从生态与政府协同入手把握国家治理能力现代化的尝试

以传统眼光来看，似乎“国家治理能力现代化”主要是政府管理能力现代化，然而，随着我国改革的不断深入，国家逐渐意识到，“国家治理能力现代化”不仅仅是政府的事，它涉及经济、政治、文化、社会、生态的协同共进问题，是一个“治理体系现代化”的过程。在这个体系中，经济、政治、文化、社会、生态共融共生、互补协同，最终达到系统功能最大化。党的十八大报告提出的“五位一体”总体布局，瞄准的就是经济、政治、文化、社会、生态文明协同共进，从而实现治理体系现代化、治理能力现代化的目标。在这“五位一体”中，经济、政治、文化、社会往往容易协同推进，四者通过政府作为中间变量，可以较好地实现协同发展、一体化进步，故而在党的十八大之前我国就已经多次强调这四者之间的协同与系统化发展。然而，生态问题却比较特殊。作为一种“环境变量”，以短期眼光来看，它是一只能生金蛋蛋的老母鸡，只要更多地从中获得金蛋，便是充分利用了生态。正因为如此，我国在之前的发展中，不少地方政府都想方设法从生态环境中汲取更多的收益，导致这只“老母鸡”遍体鳞伤，严重影响了后续发展。党的十八大第一次将生态文明纳入了“五位一体”的国家治理体系现代化总体布局中，切中了我国发展中的关键问题。党的十九大报告强调，“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”，再次明确了根治生态问题的决心。

然而，切中时弊只是解决问题的第一步，真正要解决问题，还需要有可行的办法、具体的措施。从我国改革经验来看，与解决经济、政治、文化、社会“四位一体”问题一样，解决生态问题，依然要充分发挥政府的作用，将政府绩效与生态进步有机统一、协同起来，使得各级政府在获得绩效的过程中必须将生态保护与改善考虑在内，实现政府生态观和绩效观的协同共进。

从我国现实来看，我国的生态问题主要产生在西部，毕竟西部是黄河、长江的发源地，也是我国季风的酝酿地。在党中央的促动下，近年来西部地区各级政府在生态政策制定和执行上做了不少努力，然而从现实频发的生态脆弱性问题来看，效果并不尽如人意。即便将时间滞后效应考虑在内，很多政策在西部生态脆弱性治理中并没有实现既定目标。以甘肃省为例，长期以来祁连山局部生态破坏问题十分突出，对此党中央、国务院多次要求抓紧整改。在党中央有关部门督促下，甘肃省虽然做了一些工作，但祁连地区生态恶化情况并没有得到明显改善。2017年，党中央、国务院有关部门组成中央督查组就此开展专项督查发现：2013年至2016年，甘肃省相关部门在政策落实、监督和问责等绩效生成环节上存在诸多问题，导致甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏问题依然突出。

由此可见，即便中央层面环保意愿强烈，甘肃省在履行职责、生成绩效的过程中并没有充分考虑生态保护和改善，未将治理生态脆弱性和发展整体绩效相结合，把追求生态绩效融入追求经济、政治、文化、社会等绩效当中，真正实现“五位一体”的协同发展。这样，疑问就产生了：在西部地区“甘肃问题”仅是特例还是普遍现象？其他西部地方政府在获取绩效的过程中到底是如何对待生态问题的？是否把改善生态脆弱性纳入了政府绩效范畴，妥善处理了改善生态脆弱性与其他政府绩效的关系？回答好了这些问题，也就是较好地回答了这些政府是否将生态纳入国家治理体系现代化的问题。

南开大学周恩来政府管理学院尚虎平教授、张怡梦博士在其合著的《我国地方政府绩效与生态脆弱性协同评估——面向西部45市的探索性研究》一书中，通过搜集经验数据，运用耦合协同评估模型，在构建生态脆弱性、政府绩效评估指标体系基础上测算西部整体的生态脆弱性与政府绩效两系统耦合协同度，探索性地回答了这个问题。

從他们的统计结果来看，西部生态脆弱性与政府绩效处于“高耦合、低协同”程度，也就是说，政府在追求绩效的过程中没有充分考虑、解决生态脆弱性问题，一定程度反映了西部政府绩效观未实现与生态观的有效协同，说明西部地方政府还未有效将生态纳入国家治理体系现代化的范畴内。这很大程度上肇源于生态使命感扭曲、生态绩效目标“泛经济化”、生态政策与经济等领域政策协同度低等诱因。就此他们建议未来可以从实施生态导向目标责任制、完善生态协同机制和生态评估制度等方面来突破当前窘境。

总体来看，该书在探索将生态问题纳入国家治理体系和治理能力现代化的探索中具有较强的理论价值和实践意义。首先，将信息熵确定权重与采用数据挖掘技术筛选生态脆性评估指标体系配合使用，使得指标挖掘的赋权过程更为科学。其次，首次将生态脆性与本地政府绩效的协同作为生态脆性评估的有机组成部分，使得传统上政府绩效评估只测量绩效而欠考虑生态协同的弊端得到较好解决，为建设“绿色政府”打下了基础，为将生态纳入国家治理体系打下了初步基础。再次，开发了中国西部生态脆性评估、生态脆性与地方政府绩效协同耦合评估的一般模型，使得评估有了科学依据，这为未来评估各地是否将生态纳入国家治理体系现代化提供了初步的工具。最后，在中国首次评估了西部45个地级政府辖区内的整体生态脆性以及生态脆性与该地级政府整体绩效的协同度，为国家把握当前生态纳入治理体系现代化的现状提供了实证数据。

作者单位：于文轩，厦门大学、新加坡南洋理工大学；福建厦门361005；Email：yuwenxuan@xmu.edu.cn。