加快构造稳定可靠的地方收入体系

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。近年来，随着“营改增”的全面完成以及房地产税的议而不行，目前地方政府已没有可带来稳定可靠收入的主力税种；在全面减税降费、降杠杆的压力下，地方财政收支压力正显著加大。如不尽快加以解决，隐患就可能变成风险，地方经济发展和社会稳定将面临问题。以此为背景，本文重点探讨和研究如何尽快完善我国地方税种、如何构造稳定可靠的地方收入体系，从而为新一轮中央地方收入划分提供一种可选择性的方案。

适时调整地方政府目标责任制和财政分成的具体内容

当前和今后一个时期，我国政府的职能主要集中于四个方面：发展经济、市场监管、社会管理和公共服务。其中，前两项职能主要偏向于中央政府，后两项职能则主要由地方政府承担。需要在思想上整理清楚的是：发展经济的职能中还有没有地方政府存在的必要性？改革开放四十年之后，各方面对于地方政府过多地卷入到经济发展之中的弊端已有深切认识，因此一种比较流行的认识是，今后地方政府应当逐渐退出经济领域，将其职能回归到社会管理和公共服务方面。理论上讲，这种认识并不错。但如果换一个问法，答案可能就不那么肯定了。即：如果从现在起，地方政府不再承担发展经济的任务，我国经济会怎样？只消这样一问，答案立即就一目了然。也就是说，改革开放四十年以来所形成的地方政府参与经济发展的主要模式，虽然见仁见智，但已经是中国经济发展方式的一部分。如果现在地方政府全部退出，仅执行社会管理与公共服务的职能，那么中国经济的稳定和可持续发展很可能十分堪忧，而这将带来巨大的不良后果。因此，地方政府当前和未来一个时期在中国经济发展中仍然占有一席之地。当然，在不同的历史时期，地方政府促进经济增长的具体内容和方式方法很可能有所差异，比如在过去市场主体总量不足的情况下，可能需要政府作为一个主体直接介入到诸多的市场活动之中，但现在地方政府促进经济发展更主要、更重要的方式很可能转向维护一个更加公平合理的法治环境、充分竞争的市场环境、更加良好的基础设施与公共服务等。但无论如何，都需要地方政府在其中发挥重要作用。

与此相适应，值此新一轮中央与地方收入划分调整之际，应当通过调整目标责任制和财政分成的具体内容来达成新时期的新需要。从目标上看，应改变长期以来单一的G D P考核，将生态环保、基本公共服务、营商环境建设等纳入考核范围。从财政分成上看，一方面要依据税种的经济性质重新划分中央税、地方税和共享税的范围，另一方面要从地方税到地方收入体系，构建一个立体的、综合的地方收入体系。调整原则是：依据激励相容、权责对等的原则，凡与市场监管即全国统一市场相关的税种，应当是中央税；凡是与社会管理、公共服务主要相关的税种，应当成为地方税；与经济发展直接相关的，为共享税。就地方税而言，一是现行税种中的房产税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税、资源税、城市维护建设税、契税、烟叶税、车船使用税均可以地方税的选项；二是资源税，其天生具有地方性，也是地方税的当然税种；三是城市维护建设税和车船使用税，均具有显著的地方公共服务特征，也应当归属于地方税。此外，从鼓励地方发展经济的角度看，那些与经济增长高相关的税种，如增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等，则应当成为中央与地方的共享税种，当然共享基数、比例、进度等都还需要依据具体情况分别确定。

新一轮中央与地方收入划分的框架性建议：基于地方税和地方收入角度

基于以上分析，我们认为，值此谋划新一轮中央与地方收入划分之际，相关方案设计的基本出发点之一仍然是“如何更好地调动地方政府的积极性”，既要在一个时期内鼓励地方政府创新方式，继续发展经济，也要促进地方政府职能更多地转向公共服务和社会管理两个方向。因此从地方财政的角度看，除了要落实中央文件中一再强调的关于“健全地方税种”的精神之外，中央对地方给付体系的优化与稳定同样不可或缺。只有这样，才能形成一个有活力、稳定性强的地方收入体系，共同支持经济社会的全面发展。

