建立脱贫攻坚长效机制的对策研究——以吉安市为例

吴世苑 曾守铣

2016年2月2日，习近平总书记在井冈山市茅坪乡神山村视察时强调 “井冈山要在推进脱贫攻坚中作示范、带好头”。习近平总书记对苏区老区的新嘱托、新要求，是一项重要的政治任务、工作任务。几年来，吉安市实施精准扶贫、精准脱贫的方略，成效明显，5个国定贫困县4个已实现脱贫摘帽，566个贫困村557个已脱贫退出，34.9万建档立卡贫困人口31.8万人已经脱贫，贫困发生率由2013年的8.9%降到0.75%，减贫任务已完成91%，尤其是井冈山市、吉安县、永新县、万安县已经率先脱贫摘帽退出国定贫困县，非常有必要总结吉安在精准脱贫攻坚的经验，固化成功做法，建立长效机制，实现脱贫高质量、脱贫可持续，为其他地区脱贫攻坚提供切实可行的借鉴和参考。

一、吉安市在率先脱贫摘帽中作出探索示范

吉安市党委政府带领全市干部群众，大力弘扬跨越时空的井冈山精神，在没有先例、没有借鉴、没有现成道路的情况下，摸着石头过河，从井冈山等县市区率先脱贫摘帽的历程中走前列、探新路、作示范，探索出一系列动态化监测管理扶贫对象、长效化推进产业扶贫、常态化帮扶责任等行之有效的措施。

（一）精准识别的探索示范

吉安市创造性地按照致贫原因和贫困程度对核定的贫困户进行分类：有劳动能力、家庭经济收入处于贫困线边缘的为黄卡户；有一定劳动能力、家庭贫困程度比较深的为红卡户；年老体弱或因病因残丧失劳动能力的为蓝卡户，并统一制作识别卡和扶持手册发放到贫困户，实行分类分期分批扶持，最终实现稳定脱贫。2012年，万安县率先提出“核定对象、因户施策、责任帮扶、限期摘帽”的扶贫到户新机制，将全县1.9万多户贫困户核定到每家每户，登记造册，并安排600多名干部结对帮扶，帮助贫困户查找致贫原因，分类采取扶持措施，确保所有贫困对象到2020年脱贫摘帽。这种点对点的扶贫机制和方式，有效地解决了“帮扶谁、谁帮扶、怎么扶”的问题。2014年，吉安市全面推广这一做法，组织开展建档立卡工作，建立了动态监测预警机制，对较困难的脱贫户、低保户、残疾人户、年老体弱户、被清退户、有大病患者的农户等六类人员，建立台账，重点关注、重点帮扶，落实责任人员，实施差异化扶持措施，既防止漏评，又预防返贫。

（二）产业扶贫的探索示范

吉安市通过 “龙头企业+”、“合作社+”、“能人+”、“党员干部+”等方式，针对有劳动能力的贫困户实行“产业+就业”扶贫，无劳动能力的贫困户实行“资产收益+兜底保障”扶贫，劳动能力较弱的贫困户，采用两种模式相结合的办法，确保贫困群众增收基本有保障。如：吉安县创新推行了产业扶贫精准到户“四个一”模式，即一户一亩井冈蜜柚、一户一亩横江葡萄、一户一个鸡棚、一户一人进园务工，得到习近平总书记的充分肯定，并在全市乃至全省大力推广。万安县探索了“1+4”产业扶贫模式，即每个乡镇引进一个扶贫企业或扶贫车间，每个村一个产业基地、一个专业合作社、一个光伏电站和一个电商扶贫站，全县135个行政村实现了光伏发电站和电商扶贫站全覆盖，实现了贫困户与贫困村集体经济双增收的目标。

