基层央行全过程预算绩效管理探讨

郑清波

一、基层央行全过程预算绩效管理实践

（一）人民银行预算绩效管理的必要性

2012年开始，人民银行预算绩效管理工作逐步开展，但相对财政部来说进展较为缓慢，一方面由于人民银行法定职能和业务活动的特殊性，无法照搬已有的改革模式和经验。另一方面由于2015年之前人民银行体制机制性问题的存在，影响了中长期预算规划以及预算绩效管理工作的深入开展。

随着我国预算绩效管理改革的深入推进，内外部因素的共同影响促进了人民银行预算绩效管理工作的快速发展：一是十八大以来，随着八项规定等规章制度的出台，对人民银行预算管理工作提出了更高要求。二是2015年新修订的《中华人民共和国预算法》，从预算制度的顶层设计高度对预算绩效管理提出了明确要求，为预算绩效管理改革奠定了坚实的法律基础。三是外部監督检查日趋严格，监管的频率增加、范围扩大，监管要求由合规性审计逐步向绩效审计转变。四是社会公众对预算公开的要求，不仅满足于对预算资金数额和内容的公开，更注重对预算资金投入产出效益的公开。五是人民银行预算管理精细化、科学化水平不断提高，需要更好的评价预算资金投入产出，以进一步提高预算资金使用效益，提高央行履职效能。

（二）人民银行预算绩效管理工作开展情况

2012年根据财政部印发的《预算绩效管理工作规划》（2012-2015年），人民银行启动了预算绩效评价试点工作。首先对“货币发行费”等个别项目类支出开展绩效评价试点工作，随后试点范围逐年扩大至“电子设备购置费”、“安全防卫费”、反洗钱经费等项目。2016年预算执行完成后，对所有项目支出开展绩效评价，绩效自评覆盖率达到100%。2017年根据财政部《关于开展2017年中央部门项目支出绩效目标执行监控工作的通知》要求，为确保实现预算绩效目标、落实绩效主体责任，人民银行系统开始将项目支出绩效目标执行监控工作作为今后的一项常规工作，要求每年年中开展绩效目标执行监控，及时了解绩效目标实现程度，对偏离目标的情况及时查找原因、采取有关措施纠正，促进绩效目标的顺利实现。经过几年的探索和实践，人民银行系统绩效管理理念逐步转变，责任意识逐步增强，初步建立了涵盖所有项目支出的评价指标体系，绩效目标执行监控、部门自评、绩效评价、结果应用等预算绩效管理工作初见成效，预算管理水平稳步提升。

（三）基层央行全过程预算绩效管理实践

近几年，人民银行预算绩效管理工作逐步开展，但是基层行预算绩效管理工作无法有效开展。基层央行在预算绩效管理方面更多的是根据上级行安排，开展预算绩效评价、项目库建设、绩效目标执行监控等单项工作，未能积极主动、系统全面的将全过程预算绩效管理各个环节的工作做好衔接配合。随着人民银行系统预算绩效管理改革的深入推进，依据横向到边、纵向到底的矩阵式管理模式的要求，基层央行也开始了对全过程预算绩效管理工作的探索与实践。

1.成立预算绩效管理组织机构。目前基层央行预算绩效管理工作主要是会计财务部门在组织实施，但是在实施过程中遇到了较大阻力，为进一步减少部门间摩擦带来的预算绩效管理内耗，通过试点工作过程中的积极探索以及借鉴当地财政部门的相关经验，部分试点地市中心支行成立了预算管理委员会，由主管行长任组长，会计财务、科技、办公室（后勤服务中心）等相关部门负责人作为成员，主要负责组织协调财权、事权及监督部门之间的权责关系。预算管理委员会下设办公室，设在会计财务科，主要负责预算绩效管理的具体事宜。通过自上而下的领导，推动预算绩效管理工作有效实施。