（一）完善地方税体系，形成对地方政府提供本地良好公共服务的激励机制

如上所述，基于不同税种的性质以及我国的具体情况，在设计新一轮中央与地方收入划分方案时，可明确为地方税的税种主要有：经过改革后的房地产税、资源税、城市维护建设税、车船税、烟叶税等。至于环保税，就理论属性而言并不适合归地方，但考虑到我国当下需要调动地方政府积极性于生态修复、环境保护方面，因此暂时也可归为地方税。

1. 在整合相关税种的基础上，尽快推出房地产税

房地产税是典型的地方税，也是未来最有可能培养成地方主力税种的税收。关于房地产税的讨论早已众议纷纷，本文现重点指出三点。一是所谓房地产税是一个综合的概念，即将现行税制中与房地产相关联的税种——主要契税、城镇土地使用税、房产税、土地增值税及耕地占用税——整合到一起所形成的新税种，是主要针对房地产保有环节所持续征收的税收。二是要下决心结束围绕此税多年劳而无功的讨论，按“立法先行、充分授权、分步推进”的十二字方针，切实推进房地产税进入立法和实施轨道。从当前的形势看，很可能2019年是房地产税的立法之年，进入立法程序的可能性很大。三是房地产税是天生的地方税，立法中应赋予地方政府适当的税权，以便在征收范围、税率、进度等方面因地制宜，稳妥推进。

2. 逐步扩大资源税的征收范围，加快立法进程

资源税也是典型的地方税种。经过前几年的改革后，我国资源税的征收范围、计征方式和税率标准逐步得到调整，政策功能定位逐渐转向节约资源和保护环境，其地方税的属性已为各方面广为接受。目前来看，资源税方面存在的主要问题是征收范围比较狭窄，主要集中在各类矿产资源，而水、草、田、林、湖等自然资源还没有纳入。目前，河北等几个省正在进行水资源税的试点，效果很好，以后应进一步扩大。另外，目前资源税的立法层次较低，仍然是暂行条例，应尽快启动资源税由条例到法的相关程序。

3. 将城市维护建设税改造为一个独立的地方税税种

城市维护建设税是对纳税人消耗、使用城市公共事业和公共设施的补偿，属性上为受益税，也是典型的地方税种。考虑到我国正处于城市化中期以及未来还有数亿人将生活在城市，当下和未来城市庞大的基础设施和市政设施都需要寻求稳定可靠的维保资金来源，可考虑在恰当的时候将城建税从现在的附加税独立出来，重新设计并转为独立税种，全部收入并归地方所有。

4. 环保税暂归为地方税

我国《环境保护税法》于2018年1月1日正式实施，对我国治理环境污染和构建绿色税制具有重要意义。理论上讲，由于环保税的受益范围通常超越某一行政区，有显著的溢出效应，因此并不是地方税种的好选项。但是，为了调动地方政府环保积极性，为本区域内的治污、生态修复提供资金保障，我国在开征环保税时已明确了其地方税性质，这也体现了我们前面理论框架中关于税种划分要与中央政府在特定时期的指挥棒结合起来的思想。

除了以上四个税种，在我国现行税制中，可以成为地方税的还有车船税、烟叶税等，但规模不大，此处不再详细讨论。

综上所述，我国的社会主义经济发展正处于极为关键的时刻，保证电力系统的安全生产不仅关系到国家的发展，更关系到我国社会居民日常生活中的各个方面。电力公司应该根据不同的问题作出针对性的解决方案，采用不同的措施展开电力生产安全监督和管理。要进一步加大对电力生产的监督力度，严格执行公司内部制定的安全生产管理规范，做到赏罚分明，提高电力安全生产监督管理工作的科学性、实用性和规范性。保障电力供应，也是我国发展的重要保障之一，应该受到电力公司以及国家的重视，而电力系统安全生产过程监督管理机制是整个电力事业发展的重中之重。只有足够的重视这一机制，我国的电力事业才能够得到长远的发展。

