式帮助维持经济繁荣。而民主党赢回众议院后，为捞取政治资本，主张推行“绿色新政”，即政府主导建设大型基础设施，也将依赖美联储信贷支持。政府及国会给美联储的政治压力将会持续加强。

其三，由于美国政治极化不会消失，财政政策会持续弱化，美国经济将更依赖美联储的宽松货币政策，政府干预美联储的意图将更强烈。当年奥巴马政府仅在金融危机的紧要关头推出过巨额财政政策刺激经济，2011年两党达成财政预算“自动减支”协议后，已难推出大规模积极财政政策。特朗普上台后，凭借共和党控制两院推出税改后，基础设施建设投资也一直难产。2018年中期选举后，民主党控制国会众议院，更是绑住了特朗普政府增加政府支出的手脚。紧缩的财政政策实际上绑架了货币政策，让货币政策难有转圜空间。

三、 美联储独立性弱化的原因

金融危机以来，美联储独立性弱化有其深层次原因，映射出金融危机对美国社会、政治和经济的冲击。

第一，美联储在金融危机中的表现损害其信誉。美联储在金融危机中的表现令美国民众愈发对精英集团不满意、对建制派不信任。类似“占领华尔街”“终结美联储”这样的抗议活动此起彼伏，对美联储政策进行猛烈攻击，致使美联储走下神坛。2016年4月《华尔街日报》一份调研结果显示，只有38%的美国人对美联储主席耶伦有比较高的信心，另外35%的民众几乎没有或者只有一点儿信心。而就在本世纪初，美国民众对当时美联储主席格林斯潘的信心通常超过70%。[注]Jon Hilsenrath，“Years of Fed Missteps Fueled Disillusion with the Economy and Washington，” The Wall Street Journal，April 2016，https://www.wsj.com/articles/years-of-fed-missteps-fueled-disillusion-with-the-economy-and-washington-1472136026.(上网时间：2019年5月9日)

舆论也对美联储发起攻击，指责美联储的货币政策制造了毁灭性的商业周期。一是美联储对这场金融风暴的起因和发展负有不可推卸的责任，没能担当好银行监督者的角色，并数年将存款利率保持在很低水平而引发泡沫。在危机中美联储也未能及时意识到信贷泡沫，并采取措施制止。二是美联储的货币政策失误。当受到过度宽松的信贷市场推动时，财政政策才会变得过于宽松，而宽松的信贷市场是由宽松的货币政策为其融资的。得克萨斯州共和党众议院罗恩·保罗对美联储提出严厉批评：“我们不仅在住房市场有次贷问题，由于美联储糟糕的货币政策，让整个经济体制都沦为次级”。[注]Ron Paul，“Blame the Fed for the Financial Crisis，” The Wall Street Journal，October 2011，https://www.wsj.com/articles/SB10001424052970204346104576637290931614006.(上网时间：2019年5月9日)同时，另一派观点主要抨击美联储与华尔街的大金融机构难脱干系，操纵经济，实施有利于富人的政策。这些舆论批判主要集中在以下方面：一是救助措施不公。美联储动用百亿美元纳税人的钱投入到金融系统，救助了华尔街，却没能帮助普通民众。二是救助导致道德风险。美联储对华尔街巨头的救助，结果是让这些金融投资家享受了一次只赢不亏的“单向赌博”。美国激进的左翼代表伯尼·桑德斯刚当选佛蒙特州参议员，就把最严厉的批评指向当时的美联储主席伯南克：“伯南克无疑是华尔街的人，他管制下的金融系统是大萧条以来最不安全、最不健康、最不稳定的，像得了强迫症一样印钱”。[注]Bernie Sanders，“Sanders Op-Ed: Ben Bernanke Must Go: We Need a New Wall Street and a New Fed，” U.S. Senator for Vermont，December 2009，https://www.sanders.senate.gov/newsroom/must-read/sanders-op-ed-ben-bernanke-must-go-we-need-a-new-wall-street-and-a-new-fed.(上网时间：2019年5月9日)