2.确定预算绩效管理的具体对象。根据财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》和《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》等制度规定，绩效评价对象以项目支出为重点。由于基层央行预算绩效管理工作正处于摸索阶段，项目支出（包括基建类支出和行政事业类支出）相对而言具有较为明确的支出目的、标准和要求，是进行预算绩效管理起步阶段的最佳对象。基于以上考虑，部分地市中支开展试点工作时分别对基建类项目和行政事业类项目进行了绩效评价。其中，基建类项目选取了中支机关新建职工食堂项目，行政事业类项目重点对一定金额以上的货币发行费、安全防卫费、电子设备购置费等6个项目进行了绩效评价。

3.理顺全过程预算绩效管理各环节与实际工作的对应关系。全过程预算绩效管理就是以预算管理为基础、以绩效管理为导向，将绩效理念融入预算管理全过程，实现预算管理与绩效管理的相互融合，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分。

根据《关于进一步做实中央部门预算项目库的意见》以及人民银行预算绩效管理工作的逐步开展，2016年基层央行开始对项目库建设工作进行探索。经过开展项目评审与预算绩效评价试点工作，逐步理顺了项目库建设与全过程预算绩效管理各环节的关系：项目库管理应服务于预算编制工作，绩效目标是建设项目库的重要依据和基础，未按要求设定绩效目标的项目支出，不得纳入项目库管理。经评审合格后的项目，作为入库项目进行管理。会计财务部门根据上级行部门预算工作要求，按照“轻重缓急、择优排序”的原则将项目库中的项目纳入部门预算编制范围，再依照预算编制、预算执行、预算监督的过程进行预算绩效管理。对未纳入部门预算编制范围的项目，在项目库中进行滚动管理并定期清理。

通过对试点工作的不断探索与实践，地市中支正逐步购建起以宏观政策目标为导向、以规范的项目库管理为基础、以项目评审和绩效管理为支撑的项目支出全过程预算管理新模式。以某个具体的项目为例，完整的项目支出预算绩效管理流程如下：设定绩效目标--项目评审—项目库管理--纳入部门预算--项目实施（预算执行）--绩效目标执行监控--预算绩效评价--结果反馈—评价结果应用（在一定范围内公开，为今后年度部门预算或项目立项提供参考依据）。

4.规范项目评审、预算绩效评价等各环节的工作。经过对试点工作边探索、边总结，中支项目评审和预算绩效评价工作具体操作流程逐步完善、规范。从评审（评价）对象的确定到评审（评价）工作实施，从评审（评价）报告的撰写到评审（评价）结果的应用，对各环节的工作进行了全面梳理，对通知书、评审（评价）资料具体内容及格式等制定了标准模板，推进了项目评审与预算绩效评价试点工作的规范化、科学化和标准化管理。

5.取得一定的经济效益和社会效益。一是通过对中支机关新建项目和县支行附属维修项目进行评审，审减了预算资金，取得了显著的经济效益。二是对机关发行库维修改造项目和县支行附属维修项目进行预算评审后，两个项目在外观设计、安全系数以及预算资料编制等方面更加科学合理、符合实际，有效提高了项目在招投标、实施等过程中的工作效率。三是经过开展中期评价，找出了各项预算资金使用过程中的薄弱环节，为今后各项业务工作的开展提出了改进意见和建议，有效提高了人民银行的履职效能，具有一定的社会效益。

二、实践过程中遇到的困难和问题

（一）缺乏有效的制度依據和指引。一是预算绩效管理制度不健全。目前人民银行开展预算绩效管理工作主要是参考财政部出台的意见办法，但人民银行作为中央银行，其职能定位、业务和机构特点均具有特殊性，尤其对涉及货币发行、安全保卫等专业性较强的工作，缺乏有关制度指引及配套措施，不便于基层人民银行预算绩效管理工作的规范开展和深入推进。二是现有的预算管理制度不能适应全过程预算绩效管理相关要求。现行的《中国人民银行财务制度》和《中国人民银行预算管理的规定》等预算管理制度和财务制度均为2000年以前制定，随着新预算法的修订实施以及人民银行职能的不断调整，部分预算账户核算内容与当前人民银行履职内容不符，不能满足预算绩效管理要求，限制了预算绩效管理工作的深入开展。

