非正式制度对大学生村官管理的协同作用探究

刘 庆

［提 要］大学生村官计划是党和国家为了给农村社会输送一批专业化高素质的专业人才，为推进农村治理和农村现代化建设做好人才资源保证，同时为党和国家培养充实的储备人才队伍，因而提高对大学生村官管理的质量是至关重要。但是目前大学生村官管理仍存在多方面的困境，试从非正式制度的视角探讨非正式制度下推进大学生村官管理的协同路径。

大学生村官计划是党和国家培养党政后备人才，推进农村治理和建设社会主义新农村的重要举措，是解决国家人才队伍矛盾、暂时缓解大学生就业压力的重要途径。农村环境是大学生村官得到锻炼和提升的重要平台，是大学生施展能力，积极投身于乡村建设的重要保障，而完善大学生村官管理成了处理大学生与农村关系的基本前提。自大学生村官项目开展以来，不仅为农村干部队伍的管理增加了新的动力，加强了农村的经济建设，同时培养和锻炼了一些大学生骨干人才，有助于大学生的成长。但是，农村社会发展出现了新情况，如村民主体意识、农村农业发展问题的变化以及村委会成员与大学生村官的关系问题等，使得大学生村官管理出现一些潜在问题。

一、大学生村官管理出现的困境

大学生村官管理的质量不仅关系到大学生能否施展个人才能、投身于乡村工作，而且关系到农村村委会管理能力的现代化水平。但是目前大学生村官管理仍面临着以下几个挑战。

（一）大学生村官方面的困境

首先，从工作经验看，大部分大学生村官是从大学应届毕业生经过严格选拔出来的，从课堂步入社会，缺乏社会经验，对于农村出现的社会问题和突发事件，不能及时解决，甚至面对农村复杂的人际关系问题时，需要顾及各方的利益关系而无能为力以至于感到迷茫。其次，从知识运用看，大学生村官经过高等教育的熏陶，他们专业理论知识丰富，但是农村处于相对落后的地域，情况复杂多样，没有学校专门配套的软硬件设施，他们会感到扎实的专业本领在农村实际中却是 “无用武之地”。再次，从工作前景看，大学生村官计划得到了国家优惠政策的支持，许多大学生踊跃参与进来，但是当他们面对农村工作环境而感到力不从心时，他们会思考自己的发展出路问题：选择考研、考公务员、考事业单位或者自由择业等。面对自己“非农、非官、非学生”的身份，在确定未来计划后，以至于一些大学生村官产生工作懈怠、得过且过的思想，将大部分精力用于其他出路上，很难把精力投入到农村事务工作中。

（二）村干部方面的困境

大学生村官计划是国家在高校选拔部分优秀人才到农村任职，接受农村环境的锻炼，以培养一批党和国家后备干部队伍的一项重要举措。从字面上看，大学生村官是国家委派到农村的“官员”，对农村事务具有重要的参与权与决定权，但事实并非如此。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定:“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得制定、委派或者撤换村民委员会成员。”“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”才能列入参加选举的村民名单。很明显，大学生村官属于外来人员，是暂时不能参与村委会的人员，更不能在村委会拥有实质权力。因而，在实践中，大学生村官只是负责村务工作中的文字处理、档案整理、户口登记、会议记录等辅助性工作。另外由于农村地区的熟人社会和村委会成员利益密切等因素，村委会不可能轻易的把农村重大决策权交给一个“外来人”，而是把一些重活和杂活交给他们，使得他们成为一个为村委会开展工作的名副其实的秘书人员。并且当上一级政府急需工作人员时，把大学生村官时不时地调任到镇机关协助领导干部的工作，使得村委会对大学生村官的管理更加随意。