（三）志智双扶的探索示范

脱贫攻坚关键是激发贫困群众的内生动力，提升贫困群众自身素质，变“要我脱贫”为“我要脱贫”。吉安市高度重视“志智双扶”，坚持贫困群众主体地位，激发其自身斗志，在扶智力、扶技术的同时，更加注重扶志气、扶志向，做到文明致富同步前进、同步实现，物质扶贫、精神扶贫和文化扶贫同时推进，既富口袋又富脑袋。如：永新县实施乡风文明“十个一”工程，即建立一面农村精神文明建设宣传栏，组建一支农村志愿服务队，建立一个红白理事会，制定一部村规民约，建设一面“核心价值观文化墙”，设置一组公益广告，上墙一组优秀家风家训，发布一块好人榜，依托一块文化综合服务中心阵地，宣传推介一批好家庭，有力提升乡风文明，促进贫困群众“等靠要”思想观念的转变。

（四）政策覆盖的探索示范

吉安市出台了“十大脱贫工程”政策措施，强化政策兜底功能。教育扶贫方面，由市级层面推动落实，贫困人口市内异地就学的，市教育行政主管部门督促学籍所在地负责资助；市外异地就学的，市教育行政主管部门协调兑现资助政策。健康扶贫方面，进行有益的探索，确保建档立卡贫困患者住院医疗费用补偿比例达到90%以上。如万安县对建档立卡贫困户住院患者在前四道防线补偿比例低于90%的，由县财政出资按90%补齐；遂川县筹集370万元设立了健康扶贫爱心基金，对县域内建档立卡贫困户患者提供全面的救助；永新县采取个人自愿、财政资助的方式，为因病导致临时生活困难的农户购买重大疾病医疗商业补充保险，构筑非贫困户医疗保障线，避免遇病致贫现象发生。

（五）夯实底基的探索示范

针对基层扶贫干部不稳定，基础资料薄弱等问题，2015年吉安县创新成立乡镇扶贫工作站，明确乡镇扶贫工作站为正股级财政全额拨款事业单位。每个乡镇扶贫工作站设事业编制2个，县财政每年预算安排每个乡镇扶贫工作站专项工作经费5万元。乡镇扶贫工作站受乡镇政府和县扶贫移民办双重管理，由乡镇党委副书记兼站长，确保乡镇扶贫机构做到机构编制、工作人员、办公场所、工作经费“四个固定”。目前，吉安按照一个工作室、一个文件柜、一张贫困户帮扶卡、一个贫困户文件资料袋、一个贫困户信息公示栏的“五个一”标准在村一级设立扶贫工作室，共设立乡（镇、场）扶贫工作站225个，村级扶贫工作室2549个，实现乡镇扶贫工作站、村扶贫工作室全覆盖，确保乡村两级有专业的人、干专业的事，这一做法也在全省推广。

（六）扶贫力量的探索示范

吉安市始终坚持“工作到村、扶贫到户”原则，各级党政机关、事业单位的力量下沉到贫困村，向贫困村派驻扶贫工作组、向所有行政村选派第一书记，所有机关（事业）单位党员干部结对帮扶贫困户，实现了贫困村单位帮扶、行政村派驻第一书记、贫困户结对帮扶“三个全覆盖”，同时募集社会力量、非公企业开展了“百企帮百村惠万户”精准扶贫行动，不断壮大帮扶力量。

二、吉安市脱贫攻坚实践中存在的代表性问题

吉安市在脱贫攻坚上探索示范的实践举措，有宏观上扶持到面到村的，也有微观上扶持到点到户的，尤其是落实“五个一批”减贫成效明显，但是也遇到利益联接不够紧密、资金投入难以为继等一些代表性的问题。

一是利益联接的增收力度还不强。在产业扶贫方面，重短期效益、轻长效机制建设，产业发展风险比较高；产业发展组织化程度偏低，贫困户参与度不高，一些贫困户仅享受分红、不实际参与生产经营；部分合作组织与贫困户的利益链接不够规范、不可持续；一些地方扶贫小额信贷贷款用途不准。在就业扶贫方面，存在贫困劳动力就业交通补贴、“雨露计划”培训补助发放不到位，部分地方贫困户享受公益性岗位占比偏低，扶贫车间建设和运行不够规范、带贫能力不强等。

