财政支持农民工缴交公积金的内在逻辑分析

陈峰 张妍

摘要：文章以农民工缴交住房公积金存在的问题及本质为切入点，剖析给予农民工缴交公积金补贴的内在逻辑。在制度逻辑层面，公积金制度目标、制度公平，乃至社会公平的实现需要给予农民工缴交补贴；在理论逻辑层面，土地发展权缺失、城市反哺农村、农民工劳动力再生产以及共享经济是财政支持农民工缴交公积金的法理基础。在现实可行性层面，农民工为就业地所作的超额贡献、财政补贴资金的相对稳定、公积金制度的改革推进为农民工住房公积金缴交补贴机制的建立提供了有力的现实基础。

关键词：农民工；住房公积金；财政补贴

中图分类号：F832.4文献标识码：A文章编号：2095-5103（2019）11-0066-（12）

The Inherent Logical Analysis of Financial Support for Migrant Workers to Pay the Housing Provident Fund

CHEN FengZHANG Yan

Abstract：This article takes the problems and essence of the migrant workerspayment of the housing provident fund（HPF）as the starting point，and analyzes the internal logic of subsidizing migrant workers for the provident fund.At the system logic level，the realization of the goal of HPF system，institution equity，and even social equity need to pay subsidies to migrant workers. At the theoretical logic level，the lack of land development rights，the urban returning to the countryside，the reproduction of migrant workers，and the sharing economy are the legal basis for financial support for migrant workers to pay the HPF.At the feasibility level，the contribution of migrant workers for employment，the relative stability of financial subsidy funds，and the reform of HPF system provide a strong practical basis for the establishment of the subsidy mechanism of migrant workersHPF.

Key words：migrant workers；HPF；financial subsidy

一、引言

2016年中央一号文件提出：“进一步推进户籍制度改革，落实1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标，保障进城落户农民工与城镇居民有同等权利和义务，加快提高户籍人口城镇化率。”农民工的城镇住房问题成为推进农民工市民化和新型城镇化的重要难题，引起了社会及政府的广泛关注和重视。如何解决农民工城镇住房问题，住房公积金制度的支撐和保障是重要一环。

2005年4月6日，中华人民共和国建设部、中华人民共和国财政部、中国人民银行联合发布了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，提出“城镇单位聘用进城务工人员……城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金”。2006年3月，发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》再次指出“有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁自住住房”。这两次文件的发布为农民工缴存公积金提供了政策依据。2015年12月28日，住建部表示将进一步推动住房公积金改革，将符合条件的农民工和个体工商户纳入住房公积金体系。2016-2018年各地陆续发文，住房公积金制度将拓广到农民工群体①。但从农民工住房公积金实际缴交情况来看，农民工缴存比例低，保障作用有限。真正拥有自住住房的外来农民在城镇中不到1%，进入城镇以后缴纳公积金的不到3%[1]。2014年，参与住房公积金的农民工只占总人数的5.5%[2]。农民工缴交意愿不高，缴存比例低，农民工住房条件也未发生明显的改善，因此关于如何打破农民工缴交公积金的桎梏，解决农民工缴交难的困境，使公积金成为农民工解决住房问题的长久之计，成为解决农民工住房问题的核心，是制度未来改革的主方向。

在农民工住房公积金制度研究方面，少数学者基于调研数据对农民工住房公积金制度现状及效果进行统计或实证分析。祝仲坤和冷晨昕基于2012年中国劳动动态调查数据，从个体特征、人力资本等六个方面，对农民工住房公积金的缴存现状与特征进行了统计分析[3]。朱晶、左楠则利用2013年7-8月在南京和郑州的调查数据实证分析农民工公积金制度的运行效果，结果表明住房公积金能增强农民工的支付能力和融资能力，在一定程度上改善农民工的住房条件[4]。赵利梅则对企业、政府以及农民工进行访谈调查，分析制度的缺点和限制条件[5]。多数学者从制度、企业以及农民工三个层面，分析农民工住房公积金制度运行的现实障碍。在制度层面，住房公积金制度设计缺乏强制性，对于农民工如何缴交、如何使用公积金没有明确而详实的规定[6]；在企业层面，企业以经济利润为导向，缺乏缴交积极性；同时，农民工自身的流动性大、购房能力相对较弱、维权意识薄弱、落袋为安的观点等原因[7][8]，导致农民工住房公积金制度陷入发展困境。此外，学者也基于这三个方面提出了针对性意见，例如完善法律提高制度“硬度”[9][10]、优化农民工缴存使用的灵活度[11]、加强宣传提高缴存主体认识与社会责任等。

