刍议深化改革进程中社会组织自治能力拓展的困境与对策

王相红 电子科技大学

社会组织,国外一般称为非政府组织,在我国是指政党、政府之外的各类民间性组织,主要包括社会团体、基金会和民办非企业单位,具有民间性、自愿性、自治性、非营利性、公益性等特征。改革开放40多年以来,我国社会组织经历了从少到多、从弱到强的历史变迁,为社会发展作出了积极的贡献。伴随着国家权力的不断下放,社会组织以其独特的优势和功能获得了国家、政府与社会的认同。它的发展壮大一方面反映了我国民主进程的推进程度,又一方面体现了社会组织承接公共责任能力的提升。在我国深化改革的攻坚期,社会组织的公益性定位要求其必然承担更多的公共责任,客观上要求社会组织承接的公共服务越来越多,拓展其自治能力是深化改革中的一项重要内容。

一、社会组织变迁的历史考察

伴随经济体制转轨、政府改革与社会转型,我国社会组织蓬勃发展,在不同的历史时期,社会组织发挥了不同的作用,它以集体意志、集体表达及行动模式推动了整个国家社会的和谐发展,在数量增长、社会参与、组织建构和活动领域四个维度上,社会组织的权责、义务与职能逐渐制度化、规范化、常态化,逐渐构建了政府、市场、社会组织各具优势、三足鼎立的发展格局。

(一)计划经济模式下的起步阶段(1978-1992)

改革开放初期,我国还在延续政府主导下的计划经济模式,社会组织的注册登记主要以政府的授权为主。“从改革开放初期开始,我国城乡各地就出现了大量的社会组织。这些社会组织不同于党政机构、也不同企业,它们过多地面向各种社会问题，成为改革开放中具有公共组织性质的公益主体。”【1】据查证,社会组织统一的登记注册时间为1988年,从1978年到1988年的10年时间,社会组织以其内生的力量默默成长发挥作用。在数量增长上,社会组织有一种剧烈增长性。我国的各类社会组织伴随改革开放的历史潮流汹涌迸发,逐步成为推动我国社会改革的不可忽视的力量。根据中国期刊网权威检索的1979到1992年期间社会组织数目显示,学会、各种协会和基金会以其本有的力量突飞猛进,这是一种长期禁锢后的某种力量的释放。这一阶段,社会组织的蓬勃发展是寓于特殊的历史时期的一种集聚爆发,说明社会组织在强国家一弱社会模式下,政府还未给予他们合适的法律地位和发展空间。

(二)市场经济模式下的发展规制阶段(1992-2002)

1992年邓小平同志的南方谈话,历史性地确立建立社会主义市场经济体制,给各种利益主体带来挑战和机遇。更为重要的是,国家要求政府职能转变把部分权力还给社会、让市场自主配置资源这一历史性的政策跨越,带给社会组织更多的发展机遇。市场经济的发展,为社会组织发挥作用释放出新的社会空间,社会组织在数量上呈现出“爆炸式增长”现象。在这一背景下,学者们开始关注社会组织与政府之间的互动关系,并从中探索和界定转型期国家与社会关系的生成模式。这一时期,社会组织的数目增长尤为惊人,这得益于国家的政策倾向支持,但同时也侧面反映出社会组织的强大力量由幕后走向台前的事实,它们的发展犹如雨后春笋,给整个国家的发展带来了活力。毋庸置疑的是,社会组织潮水般的自发增长,带来的不仅仅是财富和价值,也产生了一些负面作用,破坏了社会秩序,由此更引发了国家对社会组织的严格监管。在1989年政治波动的影响下,政府对社会组织大规模的行政干预分别是199年和1997年的2次清理整顿。“第一次整顿,从190年到1992年6月底,经过清理整顿,统一注册的社会组织数量从1990年的10855家增加到1991年的82814家和199年的154502家,分别增长厂6.63倍和13.2倍。第二次整顿从1997年4月到1999年10月,经过清理整顿,社会组织的数目降中有升,2002年登记注册的社会组织达到24.45万家。”【2】

这两次清理虽然对社会组织的发展带来了一定的消极影响,利用各种有利的资源、空间和机会,在谋求自身发展的同时解决社会问题,逐渐成为但从长远来看,对社会组织的制度化建设具有积极意义。另一方面,我们必须到社会组织在这一阶段经过整顿数目上有增有减,不但反映了政府对社会组织管制的心,更引发了政府对社会组织自律性弱化的一种担忧。社会组织的参差不齐,容易对社会秩序造成破坏,影响社会稳定。基于政治稳定的需要,我国政府对社会组织采取双重管理机制,给社会组织拓展自治能力带来机遇和挑战.