二是基础建设的投入力度还不够。第一，基础设施扶贫方面，主要是边远山区还有欠账，没有硬化道路或者路面宽度不够，群众出行不便，水、电、网建设没有达到100%全覆盖，存在饮水安全隐患、动力电未通、网络通信信号不稳等问题。第二，危旧土坯房改造方面，存在危旧土坯房改造对象不准，D级危旧土坯房及倒塌房屋的残垣断壁未拆除，已拆除的建筑垃圾未清理等问题。第三，易地搬迁扶贫方面，部分地方有畏难情绪，搬迁力度不大；有的家庭搬迁后，儿女住新房，老人住老房；搬迁后续帮扶措施不到位等。

三是民生事业的保障力度还不大。教育扶贫方面，义务教育薄弱学校基本办学条件亟待改善，教育资助以在校学籍为原则，可能导致外地就读学生漏补。健康扶贫方面，“先诊疗后付费”政策落实不到位，报销不及时、报销比例不足；家庭医生签约服务流于形式等。保障扶贫方面，农村低保和建档立卡人口动态调整周期不一致，导致两项制度衔接存在时间差；部分基层在操作时把低保和贫困人口作为福利，搞均衡性分配；救助政策落实时效不够强。

四是生态环境的治理力度还不深。在生态扶贫方面，生态资源优势有待进一步挖掘，生态扶贫的抓手不够丰富，辐射带动贫困人口脱贫致富作用有待提升等。在村庄环境整治方面，村庄整治项目重建设轻管理；贫困村集体经济比较薄弱，资金投入有限，环境整治不能由点及面；一些深度贫困村基础设施落后，河道、路道等沿线治理亟需加强，脏乱差的人居环境不同程度存在。

三、进一步建立健全脱贫攻坚长效机制的对策建议

脱贫攻坚具有复杂性、反复性、长期性，工作永远在路上，必须始终坚持 “核心是精准、关键在落实、实现高质量、确保可持续”的要求，立足脱贫攻坚实际，在资金投入、产业扶持、内生动力、政策保障、社会帮扶等方面建立健全长效机制，构建预防致贫返贫长效机制，实现扶贫济困常态化，不断巩固脱贫攻坚成效，有效防止脱后返贫和新增贫困现象发生。

（一）建立健全贫困人口动态监测机制。坚持“两不愁三保障”的标准，按照“应进则进、应退则退，有进有出、应扶尽扶”原则，建立和完善贫困人口动态监测和帮扶机制。一是强化动态监测。将脱贫人口、返贫人口、贫困边缘人口纳入扶贫动态监测范围，做到“宁可多帮一把、绝不漏掉一个”。尤其加强对建档立卡贫困户以外的低保户、残疾人、独居老人、无劳动能力、有大病患者及发生意外灾害等特殊困难家庭的平时动态监测，对符合建档立卡条件的，及时按规定程序进行识别并纳入建档立卡管理。二是加强定期核查。关注建档立卡贫困户，及时掌握可能返贫的对象，半年核准核实一次所有建档立卡贫困户的家庭收支情况，根据复查结果进一步完善精准帮扶措施，对错退、返贫的及时作回退处理。三是确保帮扶到位。第一书记、帮扶干部在定期核查基础上，调整及完善帮扶措施。对新识别的扶贫对象，及时落实帮扶干部、扶贫项目、扶持资金，确保有措施、有人帮、有政策。四是开展应急救助。加强对突发重大疾病、意外事故等极易致贫返贫家庭的救助，及时解决困难，落实帮扶，防止脱贫户返贫或新增贫困户[1]。

