国家治理现代化视域下党的群团组织发展的理论战略探析

李笑宇

[摘  要]党的群团组织作为党组织的重要组成部分，也是国家治理体系的重要构成部分。推进国家治理体系和治理能力的现代化，在结构空间、体制机制和功能变革三个维度对党的群团组织的发展提出了新的要求。群团组织必须在拓宽体制机制联系渠道、理顺组织内外和体制内外关系的基础上，通过建构生态型、平台型和枢纽型组织形态，更好地整合各方资源、引领多方力量增强社会治理的有效性，建构起各个社会群体对党和国家的政治认同。

[关键词]国家治理;群团组织;结构空间;体制机制;功能变革;三型组织

[中图分类号]  D432.0    [文献标识码]  A   [文章编号]  1009-928X（2019）10-0046-05

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党中央提出国家治理体系和治理能力的现代化，标志着中国特色社会主义政治文明形态的发展从具体要素生成阶段跃升到了注重顶层设计推动的整体形态建构阶段，并进一步迈出了向定型化发展的步伐。[1]党的群团组织是中国共产党有效领导和整合社会的重要组织力量，是中国特色社会主义民主政治的重要组织基础，也是国家治理体系的重要构成部分。推进国家治理体系和治理能力现代化对党的群团组织的发展在结构空间、体制机制和功能变革三个维度均提出了新的要求，需要群团组织系统性地重塑组织形态。

一、党的群团组织在国家治理体系中的定位、结构与功能

中国共产党为建立社会主义政权所动员的一大批社会力量，主要包括了军事力量和政治力量。后者主要是指中国共产党自身的力量以及以统一战线为机制所整合的政治力量。党的统一战线工作发挥的重要功能是政治整合：中国共产党通过发挥组织性力量、动用组织化手段对在社会中具有影响力与代表性的组织和人物进行整合和吸纳。这些组织一般主要包括了非官方的组织，统战性的群团组织，和一些有影响力的政治性、经济性和社会性组织。

新中国成立以后，党组织对自身之外具有代表性的组织化力量进行了规范和调整，统一称之为党的群团组织。党的群团组织有以下三重根本属性：首先，群团组织是党差异化联系特定阶层、群体的桥梁和纽带，群团组织能够通过自身的组织网络机制与制度渠道来帮助党组织联系特定的具有代表性的階层和群体;其次，党的群团组织比政党的科层制属性更弱，社会性更强，从而更为精细化、针对性、及时性地联系和反映特定的阶层和群体的利益和意志;最后，党的群团组织是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分和重要组织基础，可以代表特定阶层和群体广泛地参与到政治协商会议、基层群众自治等人民民主的各个维度当中去。

改革开放之后，党实行了领导体制以及经济与社会体制改革，承认个人和社会的自主性与多样性，将其从之前的政治控制中解放出来，空前地激活了经济与社会发展的动力源泉。党、国家、社会从以往高度一体化的三位一体格局转型为了一种三者各自具有相对独立自主性的新格局。党的群团组织差异化联系特定阶层与群众的功能也就有了发挥的空间。因此，党中央在1989年下发了《中共中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》（中发[1989]12号），开始加强党对工、青、妇等群团组织的领导，着重发挥工、青、妇等群团组织的功能。在党、国家、社会各自具有相对独立自主性的格局下，党的群团组织在国家治理体系中的结构与功能可以被概括为：

在结构上，虽然党的群团组织属于国家治理体系中政党要素的重要组织部分，但鉴于群团组织所拥有的三重根本属性，就决定了它的发展实际上也与国家治理体系内部的其他主体要素有着密切的联系。这些联系具体包括了党的群团组织与党组织的联系，与国家机构的联系，与特定社会阶层和群体的联系。我们以共青团为例，全国和地方的共青团负责人在党组织内部有相应的位置并且有资格能够参加相关的会议，共青团作为一个界别可以参加政治协商会议，共青团的负责人一般能够成为人大常委会的委员候选人，少年工作委员会由教育行政部门和共青团共同组成。也就是说，党的群团组织围绕着自身的任务和使命与党组织、国家机构、特定社会阶层建立起了各种密切的组织网络和制度性通道。