从已有研究来看，学者们对农民工缴交现实问题及针对性意见提供了有意义的分析与设想，但对于农民工缴交难的这一问题本质并没有进行深入挖掘，且对农民工住房公积金改进方法及构想未说明相应的理论基础或依据。为此，本文以农民工缴交住房公积金问题及本质为切入点，认为农民工缴交难的症结在于相关主体缺乏对公积金的认知、认可与激励，提出建立和完善农民工住房公积金制度的重点在于落实缴交补贴机制，并深刻剖析给予农民工公积金缴交补贴的内在逻辑，为农民工住房公积金缴交补贴提供制度、理论和现实依据，对完善农民工住房公积金制度具有重要的现实意义。

二、农民工住房公积金的缴交困境及突破关键

（一）农民工住房公积金的缴交困境

建立健全农民工层面的公积金保障制度是维护农民工权益、满足其安居乐业需求的必要举措。然而，制度设计、企业缴存意愿、农民工自身短板以及地方政府执行等问题，使得农民工公积金陷入缴交难的困境。

1.制度层面

住房公积金制度本身缺乏刚性及存取和使用不规范、不完善，限制了农民工缴交公积金。根据2006年国务院发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，虽然给农民工缴存住房公积金打开了一扇“窗”，但其缺乏实施强度增加了农民工住房公积金实施的不确定性。其中支持“有条件的地方”建立农民工住房公积金，但对具体条件并未做详细说明，以至于农民工住房公积金制度仅停留在文件层面，多数省市并未作出积极响应，出台相应执行办法与计划。此外，对于农民工住房公积金缴存以及使用的详细规定未明确，忽视了农民工群体的特殊性。异地转移机制的不完善以及使用范围的限制无法与农民工流动就业及收入水平相对较低的特点相匹配，严重削弱了公积金对农民工的实际意义。

2.农民工层面

农民工自身“短板”使得公积金难以企及。一方面，农民工收入偏低，缺少购房能力，即使有城镇住房意愿，也难以形成有效需求。从现实情况来看，当前住房公积金普遍限制为购房才能提取，若农民工并无购房需求，或者缴存住房公积金无法支撑农民工购房，那么对于农民工来说，缴存住房公积金似乎并无明显实际意义。因此，在“落袋为安”的观念下，农民工往往会摒弃住房公积金带来的长远利益而选择短期可支配收入的有限增加。并且，农民工就业地点及职业的频繁变更，严重削弱农民工及企业双方的缴交意愿。企业常常愿意或主动为单位中层领导及单位技术骨干缴纳住房公积金。对于有缴交意愿的农民工来说，在与企业博弈的过程中，农民工在劳动力市场中处于弱势地位，也不愿意投诉企业以维护自己的合法权益，维权意识普遍淡薄，使其丧失了维护正当权益的机会。

3.企业层面

用工企业以经济利润为导向这一特征决定了企业缺乏为农民工缴存住房公积金的积极性。对于用工企业来说，虽然为职工缴交公积金的费用可在税前列支，但依然会增加企业的生产成本或营业成本，为农民工缴存公积金无疑增加了企业的成本。同时，考虑到农民工高流动性的特点，企业对通过住房公积金这一福利提高农民工的忠诚度等方面并无明显预期。因此，在企业追逐利润最大化和管理部门的默许下，企业可以通过与农民工协商提高工资等方式不履行缴存住房公积金的义务。

4.政府层面

地方政府和公积金管理中心对企业缴交监管以及农民工缴交权益维护方面存在缺位。一方面，要求企业缴交公积金使得地方政府陷入保障农民工权益与地方政府招商引资的两难境地。另一方面，农民工群体就业流动性大且收入不稳定等特点，使得住房公积金管理機构运作难度加大，提高了管理风险，使地方政府与公积金管理中心有很多顾虑。因此，地方政府及公积金管理部门在一定程度上默许了企业少缴、漏缴、甚至不缴公积金的行为。同时，公积金管理部门工作人员的绩效考核机制不健全，对农民工住房公积金的宣传并不到位，根据中国社会科学院城市发展与环境研究所住房公积金课题组在2015年12月和2016年6月的两次社会调查，40%的农民工对住房公积金制度不了解。农民工对公积金的重要作用以及维权意识都较为薄弱，缺乏为农民工建立住房公积金的良好氛围。