（二）建立健全高质量的产业扶贫增收机制。产业扶贫是解决贫困群众长期稳定增收的根本之策。要按照“选准一个产业、打造一个龙头、建立一套利益联结机制、扶持一笔资金、培育一套服务体系”的产业扶贫“五个一”模式，落实村村有脱贫产业，户户有增收项目的目标，持续采取“产业+就业”帮扶，实现收入稳定增长。一是强化产业基地带动。推进村干部与能人带头领办和村党员主动参与、村民自愿参与、贫困户统筹参与的“一领办三参与”模式,创办和培育多种所有制形式并存的新型农业产业经营主体，每个贫困村至少扶持建设一个能吸纳贫困户共同参与的扶贫产业基地。全面提高贫困户发展产业的组织化程度，推动扶贫产业向规模化、标准化、生态化、品牌化的方向健康发展。二是强化合作组织联结。建立健全贫困村产业扶贫合作社带贫机制，把贫困户全部联结到产业链条上，确保每户贫困户至少有一项扶贫产业，至少加入一个扶贫合作组织。贫困户采取 “政府扶持、农户自愿”的方式加入合作社，完善合作社的章程、管理制度和利益分配办法，合理组织贫困户参与合作社的生产劳动并取得报酬。合作社收益按股分红，贫困户的分红收益要设定年最低分红额度，合作社效益较差的年份要确保按最低额度分红。三是建立“扶贫车间”吸纳就业。摸清贫困家庭劳动力状况,掌握就业意愿和需求,采取园区企业承接、龙头企业带动、农村能人引领、公益岗位扶持等多种形式,开展就业帮扶服务。引导支持企业在贫困村或移民集中安置点建 “扶贫车间”，在劳动力较为集中且有产业条件的贫困村建立扶贫车间，优先安置贫困户劳力就近就地就业。四是购买商业保险降低灾害损失和市场风险。采取财政出资资助贫困户开展家庭财产、产业灾害和农产品价格风险等多重商业保险，降低贫困户遭受自然灾害损失和农业产业市场风险。积极推行贫困户家庭财产保险和农业产业灾害保险，并资助有贫困户入股的合作社开展农业产业灾害保险。

（三）建立健全群众内生动力激发机制。扎实做好精神扶贫工作，坚持“志智双扶”，统筹推进扶勤扶德。大力开展技能培训、职业教育和创业培训等，增强贫困农户脱贫本领，充分调动贫困群众的积极性主动性创造性。第一，增强贫困群众自身发展能力。深化就业帮扶，充分利用 “科技特派员”“一村一名大学生”“雨露计划”“阳光工程”等培训，全面提高贫困群众的劳动技能，增强“我能脱贫”的本领；拓宽就业创业渠道，开发公益性岗位，在有条件的乡镇（村）和园区企业创建稳定运行的“扶贫车间”，让贫困劳动力实现就近就业，增加其工资性收入。第二，强化脱贫光荣的正向激励。开展“脱贫标兵”、“最美脱贫农户”等评选活动，树立和弘扬奋进有为、主动脱贫的先进人物和典型事例,大力营造脱贫光荣的浓厚氛围，广泛宣传主动脱贫、奋力脱贫、成功脱贫的典型代表，用榜样的力量激发脱贫的斗志，不断增强贫困群众“自力更生、勤劳致富、脱贫光荣”的意识，激发贫困群众脱贫的内心愿望，形成脱贫攻坚的内生动力。第三，强化民主评议和奖惩措施。强化村民自我教育、管理和监督自治方式，引导群众做群众工作，组织群众对贫困户自主脱贫的行为和精神进行民主评议。每个村成立一个民主评议小组，定期对贫困户自力更生、自主脱贫情况开展评议，对被评为“好”的给予奖励，对民主评议“差”的，除确保其达到“两不愁三保障”的基本脱贫标准外，给予必要惩戒，并在一定范围内公布。第四，建立反向约束机制。深化村民自治，完善村规民约，推进农村移风易俗进程，引导群众做群众工作，各村组成立理事会，由理事会对大操大办红白喜事进行劝导，对因懒、因赌、因婚、因不孝等原因致贫的现象进行教育惩戒，克服“等靠要”思想。开展“督孝”行动，对儿女不尽赡养义务的，由理事会、村委、帮扶人牵头，督促其履行赡养义务，对于不妥善安置父母住房或不尽赡养义务的，支持村级组织帮助贫困老人依法维权，并为贫困老人申请法律援助提供便利。