在功能上，通过仔细研究党的各个群团组织的章程与诞生历史，可以确定党的群团组织普遍都具有两大功能，即政治联系功能与社会治理功能。我们将前者视为主体性功能，将后者视为基础性功能。党的群团组织的政治联系功能是指党的群团组织是一个具有政治属性的组织，是国家政权的社会支柱之一，能够代表特定群体参与国家建设和民主协商，能够围绕特定群体的利益联系党组织、国家、社会与市场。群团组织发挥政治联系功能的最终目的是为了让特定阶层和群体真正地认同党和国家的权威、维护国家政权的社会主义性质。党的群团组织的社会治理功能是指党的群团组织一方面可以调动、汇聚、整合党、政府、市场和社会的治理资源并用以服务于各自所联系的特定阶层和群体;另一方面也可以充分发挥和调动各自所联系的特定阶层和群体的积极性，服务于不同时期党和国家的中心工作任务。

二、结构空间、体制机制与功能变革：国家治理体系、治理能力现代化对党的群团组织发展的新要求

从本质上讲，推进国家治理体系和治理能力的现代化，就是基于中国改革开放后四十年经济结构、社会结构所发生的巨大发展和变化，来调整国家治理体系主体要素内部的关系和主体要素之间的关系。党的群团组织是党组织体系的重要组成部分，也是整个国家治理体系的一个构成要素。依据党的群团组织的本质特征及其所承载的两大功能，国家治理体系和治理能力的现代化与群团组织的发展之间是一种耦合式的关系：一方面国家治理体系和治理能力的现代化对群团组织迈向更高阶段的发展提出了新的要求，另一方面群团组织根据这些要求所开展的变革与创新又会反过来推动国家治理体系和治理能力的现代化。根据上述原理，国家治理体系和治理能力的现代化对党的群团组织的发展提出了以下三个维度的要求：

（一）结构空间的维度。马克思主义认为人的本质是各种社会关系的总和，人的发展具体表现为人的交往方式和生存形态。同理，各类组织也是基于一定的权力关系将成员们凝聚起来，并能够使其展开集体行动的人的集合体。组織必定存在于某个结构关系空间之中。这些结构关系包括了组织内部不同层级之间的关系、组织与组织内部成员之间的关系和组织与外部主体之间的关系。组织功能是否能够得到有效发挥，就取决于上述关系是否能够得到理顺。国家治理体系和治理能力现代化要求党的群团组织在关系空间与现实空间两个更细致的维度理顺上述关系。

在关系空间中，就外部关系而言，党的群团组织所要调整的是与外部政治力量和社会力量之间的关系，具体包括了群团组织与党组织、国家机构（政府、人大、司法、政协）、社会力量（各类社会组织、社会群体）之间的关系;就内部关系而言，党的群团组织所要调整的是组织内部的关系，具体包括了群团组织内部干部配备的“专挂兼”问题、群团组织内部的部门设置与调整问题、群团组织代表大会中一线人员的代表比例问题、群团组织内部机关与基层组织之间的关系、群团组织与会员之间的关系。

在现实空间中，就物理空间而言，党的群团组织所要调整的是与党组织、国家机构和社会力量之间的关系。虽然这些关系早在新中国成立之初就已经被规定在了我国的政治体制当中，但是，随着改革开放不断向纵深推进，群团组织与党组织和政府的关系也在不断转变。当前我国的改革开放事业处于不断向纵深挺进的阶段，党组织的变革意义重大、事关全局，却又面临着诸多不可预测的风险，所以群团组织就承载着为党组织的变革先行先试、积累经验的使命;同时，政府也在不断厘清与市场和社会的边界，加快打造公共服务型政府，自身职能处于快速转型之中，所以群团组织也承接着政府职能转移的重任。就网络空间而言，互联网的出现大大地改变了社会成员的生存形态和交往形态，社会成员可以借助互联网实现及时、跨地域的自我组织和自我表达。因此，党的群团组织要注重更多地在网络空间中发挥政治联系功能与社会治理功能，并且能够与物理空间充分融合，来加强对社会力量的联系和整合。

（二）体制机制的维度。在当代中国政治的话语体系中，制度是指用于分配权利和权力的根本制度规范，体制则是用于规范权力和权利运行的制度规范，机制则是为了优化权力和权利运行的一种辅助性制度设置。[2]改革开放四十多年以来，中国的政治体制改革和政治建设的基本逻辑是在坚持基本制度、核心结构的前提下，进行体制与机制层面的变革和创新，以期充分开发既有核心结构和基本制度的功能，维护和巩固既有的核心结构和基本制度。对于任何组织来说，调整组织内部关系与组织外部关系的切入点就在于推动体制机制的变革和创新。