（二）财政补贴与农民工公积金缴交

农民工缴交公积金问题的本质在于相关主体对公积金的认知认可与激励。强制缴交的确是一种有效手段，但当参与住房公积金在短期内仅仅是成本而非收益时，难以让企业主动地广泛宣传，尤其是难以让广大农民工主动参与并广而告之。因此，财政补贴激励成为可选项，让短期与长期利益可视化，积极参缴将成为农民工的必选项。而财政补贴农民工，则有利于我国城镇化战略的加速纵深发展。

1.财政支持农民工缴交公积金的社会效益

城镇化的本质就是农民工进城并定居，可将住房作为农民是否已成功转变为市民的核心之一。此时，宅基地的处置以及在城市如何享有适当住房，就成为城镇化战略推进的难点。通常意义下，对进城就业与生活的农民工，就业地与户籍地分离，长期闲置的农村住房并不能带来财产性收益，对其并无实质性意义；仅仅当外出打工失败，农地及宅基地才会成为其生存的最后一道保障线，这使得农地及宅基地与农民工形成一种“脐带”联系。因此，要破除这种“脐带”联系，除打破城乡二元化的土地制度，更需要为农民工城镇定居购房提供相关的后续金融支持。而农民工参与住房公积金制度将成为农民工进城购房后续金融支持的关键，也为农民工宅基地流转与城市住房保障的衔接提供可持续渠道。当前，农地与宅基地的“三权分置”为农村土地流动提供了可能，但不足以补偿农民工在城市购房所需资金，这就需要在宅基地与城市住房保障之间搭建可转换通道，公积金显然是这一通道中不可或缺的组成部分，不仅可提高农民工支付能力，也能降低农民工对地方政府配建住宅、补贴宅基地的过度依赖。而给予农民工缴交补贴则是政府在城镇化战略中的主动作为，将会在很大程度上消除农民工在宅基地方面的过度踌躇不决，并吸引其到城市定居，加速城市化进程。

2.财政补贴对农民工缴交的激励机制

在现有公积金缴交体制下，对未缴交的农民工群体而言，缴交意愿存在两种情况：一是完全没有缴交意愿。其原因可能在于，农民工对住房公积金完全不了解，根本无需谈及缴交住房公积金的问题；或者由于房价高涨而购房能力有限，缴交意味着短期利益受损，农民工往往倾向于规避风险，存在“落袋为安”的传统观点，选择短期持有现金的增加[12]。二是有缴交意愿但实际未缴交公积金的人群。其原因在于，政府执法刚性不足，作为弱势群体，他们预期被制度覆盖的可能性不大而同意不缴交，接收用工企业在工资上的少量补偿。对于有缴交意愿但实际未缴交公积金的农民工群体，财政补贴的目的在于提高该类群体对自身被制度覆盖的可能性的预期，也能促进农民工对自身权益的保护意识，监督用工企业为其缴纳住房公积金；在提高农民工缴交公积金积极性的同时，加大对用工企业的监督力度。农民工对自身被制度覆盖的可能性预期与公积金管理中心征缴执行力或支持力度直接相关。因此，给予农民工缴交补贴不仅体现了政府将农民工纳入制度体系的支持力度，而且对企业缴纳公积金的社会监督力量将会得到加强，广大农民工对于自身能否被公积金制度覆盖的预期则会提高。对没有缴交意愿的农民工而言，即使有强制缴交的规定，但受限于购房能力或“落袋为安”的观点，宁愿换取私企工资的小额增长而不愿缴交，在住房消费方面具有明显的短视现象。要改变这类人群的缴交行为，财政补贴可作为这类人群缴交公积金的利益诱导。此时，参缴成为不同缴交意愿人群的必然选择，扩面的阻碍将大大减少。

3.财政补贴对企业缴交公积金的约束激励机制

公积金管理中心在归集管理中，董一涵发现大部分非公企业没有为职工建立住房公积金账户；有单位只为编制内的正式员工、管理人员和部分技术骨干缴存公积金，其他员工不予以缴存[13]。吸纳较多流动人口的非公企业，普遍守法意识淡薄，出于节约成本的考虑，宁可被罚也不愿意为员工缴存。因此，企业扩缴难以推进的原因在于，《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）执法刚性的不足，且处罚力度不足以对其产生震慑作用，导致私营企业拥有与员工在公积金缴交方面的博弈空间，企业可通过工资上的少量补偿，采取少缴、漏缴和不缴等措施[14]，拖延和规避政府的强缴要求。