保罗和桑德斯两名国会议员的观点，尽管在理念上有所分歧，但都集中火力，欲摘取美联储不可战胜的光环。左右两种思想结盟，将不断壮大的反美联储运动推至最前沿。卡内基梅隆大学的经济学家艾伦·梅尔策称，“我见证了1962年以来美联储的历史，从未见过人们对它像现在一样愤怒。”[注]Allan H. Meltzer，“What’s Wrong with the Federal Reserve，”The Wall Street Journal，July 2012，https://www.wsj.com/articles/SB10001424052702303768104577458300790689004.(上网时间：2019年5月9日)强烈反对美联储政策的政客往往希望将其置于他们监督之下，以便更加适合他们的政策。民意和舆论正是对此起到推波助澜的作用，信誉损失的美联储终于迎来政府和国会的关心过问。2009年2月，共和党众议员罗恩·保罗向国会提交《美联储透明度法案》，要求扩大联邦审计署权力，对美联储进行更全面升级。2009年7月一个月内，美联储主席伯南克和副主席科恩先后到国会作证。2010年6月30日和7月15日参众两院相继通过《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，让美联储面临更严格的审计和监督，在具体人事任免和权限问题上必须尊重国会意愿，紧急信贷救助方案需经财政部长批准。《华尔街日报》当时对一些经济学家的调查表明，超过68%的被访者认为，美联储的独立性正在收缩或受到伤害。

第二，制约美联储独立性的固有政治因素进一步加强。历史上，美联储并非完全隔绝于美国政治，但作为发达市场央行的标杆，独立性一直是美联储作决策的先决条件。美国国会对最初选择联邦储备银行的12座城市起决定性作用，[注]Willian Greider，Secrets of the Temple：How the Federal Reserve Runs the Country，Simon & Schuster，1987，p. 276.并在1913年创建美联储时保留了进一步改革的权力。同时，历届总统通过美联储主席和理事人事提名影响政策走向。很多美联储主席在任职前有出任总统经济顾问委员会(CEA)主任的经历，也因此与总统保持联系。如伯恩斯曾担任艾森豪威尔(共和党)和尼克松(共和党)时期的CEA主席，1970年由尼克松任命；格林斯潘曾担任总统福特(共和党)时期的CEA主席，1987年由里根(共和党)任命。但此前美联储决策并未受到太多影响。如1979年10月到1982年7月，美联储为解决濒临失控的通胀，在总统大选激烈时仍提高利率。1988年，老布什总统曾与时任美联储主席格林斯潘就货币宽松政策进行了持续的公开争论，美联储货币政策也不同于政府目标，没有维持低利率。

2008年金融危机后，这些制约美联储独立性的政治因素进一步强化。民意和舆论对美联储救市措施的抨击推动政客们进一步限制美联储自由，国会明显加强对美联储干预，通过听证会和质询问责制，迫使历届美联储主席都在与议员进行更密切的联系。第十四任美联储主席伯南克在其回忆录中指出，他在上任之初，便大力拓展与国会议员的关系，从参议员银行委员会和众议院金融委员会负责监督美联储的成员，拓展至两党议员，以便于了解国会议题及财政预算。[注]Ben S. Bernanke，The Courage to Act：A Memoir of A Crisis and Its Aftermath，New York：W.W. Norton&Company，2015，p.116.美国新闻与商业频道(CNBC)指出，鲍威尔上任后的头六个月里，曾48次与国会议员会面或打电话，比他的前任耶伦与国会议员17次接触的频率高出许多。与此同时，行政机构的各政策制定部门也与美联储保持经常接触和密切联系。总统经济顾问委员会的定期会晤，财政部的密切磋商，为政府与美联储协调货币财政政策提供了渠道。特朗普上任后，提名了两名美联储理事，经由参议院投票确认通过，巩固了其挑选官员在美联储的多数优势。白宫经济委员会主任库德洛表示，特朗普仍将继续提名偏好推行宽松货币政策的人士填补美联储理事会的空缺职位。[注]Betsy Klein，“Larry Kudlow: White House Still Talking to Backup Fed Candidates，” CNN，April 2019，https://edition.cnn.com/2019/04/16/politics/cain-moore-kudlow-trump-federal-reserve/index.html.(上网时间：2019年5月9日)

第三，金融危机及其后果削弱了美联储独立性存在的经济基础。原本美联储保持货币政策制定独立性，为稳定经济和控制通货膨胀作出贡献。金融危机改变了经济增长模式，带来了持续的经济停滞或平庸增长以及巨额政府债务积压，削弱了美联储独立性存在的经济基础。一方面，美联储治理通胀的紧迫性不断下降。金融危机后，低增长和低通胀的阴影始终在各大主要经济体间徘徊，近年来美国核心通胀率均在2%以下。劳动力市场两极分化严重，中等收入岗位大幅减少，雇员谈判能力降低，进而致使薪资水平增长缓慢，通胀持续低迷。另一方面，美联储始终面临促进经济增长、改善劳动力市场的挑战，传统央行的目标不得不突破。美国经济虽已复苏，但经济增长率难以恢复至金融危机前水平，深陷平庸增长的陷阱。劳动力新增就业岗位低薪化趋势明显，劳动者缺乏谋求职位的动力，市场对劳动力资源配置效率不高。