（二）缺乏预算绩效管理专业人员。预算绩效管理工作环节多、业务量大、涉及面广、专业性强，对从业人员综合素质要求比较高，但是目前基层央行从事预算绩效管理的人员，基本上都是财务部门相关人员兼岗，现有人员数量和专业能力不能完全满足全过程绩效管理工作全面开展的需要。虽然项目评审和预算绩效评价等工作中涉及工程建设方面的项目时可以引入部分基建管理方面的社会专家或中介机构，但涉及到货币发行、安全保卫、反洗钱等专业性较强的项目时，由于外部专家缺少人民银行相关专业知识，服务外包不能满足相关要求。

（三）预算绩效评价指标体系有待完善。目前，人民银行已初步建立了涵盖所有项目支出的评价指标体系，但是其科学性和有效性仍需逐步提高。现有的指标体系对部分特殊项目的针对性不足，例如公众反假识假能力不能通过收缴了多少假币或者是某一项具体的指标得以体现。同时，基层央行尤其是县支行在预算管理、业务规范性等方面与总行或省会城市中心支行存在很大差距，各层级机构使用同一套评价指标体系不够科学，评价标准不能与其职能设定、人员配备、经费规模等实际情况相匹配。

（四）预算绩效评价结果应用存在困难。目前基层人民银行开展绩效评价工作尚处于起步阶段，更多的是对于绩效评价程序、评价方法、评价标准、评价指标体系等的探索和研究，对绩效评价结果的应用尚存在一定的阻力和困难，目前仅能对预算绩效评价结果在一定范围内通报。针对发现的预算资金使用过程中存在的薄弱环节提出改进意见或建议后，由于没有制度依据和责任追究机制，尚无有效的措施或手段督促相关部门落实到位。

三、推进基层央行全过程预算绩效管理的措施建议

（一）进一步完善制度体系建设。一是尽快建立涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、评价结果应用等各环节的预算绩效管理制度。同时制定实施细则或操作规程，明确相关机构和人员的职责、规范操作程序，为全过程预算绩效管理提供制度保障和操作支撑。二是完善配套制度，修订相关预算管理、财务管理等制度规定，为实施全过程预算绩效管理提供基础保障。

（二）加强专业培训，完善岗位设置。对基层央行会计财务部门、相关业务部门的工作人员进行全面系统的培训和辅导，对预算绩效管理工作开展专题研究，创造典型案例的学习机会，提高绩效管理人员的综合素质;设置绩效管理专岗，配备更多的绩效管理专业性人才，为预算绩效管理提供人才保障。

（三）进一步完善预算绩效评价指标体系，探索建立指标体系库。完善现有的指标体系，对指标内容、权重设计等进一步完善和补充。探索建立预算绩效评价指标体系库，使绩效评价数据信息有效共享，同时对各类指标赋值给出一个浮动区间，允许基层央行“量体裁衣”，根据履职特点在区间范围内上下浮动。或者是根据不同层级机构，探索建立3套不同的指标体系，促进各层级机构都能建立一套科学合理、更具操作性的评价体系。

（四）不断探索绩效评价结果应用机制，强化问责。推进预算绩效管理的深入开展，绩效结果的应用和问责是关键。建议在预算绩效管理各环节中进一步加强纪检监查部门的相应职责，确保绩效评价结果能落实到位，逐步完善问责机制，对由于故意或过失造成预算管理未达到相关要求的，要切实追究相关人员的责任，促进预算绩效管理工作落到实处。（作者单位：中国人民银行兰州中心支行）