随着住房公积金缴存扩面工作的不断推进，部分城市针对未缴或少缴公积金的单位规定了严厉的处罚条例。以广州为例，单位不给员工缴交公积金将面临5万元罚款，并纳入诚信记录，直接影响企业的销售、合作、招聘、投标、信贷等商务活动。因此，面对不断增强的执法力度，企业不缴或少缴公积金的违规成本会越来越高。此时，对拥有大量农民工的企业及时缴交公积金给予一定财政补贴，一方面，可以减少企业参缴住房公积金的负担，调动企业缴存积极性；另一方面，财政补贴代表的征缴执行力或支持力，在一定程度上能推动企业主动承担社会责任，激励企业为职工缴交公积金以减少给企业带来的不良效应。

三、财政应支持农民工缴交公积金的内在逻辑分析

建立和完善农民工住房公积金制度的重点在于给予缴交农民工财政补贴。给予农民工公积金缴交补贴的内在逻辑可从制度、理论和现实依据三个层面进行剖析。

（一）制度逻辑

随着住房公积金制度改革的不断推进，制度目标的定位、制度公平及社会公平要求给予农民工财政支持，将其纳入制度覆盖面。

1.给予农民工公积金缴交补贴是实现制度目标的内在要求

随着住房市场化的推进与完善，住房公积金对已拥有高档住宅或支付能力很强的中高收入人群来说，使用公积金购房以改善其住房已无明显效用。要促进制度目标的实现，就要求将农民工在内的中低收入人群纳入制度覆盖范围内，使其成为服务的主体。《住房公积金管理条例》中将“提高居民居住水平”作为建立住房公积金制度的主要目的。在《条例》颁布前，住房匮乏阶段的居民整体居住水平很低，制度目标对象大体包括所有城镇居民，与制度覆蓋人群的内涵基本一致。然而，住房制度改革的不断深化，现今许多中高收入群体已通过住房市场购买了自有住房，无须公积金贷款购房；即使利用也多为住房投资，在呼吁住房回归到民生性和消费品功能的背景下，住房公积金限贷政策的出台也在一定程度上抑制了使用公积金投资住房的可能。从整体上来看，这类人群使用公积金提高居民居住水平的增量贡献已极为有限。此时，目标群体显然不应再包含这类中高收入人群，而是绝大部分住房困难的中低收入人群，他们住房水平的改善才能真正提高居民的整体居住水平，农民工正是这一群体的绝对主力。因此，给予农民工缴交公积金财政补贴是为了激励广大农民工积极参与住房公积金制度，使其成为解决农民工住房问题、提高居住水平的重要住房保障制度。

2.给予农民工公积金缴交补贴是实现制度公平的有效方向

住房公积金参缴机制对就业人员的身份歧视问题是住房公积金公平性问题在缴交环节凸显的重要方面，也是公积金制度公平性中最大的不公。住房公积金制度作为一种具有普惠性质的住房保障制度，未能保障这部分受歧视的低收入群体居民居住水平，对制度公平甚至社会公平产生影响。因此，将农民工纳入住房公积金缴交的覆盖面，将推动公积金制度“应保未保”机会公平性问题的解决。《条例》第2条明确表示，住房公积金实现的前提条件是针对拥有单位的职工群体。《条例》实际上不包括自由职业者、个体户等。尽管2005年发布了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，但2016年未与雇主或单位签订劳动合同的农民工比重高达64.9%[15]，这部分农民工进入公积金的机会无法保证。同时，政府执法刚性不足，私营企业不给职工缴纳公积金，即使有缴交意愿的农民工也无法被公积金制度覆盖，住房公积金成为贫富差距的加速器。

3.给予农民工公积金缴交补贴是实现社会公平的重要方面

将农民工群体纳入住房公积金覆盖面，使公积金成为农民工与城镇居民同享的待遇，是实现社会公平的重要一步。让农民工享有与城市职工平等的待遇和权益是社会公平的重要体现。长期以来，农民工在就业、社会保障等方面受到一定的歧视，没有享受与城市居民同等的权利。因此，给予农民工缴交补贴是从制度上明确了对农民工的公平对待，让农民工享受部分城市的公共福利，表明政府为实现社会公平、解决农民工问题的决心和努力。对于农民工而言，这也是城市接纳农民工的信号。农民工一旦参与公积金制度，即可享受城市住房待遇，凸显了城市人口与非城市人口的公平性，弱化传统的户籍概念，对推进农民工市民化具有重要作用。此外，也有益于政府执政理念由户籍偏见性向“促进融合与公平”的理念转变，有助于落实农民工公共服务均等化待遇。