最后需要指出，一项税收是不是地方税，除了收入归属之外，还应当观察其管理特征。严格意义上的地方政府税，应该满足以下五个条件：（1）地方政府可以决定是否征税；（2）地方政府可以准确地决定税基；（3）地方政府可以决定税率；（4）地方政府对这种税进行管理（评估、征收、强制执行）；（5）地方政府可以保留征收上来的所有所得。也就是说，一项税收能不能被称为地方税，不仅要看其收入归宿是不是地方政政府，而且要看地方政府在税率、税基、征收管理方面有多大权限。这是今后我国建设地方税体系中应当时刻牢记的一点。

（二）完善中央给付体系，鼓励地方政府创新经济发展方式

所谓中央给付是指来自中央财政的资金，既包括形式意义较强的共享税，也包括实质性的转移支付资金。这主要基于地方政府在促进经济发展的重要作用，有必要通过保持并完善共享税体系的方法，形成正确的经济激励机制，调动地方政府积极性并统一于党中央的总体战略布置，与此同时也需要中央财政统筹调度，减少地区财力差距，推进全国基本公共服务均等化。这既是当前稳增长的迫切要求，长远而言也是我国有特色社会主义市场经济体制的一个重要方面。

1. 稳定增值税分享机制，改造消费税并纳入共享体系

在我国现行税制中，增值税和消费税都是与流量相关的税种。1994年以来，增值税就一直属于共享税种，在增进各层级政府的财政收入、调动地方政府发展经济的积极性方面发挥了极其重要而显著的作用。基于目前我国经济的现实情况，未来一个时期还需要继续保持这种通过税收分享来鼓励发展的激励机制。营改增全面到位后，为了“保持中央与地方财力格局总体不变”，财政部已实施了增值税分享的过渡方案，将分享比例由 75∶25 调整为50∶50。现在看，三年的过渡期限很快就要到了，下一步增值税的走向十分令人关注。我们认为，为了调动地方政府的积极性，有必要在一个时间段内仍然保持增值税由中央与地方分享的基本架构，或者设计出一个分阶段逐步降低地方分享比例的制度安排，以引导地方政府职能的逐渐转变。

随着我国消费导向型经济的呼之欲出，地方政府逐渐退出生产投资事务，转向营造良好的消费环境、做好当地消费市场监管的需要正在加强，而这内在地契合地方政府职能转型的需要。为此，可考虑将消费税由现在的中央税改为中央地方共享税，并由现在的扩大征收范围这一改革重点逐渐、分步过渡到普遍征收，使之成为新的地方主力税种。

2. 维持企业所得税和个人所得税的分享格局

所得税属于存量意义上的税收，无论是企业所得还是个人所得，其生产经营活动的正常进行与收入取得都既与中央政府在全域范围内提供的市场环境、法治、社保等各类公共产品和公共服务相关，但同时也在相当程度上与特定地区、城市的区域性公共产品和公共服务相关，这一点在我国尤为突出。这是所得税应由中央地方分享的理论基础。事实上，自2003年以来，企业所得税和个人所得税就已按照6∶4的比例在中央与地方之间进行分享，并一直保持到今天。未来，可考虑改变共享方式，由税额分享改为税率分享，强化地方政府在此税上的获得感。近年来，我国个人所得税增长势头很猛，很可能成为在营业税之后、房地产税开征之前地方财政收入“青黄不接”时的一个补充。长远而言，一方面随着我国居民收入水平的不断上升，另一方面随着新修改的个人所得税法的实施以及税收征管方式的改变，个税增长的空间和潜力都很可观。