同时，金融危机冲击了美联储的政策工具箱。原有的政策工具失效，新的政策工具需要国会审批，必须与政府的经济政策目标相协调，必然将美联储独立性决策推向边缘。美联储货币政策报告已多次重申，“金融危机以来，以传统公开操作手段调节准备金规模来控制联邦基金利率的宏观调控手段已逐渐失效，联邦基金利率对准备金调节的敏感度已降至历史最低，因而美联储相继创建一系列货币政策创新工具来直接调控市场的宏观流动性。”[注]Chair Janet L.Yellen，“The Federal Reserve’s Monetary Policy Toolkit：Past，Present，and Future，” August 2016，https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/yellen20160826a.htm.(上网时间：2019年5月9日)央行独立性面临的最大挑战就是政策工具受到制约，依赖政府审批新工具。“这种依赖让美联储面临政治压力时，在货币政策方面作出了让步，作为对其他事项的支持的回报。”[注]Stephen Slivinski，“The Evolution of Fed Independence，Fall 2009，” Region Focus，pp. 6-7.与此同时，金融危机后，美联储的很多临时性救市措施变为持久性措施，决定其独立性持续沦陷。危机中，美联储由传统的调节货币供应量和利率，转向调节流动性。经济复苏后，调节流动性成为持久性措施。量化宽松造成的资产负债表也不会恢复至金融危机前规模，美联储预计其资产负债表将维持在2.4万亿～3.5万亿美元，远高于金融危机前9830亿美元。[注]The Federal Reserve，The Federal Reserve’s Balance Sheet，https://www.federalreserve.gov/monetarypolicy/bst_fedsbalancesheet.htm.(上网时间：2019年5月9日)

四、 美联储独立性弱化的影响

展望未来，影响美联储独立性的因素没有减少，特朗普更是强化了这些因素。美联储独立性弱化或成为长期现象，必将产生深远影响。

第一，美联储货币政策更加不稳定，产生诸多经济风险。由于竞选和执政的驱动，政治家不太可能专注于长期经济目标，而短期解决方案可能产生不良的长期后果。美联储独立性削弱，意味着货币政策过于注重短期政府政策需求，而无法聚焦长期经济目标。首先，在特朗普执政的条件下，美联储货币政策趋于服务“美国优先”，而非维护全球金融稳定。在2018年9月的议息会议发布会上，鲍威尔称美联储不能太担心美国货币政策对新兴市场的影响。他强调“一个强大的美国经济会支持全世界的需求，当美国货币政策聚焦于本国经济时，包括新兴市场在内的诸多经济都会受益。当前美国经济处于或接近充分就业，利率又低，正是解决赤字问题的好时机”。这表明美联储货币政策制定将更具有明显“内向性”，不再将世界经济对其政策的反应作为考量的重要因素。其次，美联储货币政策可预测性会更低。美联储独立性弱化，或导致货币政策随着美国政治家的更迭而反复无常。从2019年1月开始，美联储每次议息会议后均增设记者会，打破了2011年伯南克开创的每季度末议息会议(3月、6月、9月、12月)召开记者会的惯例，更频繁的市场沟通隐含着政策的不可预测性。亚特兰大联储银行行长拉斐尔·博斯蒂克认为，这样做的目的是让市场相信美联储可在任一次会议上作出政策变更。[注]Nick Timiraos，“Fed Weighs Wait and See Approach on Future Rate Increases，”The Wall Street Journal，December 2018，https://www.wsj.com/articles/restrained-inflation-reduces-urgency-for-quarterly-rate-increase-pattern-1544127856.(上网时间：2019年5月9日)如果美联储的独立性受到政治目的的侵蚀，那么持有美元资产的全球投资者必须考虑美国政治局势才能做投资决策，这将造成市场动荡风险。再次，掺杂了政治因素的货币政策效果也会大打折扣。美联储缺乏进一步加息空间，意味着全球各大央行没有足够的弹药抵御下一次经济衰退的冲击。在未来的衰退中，相比欧洲、日本等央行工具的匮乏，美联储是唯一一家拥有传统工具的央行。美联储当前将联邦基金利率提升至2.25%～2.5%的水平，但仍低于历史平均水平，远不及经济危机前。庞大的资产负债表也让美联储在应对未来的危机时背着沉重的包袱。