（三）农村环境方面的困境

国家重视农村的发展，支持大学生村官服务农村，主要目的是为有效开发农村资源，加快农村现代化发展提供人才基础。然而，现实的农村环境在某种程度上限制了大学生村官的能力施展。首先，农村地区资源分散，缺乏有效的集体土地，村落之间的经济联系不紧密，以及农村资金投入严重短缺，这为一些大学生村官本想立志于农村创业，施展个人抱负添加了阻力。其次，农村地区的社会经济发展水平相对落后，农村存在的不思进取、盲目排外的消极观念，对大学生村官提出农村创业项目不积极配合，使得大学生村官逐渐在这种消极环境中降低自信心。再次，农村语言复杂多样，而大学生村官一般是从其他的城市进来的，这使得他们之间在语言沟通上产生障碍，使得大学生村官不能把自己的想法直观地表述给他们，甚至可能由于语言表达不符合当地人民的习惯，会产生一些隔阂。

二、非正式制度对大学生村官管理的协同作用

制度研究在社会科学领域扮演着重要角色，以科斯和诺思为代表的经济学者对制度经济学的研究作为一个起点，之后引起了一些学者从制度视角对其他学科进行研究的兴趣。本文试图从诺斯的“非正式制度”的理论分析其在大学生村官管理的作用。

根据诺思对制度的解释，他认为：“制度是个社会的游戏规则，更规范的讲，他们是为人们的相互关系为人为设定的一些制约，构建人们相互行为的约束条件，它们由正式规则(成文法、普通法、规章)、非正式规则(习俗、行为准则和自我约束的行为规范),以及两者执行的特征组成”。［1］从这里可看出，诺思把制度分成正式制度和非正式制度。尽管正式制度在社会生活领域中发挥着重要作用，但是作为人们长期的社会交往中形成的、不成文的道德观念、风俗习惯、行为规范、价值取向、思想观念等非正式制度，对人们具有重要指导作用，它能够通过人们自我学习形成自我约束，而不是通过组织强制性约束来规范自己，这一点在诺思那里得到了肯定，他认为正式制度“即使在最发达的经济中也只是决定选择的总约束中的一小部分(尽管是非常重要的部分),人们行为选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的”。［2］在农村这个特殊的环境下，非正式制度在农村这个“熟人社会”和“差序社会”中占据着重要地位。因此，非正式制度对大学生村官管理具有特殊的作用。

（一）补充作用

一般而言，正式制度的制定和实施都需要一定的成本，特别是正式制度实行过程中，从制度主体、中介、客体监督三者之间都需要成本费来维持。而非正式制度由习俗、观念、道德、文化等形成，其自觉约束性不如正式制度的强制性明显，但是效果不一定比正式制度差，而且发挥非正式制度在特殊领域的功能，不仅减少成本费，还能促进正式制度和非正式制度的有机结合。非正式制度在农村的影响深远，农村人民日常的大部分行为表现都需要非正式制度来约束。从单独的行为个体来看，大学生村官从一个外来城市走进农村特殊环境，正式制度规定了大学生村官需要遵守的行为规范，但是这些规范性的制度无法保证每一位大学生村官在内心需求、价值追求、自我认知等方面保持一致，更不能保证他们与农村人民、村委会成员在思想追求、发展方向、利益取向等方面处于同一个层面，而农村中的文化传统、民风民俗、道德观念、思想意识等非正式制度正好可以弥补这些问题的不足，非正式制度可以根据正式制度的某些局限性，充当合适的补充作用。

（二）引导作用

规范性的制度可以约束人们的日常行为，告知人们该做什么而不能做什么，该如何去行动而不违背制度规定的行为。“由于人际间的重复行为到非人际间的不重复行为所做的选择增大了环境的不确定性导致人们的决策行为不完全理性。因此，制度存在就是引导行动者行为动机，减少行为不确定性。”［3］大学生村官所在的村委中如果没有正式制度，那么他们就无法确定自己需要做什么工作，但是他们面对的是整个农村环境和当地农民，由于正式制度存在某些局限性，只靠正式制度是无法保证他们了解工作、深入工作、开展工作、胜任工作。在一定程度上，非正式制度在农村特殊环境下起着决定性作用，它不仅是村民个人行为的自觉行动指南，也是整个地区人们共同遵守的行动指标。因此，非正式制度在大学生村官管理中极为关键，它不仅可以成为沟通大学生村官和村民的桥梁，而且协助大学生村官认识掌握民风民情。因而大学生村官应该主动接触农村中的非正式制度，通过发挥农村非正式制度在农村工作中的引导作用，在认知上、理念上、工作上、行为上更融入农村环境，进而保证基层服务的主动性和灵活性。