3、大力增强转移支付制度，发挥中央政府的统筹调剂作用

转移支付制度既是政府间财政体制的有机组成部分之一，也是中央政府统筹调度、协调全局的重要财政工具，在国家治理中发挥着极端重要的作用。从地方收入的角度看，我国31个省市自治区中、两千多个县级单位中，来自中央的转移支付在其中占到了很大的比例，是地方财政的重要来源之一。2013年以来，我国转移支付制度进行了改革，主要是提高了一般转移支付的比重，归并整理了诸多分散零星的专项转移支付项目，取得了比较明显的进步。但目前看，仍然存在以下几个方面的问题：一是一般转移支付的比重仍然不高，今后应进一步提高到70%以上；二是转移支付公式的科学化、规范化、公开透明程度等，还需进一步完善，今后应当进一步优化转移支付公式，突出其中的关键变量，尽量普遍公正地对待各参与主体；三是要加强转移支持的制度建设，提升法治化水平，一直以来，地方政府比较担忧中央转移支付的稳定性问题，今后应当通过出台规范、公开、约束性强的中央与地方转移支付制度或转移支付法，从根本上提高一般转移支付可预期性。

我国健全的地方政府收入体系全景图

在理清了理论脉络与我国现实的基础上，我们就可以在地方收入体系这样一个更大、更综合的概念下考虑新一轮的中央与地方的收入划分，并形成健全、稳定、可持续、源于理论同时也尊重中国国情的地方收入体系。以下是我们认为的健全的地方政府收入体系全景图：

（一）健全的地方收入体系的主体部分是地方税

在市场经济条件下，稳定的地方税是支持地方政府提供良好公共服务的重要财力保障，也是密切当地群众与当地政府关系的重要纽带。理论研究表明，适合作为地方税的，主要是那些税基不易流动、与当地公民服务有着密切关联的税种。结合我国的实际情况，房地产税、资源税、城市维护与建设税、车船税等是明确的地方税，应当加快改革或推进立法。环境保护税虽然性质不合，但为今之计，可暂列为地方税。

（二）健全的地方收入体系中的重要部分来自于中央给付

任何大国体制下，地方财政收入的相当部分都将来源于某种形式的中央给付。在我国，中央给付主要有两种，一是税收分享与返还，二是一般转移支付。放眼未来，制度化、规范化的一般转移支付应当成为地方收入的主体部分，即主要由中央财政根据各地人口数量、辖区面积等一系列因素，用一般转移支付来分配税收，平衡各地财政收支，要适时出台规范、公开、约束性强的中央与地方转移支付规定或转移支付法，以从根本上解决这一体制痼疾。

（三）健全的地方收入体系的辅助部分是少量的费和基金

除了以上收入形式之外，一个健全的地方收入体系还包括少量的费和基金。当前我国这方面的问题是，税收之外的政府收入部分太多、占比过大，而且管理不够规范。今后要进一步规范行政事业性收费和政府性基金，对清理后确应保留的收费、基金，要将其全部纳入预算管理，实质性落实收支两条线，彻底消除部门特色，从而增强地方财政的整体调控能力。

（四）健全的地方收入体系的机动部分是地方债和PPP

我国仍然处于城镇化的中期，不少地方政府仍然担负着城镇化建设的重任。对于新型城镇化建设过程中需要的大量资本性投入，其来源主要两个方面。一是受到严格规制的地方债，无论是在发债金额、使用方向、风险管理等方面都要有一整套严格的管理办法，同时也要逐步将地方政府塑造为债务市场主体之一，在严格的行政规制之外更多在加入市场约束的成份。二是PPP，加强政府与社会资本的合作，积极引入民间资本进入。PPP模式虽然面临很多“成长的烦恼”，但这是符合我国的现实需要和经济社会发展的方向的，应当继续坚持和改进。