（四）建立健全贫困地区基础条件持续改善机制。持续提升村庄整治整体水平，不断改善村民生产生活条件。一是不断完善基础设施。抓好“四好农村路”建设，实现通自然村硬化路全覆盖，巩固提升农村公路和人行便道网络体系，实施窄路面拓宽改造、安全生命防护和危桥改造工程等交通扶贫项目，全面解决农村出行难；加强道路运输基础设施建设，大力发展镇村公交，构建客运服务网络，解决农村乘车难问题。抓好病险水库、山塘除险加固等水利项目建设，持续推进农村安全饮水巩固提升工程。实施新一轮农网改造升级，提升农网供电能力和供电质量。加大公共文化服务中心建设力度，推进广播电视和通讯网络提升工程，实现广电通讯网络全覆盖。二是深入开展村庄整治。结合美丽乡村建设整治环境、治理污染，建设美丽村庄和美丽家庭。加大乡村旅游建设力度，建设宜居、宜业、宜游美丽示范乡村，进一步整体提升农村人居环境。培育美丽示范农户庭院、美丽示范村庄、美丽示范乡镇，统筹推进贫困村和非贫困村的村庄和庭院整治，深入推进农村清洁工程及污水治理，推进公共事业、社会治理、社会服务向农村延伸，补齐农村公共服务、社会事业、社会保障等方面短板，提升农村公共服务水平。三是持续抓好生态扶贫。编制生态保护与脱贫发展衔接配套系统规划，扶持发展“生态+旅游+N”特色产业体系，打造稳定增收、精准脱贫与持续发展驱动引擎。从贫困人口选择符合条件的人员，落实村级森林防火员、生态护林员岗位，实现生态保护与贫困户就业增收双赢。

（五）建立健全扶贫政策落实保障机制。大力实施民生工程，全面解决保障难题，强化扶贫政策兜底功能，惠及所有贫困群众。一是深入落实健康扶贫政策。兜牢健康扶贫“五道防线”，逐年提高贫困人口重大疾病医疗补充保险筹资标准，推行贫困人口在全省范围内住院“先诊疗后付费”和“一站式结算”等便民措施，做好重大疾病筛查、预防和慢病签约服务管理工作，降低因病致贫返贫风险。探索建立非贫困户健康扶贫政策，采取个人自愿、财政资助的方式，为因病导致临时生活困难的农户购买重大疾病医疗商业补充保险，构筑非贫困户医疗保障线，避免“病倒一人，贫困一户”。二是深入落实教育扶贫政策。教育扶贫政策落实责任采取乡镇政府与学校双负责制。贫困人口省内异地就学的，由学籍所在地负责资助。省外异地就学的，由贫困人口建档立卡地负资助政策落实的主体责任，县级教育行政主管部门应向贫困人口学籍所在地函询，学籍所在地已资助的则不重复资助，学籍地未资助，则由贫困人口建档立卡所在地负责资助，确保教育扶贫政策落实到位。三是深入落实保障扶贫政策。加强农村低保与扶贫开发两项制度衔接，逐年提高补助标准，鼓励利用本级财力适当提高建档立卡贫困人口的低保补助标准，有力保障特困群体的基本生活。新增低保对象向建档立卡贫困户倾斜，到2020年实现保障脱贫户低保按户保障的目标。四是深入落实安居扶贫政策。做好危旧土坯房整治的鉴定工作，全面拆除D级危房和残垣断壁，不留安全隐患，加固改造需要保留的C级危房，并按照当地建筑风格和色块和谐要求全面粉刷。建档立卡贫困户拆旧建新要充分考虑实际承受能力，严格控制建房面积，对拆旧建新占地面积不超过80平方米的适当提高补助标准。