（二）理论逻辑

土地发展权缺失、城市反哺农村、农民工劳动力再生产以及共享经济是财政支持农民工缴交公积金的理论基础。

1.城市反哺农村是给予农民工公积金缴交补贴的历史基础

我国政府在城乡发展方向的制度性决策是以牺牲农村、农民的利益为代价的，是当前农民普遍贫困、住房困难的体制性因素。一是新中国成立初期，政府采用了工农业产品价格剪刀差的方式获取工业所需资金。二是土地作为农民生存发展的根本要素也并没有显著提高农民的财产性收入。问题根源于市场化过程中的农地流转和农地征用，农村集体土地的发展权没有充分实现，农地非农化过程中的土地增值收益被政府和用地单位（如房地产开发商）分享了，处于弱势地位的农民成为市场博弈的受害者。根据周振、兰春玉等对农地非农化的收益分配格局测算，各省市农民所得的补偿安置费用基本上都低于土地价格10%的水平[16]。农民宅基地同样存在发展权问题，如宅基地不得自由交易、宅基地禁止抵押等，农民无法实现宅基地的资产信用功能，无法实现宅基地的财产功能及其资产价值变现，即使在当前“三权分置”改革的情形下，也不能改变其发展权受到严格限制的基本现状，在价值方面与城市住房相差甚远。而绝大多数农民工作为城市未来的市民，其在城市的住房问题，也绝不是宅基地退出时按土地当前用途补偿所能解决的。因而对城市就业的农民工在住房方面给予一定的财政补贴，不仅是对其在城市工作中劳动力价值的认可，更是对历史制度因素导致农民在住房等方面利益受损的正面认可，既可促进农民工住房问题的解决，又能有效促进城镇化战略的顺利推进。三是农民进城务工受制于户籍制度尤其是附加在户籍制度上的非公平待遇，面临明显的就业歧视，且被排挤在社会保障和公共福利之外，收入水平及生活水平得不到改善。因此，对进城务工农民缴交公积金给予财政补贴是国家偿还工业对农业、城市对农村的历史欠债的重要举措，要求政府调整城市及户籍居民偏向型的公共财政支出原则，重新定位政府在农民工住房公积金中的责任和义务，建立对农民工住房公积金的补贴制度，激励农民工群体缴交住房公积金，为宅基地政策与农民工城市住房改革衔接探索提供新渠道。

2.工资难以实现劳动力再生产是给予农民工公积金缴交补贴的微观基础

马克思主义劳动力价值论认为，劳动力价值由三个部分组成：一是维持劳动者自我生存所需的生活资料的价值；二是劳动者抚养后代所需的生活资料的价值；三是劳动者接受教育和训练所需的费用等。住房既是劳动者自身生存必不可少的生活资料，也是繁衍后代必不可少的生活资料。由此可见，住房费用是劳动力价值的必然构成部分。而住房公积金是政府强制职工累积的住房储金，帮助职工购买住房积累所必须要的资金。因此，住房公积金包含于职工工资中，是住房费用或住房工资部分的积累。然而问题在于，对于农民工群体而言，其住房工资是否纳入到职工的货币工资当中了呢？工资是由劳动力需求和供给均衡时的价格决定的。不同类型的劳动力市场供需结构差异很大，以高级管理型、技术型的劳动力为例，普遍供不应求，其货币工资则会显著高于其劳动力价值的再生产，其工资可能已将住房消费完全理入货币工资，企业缴交公积金的部分，相当于是对职工一种隐性的制度补贴。而我国劳动力市场普通劳动力供给严重过剩，决定了大多数一般劳动力商品价格在较长一段时间内将低于劳动力商品价值。依次而论，对于普通居民而言，住房工资仍然没有纳入货币工资中。农民工群体主要是中低收入人群，其工资大多仅仅满足农民工的基本生活需求，无法实现其个人或者家庭的住房等具有一定人力资本的劳动力再生产活动。因此，依然需要從制度上推进单位与职工公积金缴交扩面工作，维护普通居民或中低收入职工住房工资的基本权益。而对农民工在公积金缴交环节给予补贴，实则是通过利益诱导，促使农民工关注并积极参与住房公积金，维护自身基本权益，实现其再生产的价值，同时缓解收入分配市场机制的失灵，一定程度上缓解国民收入初次分配的极化问题。