（三）协调作用

从制度的产生来看，是先有非正式制度，然后一定的组织管理在非正式制度的基础上形成正式制度。随着正式制度的实施，人们的行为选择受到约束，而随着社会的变迁，人际交往关系在正式制度的运行过程中发生变迁，人们的行为习惯和价值观念会产生新的元素，进而形成新的非正式制度。可见，正式制度和非正式制度作为规范人们行为的规则，两者是相互促进的，如果正式制度要发挥正常的效果，离不开非正式制度的协助。大学生村官进入农村，解决农村问题需要站在农村人的视角看问题，切身体会农村文化的内在选择性，从农村人价值理念来解决问题的矛盾。同时，农村人的价值规范、行为习惯、民风习俗、道德理念等极为复杂，但这些复杂的非正式制度是大学生村官认识农村民情的重要窗口，是他们发挥自身主动性与农村存在现状相结合的调味料。通过把农村非正式制度运用于大学生村官管理的实际中，一方面调动他们工作的积极性和实际性，另一方面拉近他们与农村的认识距离，使他们在农村非正式制度的约束下有才可施，正确处理好农村矛盾问题。

三、非正式制度下推进大学生村官管理的协同路径

实现大学生村官管理的主要目的在于增强他们在农村工作的适应性、积极性和灵活性，可通过非正式制度的协同推进达到预期目标，从以下几个方面来发挥非正式制度在大学生村官管理的协同作用。

（一）大学生村官：提高农村非正式制度的认识

大学生村官真正融入农村工作，首要的是融入农村环境文化，归根到底是认识农村非正式制度。一是认识民风民情。农村是个复杂的地带，同一个区域中不同个体在生产方式、工作行为以及风俗习惯都表现出不同的特点，不同个体的思想意识、道德理念、发展愿望也不尽相同，一个法律性的问题可通过道德伦理的方式来解决，这说明认识农村人的人际关系和乡规民约、舆论舆情等非正式制度对于大学生村官走进农村极为重要。二是融入农村，获取民意。农村人基于自身发展现状，谁能带来利益，改变落后现状，并且能照顾大多数人的利益是得到他们的支持和认可的。因此，大学生村官要发挥群众思想、奉献精神、诚信待人、认真负责、服务精神、亲民理念等非正式制度的内涵，倾听村民的声音，深入了解村民的思想理念，为村民谋利益。

（二）村委会成员：作好搭桥梁的引路人

村委会成员是大学生村官在农村工作、生活相处时间最长，也是工作配合最紧密的成员，他们是土生土长的本地人，熟悉当地人的风俗习惯、文化传统、道德理念，一定程度上掌握着当地农村发展方向和村务决策权，他们是大学生村官适应农村工作的引路人。首先，传授参与村事务的经验。村委会成员不应排斥大学生村官，让他们只干一些秘书性的辅助工作，而是敢于下放村事务的决策权，主动传授农村事务管理的经验，让他们学会用农村方式解决农村事务，为村委会注入新血液，使他们尽显其才。其次，增强农村人的认同属性。农村熟人关系对认同属性非常重要，讲究的是“自己人”，而大学生村官作为一个新人，不管是血缘上、关系上，还是生活习俗上，在农村人眼里是一个“陌生人”。村委会成员在村里具有深厚的民意基础，他们可以用当地交流方式向村民介绍大学生村官的身份和工作，使农村人逐渐地接受和认可他们。

（三）政府方面：营造良好的制度氛围

制度的实施离不开政府的支持，制度执行的好坏关键在于是否形成良好的制度氛围。农村中的非正式制度主要通过村民的口述约定、日常行为等方式表达出来，而大学生村官可通过把村民对于农村发展的理念、思想、愿望等以及他们的行为道德、风俗习惯、伦理观念、价值观转变成制度的理念，然后营造一种制度的氛围，更好的服务农村发展。当然，要使大学生村官管理的制度和农村中的非正式制度营造一种良好的氛围，需要政府高度重视，投入必要的财力、物力作支撑，也需要大学生村官认识到制度氛围的重要性。