（六）建立健全贫困村服务持续提升机制。实施脱贫攻坚与乡村振兴融合战略，进一步提升贫困村村级组织的服务和管理能力，要强化基层组织建设，做到有人管事、有人干事，推进贫困村健康有序发展。一是强化基层组织的引领作用。加强村党组织班子建设，配齐配强农村基层党组织，注重从高校毕业生、返乡农民工、退伍军人、致富带头人中选拔村干部。实施“头雁引领”工程，选准选优农村党支部书记这个“领路人”“带头人”。不断强化村级组织扶贫功能，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，激发和调动党员干部的内在活力，最大限度凝聚精准扶贫正能量，落实好贫困户建档立卡、项目选择和监督、政策到户到人、信息公示公开等工作[1]。二是强化村集体的服务能力。因村制宜，分类推进，按照“一村一策”大力发展特色村集体经济，支持贫困村盘活集体资产资源、闲置宅基地复垦、高标准农田建设新增耕地、集中式光伏发电站、乡村基础设施公共服务等项目所产生的经济效益，整合壮大村集体经济，实现村级集体经济有能力解决小型公益事业和贫困户的临时困难。

（七）建立健全互帮互助社会扶贫机制。引导社会各界增强社会责任感，让献爱心、做好事、办善事成为全社会自觉行动。发挥好行业部门作用，促进帮扶供需有效对接，引导群团组织、志愿者、成功人士、优秀企业家，通过爱心捐赠、志愿服务、结对帮扶等多种形式参与到帮扶提升巩固工作中来。一方面，营造全社会共同扶贫的浓厚氛围。加强扶贫宣传，多样式、多内容地广泛宣传扶贫政策的意义、作用、目的，让群众全面了解扶贫开发工作，支持扶贫开发工作。积极倡导“我为人人、人人为我”的全民公益理念，引导社会各界人士通过爱心捐赠、志愿服务、结对帮扶等多种形式参与扶贫。完善推广扶贫公益平台，建立社会扶贫信息服务平台，为贫困户提供扶贫快讯、扶贫政策法规、扶贫开发动态、科技信息、扶贫开发经验交流和问题建议等多层次、全方位的信息化扶贫信息服务。另一方面，动员社会力量帮扶。推进政府购买服务，支持各类主体通过公开竞争的方式参与社会扶贫，支持社会组织实施扶贫项目。进一步完善民营企业参与扶贫的各项优惠政策，运用“互联网+”扶贫新模式，依托中国社会扶贫网和市大数据中心建立扶贫信息对接平台，共享贫困对象建档立卡信息资源。开展“百企帮百村惠万户”精准扶贫行动，引导民营企业对接贫困户帮扶需求，通过联合开发、项目帮扶、送就业岗位、公益捐赠等形式结对帮扶贫困村、贫困户，打造“人人参与”的大扶贫格局。支持社会团体、基金会、民办非企业单位等各类组织通过开展志愿服务、专业人才支持、扶贫募捐等多种形式积极参与扶贫开发。

（八）建立健全稳定可持续的帮扶机制。按照“帮扶政策不变、帮扶队伍不撤、帮扶力度不减”的要求，全面落实脱贫后续帮扶措施。一方面强化投入机制。推行财政扶贫资金投入稳定增长机制、财政涉农扶贫资金统筹整合使用、政策性扶贫融资平台金融信贷措施，按照“免抵押、免担保、风险补偿、基准利率、贷款贴息”的要求，用足用好产业扶贫信贷通政策，深入推进扶贫小额信贷工作，贫困户获贷比力争达到70%以上。探索建立巩固提升专项扶贫基金，采取县财政贴补、龙头企业资助等方式完善和推广 “产业扶贫保”，对家庭遭受各种灾害、发生临时生活困难的给予特殊救助和帮扶，并对他们发展壮大产业给予资金等方面扶持。另一方面落实帮扶机制。层层分解精准脱贫后续帮扶目标任务，签订目标责任书，明确各级党委书记为第一责任人，落实相关部门主体责任。坚持和完善选派第一书记和驻村工作组做法，扎实开展后续帮扶工作，对遇到重大事故可能返贫的对象，及时因户施策，有针对性帮扶。对脱贫户按照脱贫不脱帮扶的要求，继续由干部帮扶，指导巩固脱贫成果，定期复查脱贫成效，确保不返贫。