3.共享经济发展成果是给予农民工公积金缴交补贴的基本诉求

给予农民工住房公积金缴交补贴是经济社会发展成果惠及全体人民的重要表现。“十一五”规划中，“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”被提及。党的十九大在改善民生的要求中也提到要“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。那么共享改革发展成果首先就体现在分配问题上。当前社会经济发展的不同步、不平衡造成了城乡居民收入差距扩大，农民工在经济、社会地位和权益等方面处于弱势地位。因此，在缴交环节给予农民工财政补贴，激励农民工参与公积金制度，是共享经济社会发展成果在住房保障方面的体现，有利于缩小农民工与城市居民之间的福利差距，契合“共享”经济发展成果所追求的分配公平、共同富裕等价值观念。广大人民群众共享发展成果的实质是国家对整个社会人力资源所进行的一种投资和开发[17]。而住房是人们实现劳动力生产与再生产的必需要素，有必要通过财政补贴激励农民工参与公积金制度，使其平等地分享住房保障这一公共产品，为全体人民创造一个公平竞争与发展的环境，保障包含农民工群体在内的全体社会成员获得最为基本的发展能力，以确保每一个社会成员的正常发展。

4.发挥政府住房保障职能是给予农民工公积金缴交补贴的前提保证

从政府职能来看，对于农民工群体所面临的住房问题，政府给予农民工缴交补贴，是对低收入人群或弱势群体住房保障职能的体现。农民工住房保障问题，不仅是农民工个人的“短视倾向”及个人能力所造成的，更多的是由于特殊历史条件下或者由于资源禀赋的不同所导致的群体性贫困所造成的公共性问题，直接涉及到公民的居住权。农民工是城市的主要建设者，为了保持社会的和谐稳定，对于农民工群体所面临的收入水平有限和生活贫困，政府有义务以制度或政策等形式保障农民工群体享有与经济社会发展水平相适应的生存权。因此，农民工住房公积金缴交补贴是建立和完善农民工住房保障制度的有效手段，营造有利于农民工群体发展的社会环境，体现了政府扶助农民工群体解决住房问题的重要职能。

（三）现实逻辑

农民工在城市工作的超额贡献、财政补贴资金相对稳定以及住房公积金制度的完善与改革将为农民工住房公积金缴交补贴机制的建立提供有力的现实基础。

1.农民工在城市工作的超额贡献是给予其财政补贴的现实基础

为农民工缴纳公积金提供补贴，不仅是政府对劳动力市场一定程度失灵所采取的有力手段，更是对农民工所作超额社会贡献的一种有效补偿机制。从整体经济角度测算，已有研究显示农民工为其工作城市所创造的收益远远高于其所得报酬。胡桂兰等（2013）从财政收入研究发现，农民工市民化后为当地政府所提供的财政收入远大于市民化的成本，两者收支相抵有盈余[18]。蔡昉（2014）的研究表明，农民工市民化的收益远高于其成本，农民工市民化可以带来制度性的改革红利，使GDP增加约1至2个百分点[19]。周春山等（2015）基于地区差异的视角分析发现市民化收益的地区差异小于市民化成本的地区差异，成本和收益达到平衡需要5.5年[20]。这表明，从农民工进城工作的成本与收益，或净收益分析而言，在缴交公积金环节给予农民工财政补贴，除了是对其劳动力的一种补偿，更是对其所作超额社会贡献的一种补偿。

从微观主体角度而言，企业为农民工缴纳公积金是对他们所作贡献的重视，他们则会以感情的承诺和更高的保留率及更高的生产积极性与效率等行为回报企业，为企业创造更多利润，为社会作出更多贡献。从整体社会角度而言，给予财政补贴是吸引农民工进城、加速城镇化进程的重要工具，不仅有利于公積金制度公平化改革，在宏观层面上，也有利于促进城乡二三产业发展，缩小城乡差距；同时，在农村土地制度改革、切断农村贫困人口代际传递、提升农民工素质等方面发挥着重要作用。从这些角度来看，吸引农民工进城所产生的直接与间接收益是远远高于企业与社会所付出的成本。就政治高度而言，对农民工缴交公积金给予补贴则是实现社会公平公正、保持社会安定团结的需要，尤其在当前贫富分化已比较严重的情形下，促进农民工平稳进城具有重要社会意义。