为了有效地推动国家治理体系和治理能力的现代化，党的群团组织必须在体制机制维度着眼于打破以下三种区隔：体制内外区隔、体制内组织区隔与组织内体制区隔。打破体制内外区隔，是指党的群团组织要拓宽与特定社会阶层与群体的联系通道，增强对他们的代表性和回应性，一方面推进基层组织建设的创新，根据所联系的特定阶层与群体的生存形态、交往状态来设置基层组织，并且创新基层组织的活动方式;另一方面全球化、市场化、网络化带来的巨大变化，导致出现了无法被整合进以往群团组织网络的诸多社会力量，因此要充分融合物理空间与现实空间、国内空间与国际空间、体制内空间与体制外空间，创新组织网络与运行机制。打破体制内组织区隔，是指党的群团组织要拓宽与党组织、国家机构的联系通道，一方面充分开发利用既有的联系机制，另一方面探索建立新的联系机制，完善整个联系通道。打破组织内体制区隔，是指党的群团组织要利用互联网技术重塑整个组织形态，创新组织内部成员的联系方式，实现组织内部部门之间的互动，将组织内部的资源力量整合为一个有机整体。

（三）功能变革的维度。功能变革是指政治联系与社会治理两项功能的具体发挥方式在新的时代背景下的变革。在不同的历史时期，人民群众的生存形态与交往方式有着不同的表现形式。群团组织必须依据变化了的社会结构和人民群众的生存形态，来调整代表特定群体利益参与政治和服务特定群体的方式。群团组织诞生于革命年代，在计划经济体制时期进行了整顿。改革开放之后，我国的社会结构经历了社会主义市场经济体制的建立与互联网技术的发展带来的两次较大冲击，社会成员的生存形态与交往形态发生了革命性的变化。传统的单位社会开始解体，社会成员生存形态向原子化转变，个体的自主性增强，社会自组织化程度日益提升。但是，由于我国长期以来的中心工作是经济建设，群团组织在此阶段更多的是进行适应性的调适，而没有完成跨越性的发展，所以就导致了群团组织的运行方式与组织形态没有跟上新时期社会结构和人民群众生存形态与交往方式的变化，组织功能出现了一定程度的萎缩。

在群团组织整合人民群众的社会基础已经发生重大变化的情况下，群团组织的功能应当重新定位：政治联系功能的发挥方式主要包括信息沟通、利益表达、矛盾化解和关系协调，综合起来就是要在代表特定群体来协调其与国家、市场和社会，与其他社会阶层和群体关系中，利用各类联系机制充分运用以上四种方式来履行政治联系功能;社会治理功能的发挥方式主要包括对特定群体展开精神思想关怀、社会生活关怀、政治参与关怀和弱势利益关怀，最终目的是通过这些针对性的关怀来占领社会空间，在新的社会结构中实现对特定群体的有效整合。

三、建构生态型、平台型与枢纽型的组织形态：党的群团组织发展的行动战略

2014年12月29日，中央政治局会议审议通过了《关于加强和改进党的群团工作的意见》，提出“新形势下党的群团工作更为重要和紧迫，只能加强、不能削弱，只能改进提高、不能停滞不前”。2015年7月7日，中共中央召开了历史上第一次党的群团工作会议，对党的群团工作和群团改革做出了全面部署。2017年8月26日，群团改革工作座谈会在北京召开，传达了习近平总书记对群团工作的重要指示：“群团改革是全面深化改革的重要任务。”[3]

当前，党的群团组织改革已经进入了深水区，新时期群团组织的发展面临着诸多挑战。以下的组织学原理构成了群团组织变革组织形态的关键理论依据：政治组织的结构服务于政治组织的功能，政治组织的功能是政治组織形态变迁的本质规定。政治组织形态的发展和变化都是为了更好地推动政治组织功能的实现而展开的。同样，政治组织内部结构的存在以政治组织功能的存在为前提，如果功能不存在，结构即使存在也会走向虚化和边缘化。因此，一个政治组织为了同时实现功能的有效发挥与结构的有效存在，就需要系统性地重塑组织形态。

我们必须在国家治理体系的视角下对群团组织的组织形态加以考察：党的群团组织的组织形态，就是指群团组织联系党组织、国家、市场、社会形成的组织网络及其运行机制的整体性状态，具体又包括了组织内外的权力关系、组织结构、运行机制、价值诉求等维度。