第二，美联储货币政策扭曲金融市场和劳动力市场，加剧美国社会的不平等与两极分化。依赖货币政策促进经济繁荣，见效快但难预测政策效力，造成金融市场和劳动力市场扭曲，使得收入差距扩大。若政府不愿推动困难的结构性改革，就会加剧社会两极分化。首先，长时间维持宽松货币政策造成美国股市过度繁荣。多年来的零利率和量化宽松，让市场中流动性泛滥，资金大量流入股市，助推连续多年的牛市。2016年美国51.9%的家庭持有股票，在最富1%家庭中，93.6%的家庭持有股票，平均持有的股票资产为140万美元。相比之下，收入最低的50%家庭中，仅29.7%的家庭直接或间接持有股票，平均持有的股票资产约5.2万美元。富裕家庭在多年牛市中获得财富增长，而贫困家庭则很少获益，美国的财富分配也因此变得越来越不平等。2016年最富1%家庭的收入在全美家庭总收入中所占比例达到创纪录的23.8%，是1992年最低纪录的约两倍，而底层90%家庭的收入在全美家庭总收入中所占比例还不到一半，从1992年的逾60%降至49.7%。[注]Moritz Kuhn，Moritz Schularick and Ulrike I. Steins，“Income and Wealth Inequality in America, 1949-2016，” SSRN，p. 48.其次，货币政策扭曲劳动力市场。2008年金融危机以来，美联储救市措施主要目的是维护金融系统稳定，以华尔街为代表的金融业和以硅谷为代表的科技界获得最多红利。在经济复苏时期，宽松的货币政策推动股市高位运行，资源继续向金融界和科技界聚集。这些行业技术门槛高，吸纳就业有限。而美国经济复苏以来创造的就业工作岗位低薪化趋势明显，且以兼职居多，约有58%是低工资岗位，只有22%的人从事中等收入工作，20%的人从事高工资工作。增长最快的职位包括零售销售人员、食品准备工人、劳工和货运工人、服务员、个人和家庭护理助手等低薪、兼职工作。依赖货币政策促进经济繁荣，实际上对劳动力市场造成扭曲，进一步加剧社会不平等和两极分化，中产阶级持续缩水。2015年美国低收入和高收入阶层人口共1.213亿，首次超过1.028亿中产阶级人口规模。[注]Kachhar Rakesh，Richard Fry and Molly Rohal，“America’s Shrinking Middle Class：A Close Look at Changes within Metropolitan Areas，” Pew Research Center，May 2016，https://www.pewsocialtrends.org/2016/05/11/americas-shrinking-middle-class-a-close-look-at-changes-within-metropolitan-areas/.(上网时间：2019年5月9日)上下阶层之间的经济差距鸿沟不断拉大，地域分化趋势也日益加剧，都将进一步制约美国长期经济增长。

第三，美联储独立性弱化以深刻的方式影响分权制衡体制。美联储成立之初，其独立性正是出于分权制衡的需要得以确立。共和党担心政府权力过大会过度干预经济，民主党则忧虑建立私人银行性质的中央银行会集权于富人。在双方制衡下，美联储建立了政府与私营部门双重结构，包括华盛顿特区的联邦储备委员会和12家分布全国主要城市地区性联邦储蓄银行的分权制衡决策机制，以确保独立性。美联储独立性的削弱意味着分权制衡的失效。尽管把权力分成多个部分，但美联储各个部门却没有相互控制，也没能自我控制，不断被迫或主动地让渡权力。

当前反对美联储独立的观点不断涌现，有的认为既然美联储官员并非民选，决策却能影响每一个人，因此就应当配合民选政府，即货币政策必须配合政府的财政政策，以防止两种政策交叉；有的则认为美联储政府和私营两种性质兼而有之，就不能以私营性质去追求独立性，其独立性可能会鼓励它追求狭隘的自身利益而非公共利益。这些观点不断瓦解着美联储独立性的存在基础和长久以来的信誉，也以深刻的方式冲击和影响着美国分权制衡的政治体制。民众不再就一套共同事实达成一致，政治变得更加两极分化且效率低下。这也在世界范围内带来示范效应，影响波及到其他一些国家和地区的央行。○