2.财政补贴资金相对稳定是给予农民工公积金缴交补贴的保障基础

农民工缴交住房公积金的补贴资金可来源于国家财政和住房公积金增值收益两个部分。

一是公共财政是补贴资金的主要来源。在当前农民工收入普遍不高、企业投入有限的背景下，中央政府和地方政府均要承担起农民工住房保障的社会责任。中央财政应将农民工住房公积金缴交补贴列入国家财政预算，扩大财政预算支出。地方财政则要建立起农民工住房公积金的专项资金，可将农民工住房公积金缴交补贴资金、农民工进城购房专项资金补贴以及低收入人群货币化住房补贴一同作为财政补贴纳入公积金账户中，以保证住房保障资金用到实处，长期降低农民工在住房方面所面临的不确定性风险。2016年初，各地政府为了鼓励农民工进城购房、化解库存，对进城购房的农民工发放购房补贴，购房补贴在短期内确实产生了一定的效果，但从长期来看，一次性购房补贴等形式并不能持续提升农民工的购房能力。相比而言，住房公积金缴交补贴以及后续的使用更符合政府和存缴人的长期利益，更能在长期性方面降低农民工所面临的住房不确定性风险，让住房保障更为有效，并提高资金的配置效率。同时，财政补贴作为农民工住房公积金体系缴交补贴的资金来源，可在原有购房补贴和货币化住房补贴的基础上调整和完善，原有的管理经验和结构体系很大程度上都可以被延续使用，降低实施的成本与风险。此外，农地非农化过程中的土地增值收益也可以作为资金来源的一部分，从而增强地方财政解决农民工住房保障的能力。

二是住房公积金增值收益可为农民工住房公积金缴交补贴提供补充资金。因公积金增值收益余额归属问题，学者及社会公众存在较大分歧和争议。若将职工与公积金中心的关系定位于类似个人与银行的关系，那么职工获得了提取公积金的债权，并可获得利息，而增值收益则为公积金中心经营业务所得[21]。而且从住房公积金制度实际执行情况看，政府将住房公积金增值收益作为政府非税收入使用和管理，上缴同级国库，可以大体认为公积金增值收益为国家财政的一部分。同时，公积金增值收益作为农民工住房公积金缴交补贴资金来源，应该定位于补充性资金，而非主要资金。农民工住房保障任务本质是政府承担的住房社会保障制度，从这一角度而言，保障资金首先应来源于政府财政资金，而不能完全依赖增值收益余额。当前，四川省阿坝州和广东省广州市、佛山市对账户余额进行补贴，额外补贴的资金来源就是公积金中心的增值收益的一部分。以佛山市为例，其对公积金年度结余后仍存于公积金专户的职工给予补贴，以年补贴率1%的补贴标准测算，发放补贴也只是动用了其年度增值收益的一半不到[22]。因此，住房公积金增值收益可以对农民工住房公积金补贴提供稳定、足额且安全的资金支持，同时公积金增值收益直接补贴给职工的方式使缴存人能够看到自己缴纳的资金所产生的增值收益，从而提高缴纳公积金的热情，有利于我国农民工住房公积金制度的长远发展。

3.制度改革创新与财政补贴结合将进一步有利于农民工公积金制度的深入推进

首先，为顺应城镇化发展的趋势，我国部分省份及地区对公积金缴存和提取的具体规定作出改革和创新，强化了农民工公积金缴交补贴的激励效果，提高了农民工的参与积极性。以上海为例，允许缴存人提取公积金用于支付商业租赁住房租金，并将限额由1000元提高至2000元，更加符合农民工租赁住房的现实需求。除此之外，全国住房公积金异地转移接续平台已在2017年6月底上线，公积金异地转移机制的建立是在减少农民工对公积金转移难的后顾之忧，符合农民工流动就业的特征。同时，将职工住房公积金账户存款利率上调，由现行按照归集时间执行活期和三个月存款基准利率，调整为统一按一年期定期存款基准利率执行[23]，有利于减少暂时未购房者的利息损失，保障缴存职工获得合理存款收益。

其次，这一系列公积金制度的完善措施与新生代农民工的强烈留城意愿相结合，为农民工公积金制度的缴交提供了内在动力。1980年及以后出生的新生代农民工占全国农民工总量的49.7%[24]，已成为农民工的主体。许多社会调查和实证分析都证明，新生代农民工的留城意愿要超过他们的父辈。陈春、冯长春发现农民工年龄越低，留城意愿越强烈，同时住房状况的改善会显著增加其留城的可能性[25]。农民工的代际分化直接影响了农民工缴交公积金意愿的显著差异。新生代农民工的缴交比例显著高于第一代农民工[26]。因此，农民工强烈的留城意愿，再配合公积金制度的改革创新，尤其是财政补贴，将有利于农民工住房公积金制度的建立，将会显著提高农民工缴交住房公积金的积极性。