综合国家治理体系和治理能力的现代化在结构空间、体制机制和功能变革三个维度对群团组织发展提出的新要求以及中共中央对群团改革提出的意见与精神，制订新时期群团组织发展的行动战略，应当充分做出以下三个层面的考量：一是宏观上必须按照《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》的精神[4]，保持和增强群团组织的政治性、先进性与群众性，克服机关化、行政化、贵族化、娱乐化;二是中观上必须将群团组织放在国家治理体系的框架中来考虑如何推动其更好地发挥桥梁纽带的作用与政治联系、社会治理的功能;三是微观上必须依据新时期社会阶层和群体的生存状态、交往形态、工作领域和生活空间来调整和变革群团组织的组织形态。党的群团组织发展的行动战略总体上就是要建构生态型、平台型、枢纽型的组织形态，此三型组织形态能够反映国家治理体系和治理能力现代化的要求以及群团改革面向未来的发展方向。在三型组织形态中，生态型组织形态是前提，平台型组织形态是支撑，枢纽型组织形态是核心，三者相辅相成、层层递进、有机统一。

所谓生态型组织形态，主要针对的问题是要克服群团组织的机关化与行政化，实现群团组织的群众性。建构生态型组织形态要做到以下三点：首先，由于特定阶层和群体内部也存在多样性的需求和差异化的生存方式，因此群团组织建构生态型组织形态就要建立与不同类型人群的组织联系关系，建构出一个复合型的组织网络;其次，通过打造上文所提及群团组织联系其他主体要素的组织网络和制度性通道，形成立体化的资源整合机制，将分散于不同主要要素中的资源予以整合;最后，通过形成立体化的资源服务机制，根据不同类型群体的具体需求来调动和分配资源。

所谓平台型组织形态，主要针对的问题也是克服群团组织的机关化与行政化，实现群团组织的先进性。建构平台型组织形态要做到以下三点：首先，群团组织作为党组织的重要组成部分，掌握着体制内部的组织权威，要在立足于整合体制内部资源的基础之上，着重于提升组织权威;其次，群团组织还要在生态型组织形态已经形成的立体化资源整合和服务机制基础之上，形成对信息资源、人力资源、服务资源的再次加工，凸显自身对上述经过改造后资源掌控的绝对优势;最后，以体制内部的组织权威和对资源汇聚、整合的比较优势来发挥对体制外部社会力量的先进性引领作用，统合、引领体制外部的多元社会力量，在发挥优良的治理功能过程中凸显组织的政治属性。

所谓枢纽型组织形态，主要针对的问题是要克服群团组织的贵族化和娱乐化，实现群团组织的政治性。建构枢纽型组织形态要做到以下三点：首先，在组织维度，既要发挥群团组织具有的科层制组织网络和结构功能，还要注重对接各类社会组织完成整合后形成的组织网络，目标是搭建出一个多层次、立体化的组织网络体系;其次，在体制机制维度，充分利用互联网等现代信息技术手段，使群团组织与党组织、国家、市场、社会建立起可控、畅通的体制机制，并使它们形成一个结构完整、内容丰富的整体;最后，群团组织凭借以上组织网络和体制机制，既要保证自上而下地贯彻和执行党中央的路线、方针和政策，并且对可以利用的体制内权威资源形成绝对主导权，又要保证自下而上地对社会群体意志表达和利益代表的充分性、及时性，充分地对接体制内与体制外的需求、资源。

党的群团组织在中国特色社会主义政治文明形态发展的不同阶段，始终发挥了重要的作用。如今，中国特色社会主义已经进入了新时代，推进国家治理体系和治理能力的现代化要求党的群团组织在结构空间维度、体制机制维度和功能变革维度做出相应的调整，在拓宽体制机制性联系渠道、理顺组织内外和体制内外关系的基础上，应当通过建构平台型、生态型和枢纽型组织形态，整合多方资源、引领社会力量更好地服务于社会治理的有效性，更好地服务于建立各个社会阶层和群体对党和国家的政治认同，最终实现群团改革提出的增强先进性、群众性和政治性，克服行政化、机关化、贵族化、娱乐化的目标。

参考文献

[1]林尚立.当代中国政治形态研究[M].天津：天津人民出版社， 2017：371.

[2]林尚立.中国政治建设中的“体”与“用”——对中国政治发展的一种解释[J].经济社会体制比较， 2010（6）：101.

[3]中国政府网.习近平对群团改革工作作出重要指示[DB/OL].[2019-01-10].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-08/26/content_5220663.htm#1

[4]人民网.中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见[DB/OL].[2019-01-10].http：//cpc.people.com.cn/n/2015/0710/c64387-27282531.html.

作者系复旦大学国际关系与公共事务学院政治学系博士研究生

责任编辑：刘  捷