四、政策思考

农民工缴交公积金的财政补贴机制构建并非一朝一夕，还需要处理和解决财政补贴农民工缴交公积金的对象、条件、方式、责任主体等多方面的问题。

（一）建立“分层分类”的过渡式农民工住房公积金制度

解决农民工住房问题是一项长期艰巨的任务，必须根据社会经济发展实际状况、政府财力、用人单位经济实力、农民工自身承受能力等因素分层分类逐步解决。考虑到农民工群体的复杂性和异质性，可根据农民工的代际差异及不同的住房需求进行分类施策。例如，以在务工城市有无住房需求为标准进行分类施策，对有住房需求的农民工，尤其对于那些与土地切断了联系的农民工且有固定工作、长期生活在城市的农民工群体进行公积金缴交补贴的试点，考察缴交补贴中存在的问题与实施的效果；继而在试点基础上，调整和完善农民工住房公积金缴交补贴机制设计，在补贴方式、补贴环节、补贴数量上进行明确的确定和优化，逐步扩大到其他农民工群体。

（二）在宅基地政策与农民工城市住房保障衔接中引入公积金制度

在农村宅基地流转和农民工城市住房政策衔接的过程中，引入住房公积金制度。对于愿意将户口迁入工作城市的农民工，通过宅基地自愿有偿退出机制，将其农村宅基地和房屋经不动产评估中介机构评估后转让给政府，政府依据农民工意愿可将宅基地及房屋补偿资金划转到农民工公积金账户；对自愿转入到公积金账户的农民工，对其公积金账户优先安排财政补贴资金。对符合城市低收入住房困难人群，优先安排住房补贴或廉租住房，并将相应的补贴资金纳入到农民工的住房公积金账户，或者说将住房保障中的补贴政策与公积金财政补贴政策归并，实现住房保障制度与公积金制度的结合，实现农民工群体市民化過程中的多重住房保障，确保平稳过渡。同时，进一步放低农民工住房公积金在住房消费方面的准入门槛，降低农民工在城市住房方面所面临的不确定性风险。

（三）确立“有限财政”理念，凸显财政补贴的激励机制

在提高公共财政对农民工住房公积金制度支持力度的同时，要提高资金的配置效率。“有限财政”意味着农民工住房公积金制度的建立并不是一味地依靠公共财政，而是要尽可能多地调动利益各方的参与积极性。因此，必须明确财政基金的激励机制和政策导向。激励机制主要表现在：对企业，尤其是劳动密集型企业，积极为农民工缴纳住房公积金的，给予信贷及税收等方面的优惠政策。对参缴农民工个体，明确公共财政个体的补贴力度和比例，国家以一定的补贴系数，以财政支出的方式注入到农民工的个人账户里面，国家补贴与个人缴纳成一定比例，以保证公共财政的激励作用，以便进一步激励更多数量的农民工参与到住房公积金的体系中来，保证农民工住房公积金健康稳定发展。同时，缴交补贴应设有年限，当农民工拥有了稳定的住房支付能力，或农民工与城市居民享有同等权益时，应停止对其住房公积金账户的补贴。

（四）规范和完善财政转移支付

当前中央与地方政府之间依然存在各级政府财权与事权不相匹配、区域间经济发展不平衡的问题。要实现农民工公积金账户的财政补贴到位，必须规范和完善财政转移支付制度。由于农民工工作为就业地城市作出了超过其所获成本的贡献，因此应建立以就业地政府为主导的财政补贴体系；同时，农民工流动性较大的特点，意味着地方政府补贴农民工可能为其他城市作出了贡献，因此中央政府应给予农民工净流入城市的适度转移支付。为体现中央政府城镇化战略意图，对战略目标中的城市或城市群，且实施农民工缴交公积金给予财政补贴的，可适度加大对应目标城市的转移支付力度，促进地方与中央城市化战略目标的实现。

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基金项目：国家社科基金重点项目“我国住房公积金制度困境与制度改革创新研究”（15AGL 018）；教育部规划基金项目“我国住房公积金制度改革方案研究”（13BJYAZH006）；教育部重大项目“建立公开规范的住房公积金制度研究”（14JZD028），本文也得到了国家留学基金委的资助。

作者单位：陈峰，华中师范大学经济与工商管理学院；湖北武汉430079；Email：267315887@qq.com。张妍，华中师范大学经济与工商管理学院；湖北武汉430079；Email：125111862@qq.com。

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