(三)社会管理创新下的社会组织理性深化时期(2002-)

这一时期,随着市场经济体制的进一步深化,社会组织迎来了新的发展机遇期,各种工商协会和新型商会组织迅速发展。截至2017年10月底,全国依法登记的社会组织约有67万个,其中社会团体32.9万个,民办非企业单位33.1万个,基金会5038个。社会组织的整体实力不断提升,成为政府职能下放的主要承接者、社会政策的重要执行者和社会服务的重要提供者,成为我国社会主义现代化建设不可或缺的重要力量。同时,“据登记管理机关提供的数据显示,从2002年到2006年,行业性社会团体总数从3.91万家,增加到5.97万家,净增2.06万家在社会团体总量总所占比重从29%提高到31%【3】。由于这一时期的经济体制转轨带动了政治体制的自我调节,政府职能有了实质性转变,政府分权给社会组织的发展带来新的机遇,市场承接的职能越来越多,社会组织的作用也愈来愈突出。

不可否认,我国经过十多年经济领域的高速发展,社会领域发生了深刻的变革,社会结构也发生了变化,群众的政治参与意识日益高涨,群众对自身权利的维护成为推动民主政治发展的催化剂,社会组织在社会各领域发挥着重要的公益作用。这一时期,社会问题与矛盾催生了社会管理的创新,社会组织逐渐承接了政府、市场失灵后的调节职能。尤为突出的是,农村发展的协会和农村合作组织在农村发展中发挥了承上启下的关键作用,促进了农村经济增长和农民增收,维护了基层稳定。这种体制支持的优势,在带给社会组织充分的发展空间的同时,也带来了社会组织自身能力、自律性不足、违反规则等负面问题。党的十八大明确提出要加快形成现代社会组织体制,这种“现代性”突出体现在要建构政府和社会组织既分开又合作的新型互动关系。通过以上分析我们可以看出,中国社会组织的发展具有自己独特的历史背景,社会组织从来不是国家的对立物,社会组织与政府的目标是一致的。

二、改革深化进程中社会组织面临的困境

理论界普遍认为,社会组织对政府失灵与市场失灵问题能够作出有效的回应,与政府、企业共同构成了满足群众复杂需求的网络系统。改革的深化为社会组织带来外部和内部的冲击,社会组织基于内生力量不足以及适应外部环境变化的滞后性,在深化改革推进过程中面临诸多困境。

(一)体制机制与法律不完善的困境

当前我国对社会组织实行双重管理体制日益成为社会组织发育成长的瓶颈,如同健全监管体制,使之有一个宽松活跃而又有序规范的发展环境,成为社会组织的热切期盼。制度理论家们认为,在一些社会部门(特别是非营利部门)中,组织往往面临着“制度复杂性”,即它们不得不经常面对所在领域中内在要求互相不一致的目标原则或者意义的“强制”。有学者认为,社会组织被绑在了政府的行政体制里,受到双重管理体制的约束,缺乏微观活力。在当前的中国,国家仍趋于重视社会管控和重要社会资源掌握,这意味着国家不仅仅在形式上会介人社会,在实践中也强调对于社会资源的汲取与控制。在这样背景下,社会组织赖以生存的基本要素大多为庞大的“行政国家”所控制,与权力部门进行交流成为社会组织难以避免的任务,因而政府权力的大小成为非常关键的变量【4】。另外,我国的社会组织法律依据不足是地方探索中的最大困惑。现行的社会组织管理法规,有些规定操作性不强,不适应新的形势,有些空白急需填补,导致社会组织准入门槛高、双重管理、资金扶持和税收优惠落实难、社会组织内部管理不规范、奖惩和退出机制不健全,阻碍了社会组织健康发展。因此,制度上的先天介入与法律层面的缺位,使社会组织面临体制机制创新的困境。基于此,十八届四中全会决定,推进多层次多领域依法治理,明确加强社会组织立法。

（二)独立性与自主性不足的困境

目前,社会组织普遍存在着对政府的资源依赖现象和行政化倾向明显弊端,这在短时期内是无法解决的难题。社会组织“先天”与政府不是“平等关系”,而是一种“依附关系”第一,资源依赖严重。社会组织依赖政府的严重性向我们揭示了资源背后的潜权力。这主要表现在:我国大部分的社会组织是政府创办的,因此导致了组织职能、管理模式上都具有浓厚的行政色彩。“国家对于社会组织的管控权力,已深化改革中的社会组织自治能力拓展研究超越了统意义的各部门间的边界,从而建立起了一种类似于国家自身科层制内部的指令体系”。由此理解,权力边界问题便是社会组织的独立性程度问题,因此,社会组织的独立性成为了结构性视角最关注的基本特征。第二,价值认同上的错位。这导致一些地方和部门对社会组织的用认识不到位,对政府职能和社会组织功能的界定不清晰,习惯于将社会组织视为“第二政府”,越权安排行政工作,干涉社会组织内部事务。同时,各级党政机关主管部门难免将自己的利益偏好强加给社会组织,长期忽视社会组织的自主性。特别是一些权力部门的领导退休后领导后,其自主性也受到制约。

(三)竞争不足与公共责任缺失的困境

竞争本是社会发展的常态,但从我国社会组织登记及制度规约上看,政府干预仍然存在,带来的直接后果就是社会组织内部竞争力不足,继而产生公共责任承担主体模糊的问题。社会组织数量的快速增长、社会影响力的日益扩张,使得人们更加关注社会组织公共责任的实现。自20世纪90年代以来,各国社会组织领域的弊端和丑闻逐渐被揭露出来,例如,美国联合之路的主席Billaramony榨取社会组织公款案,在社会组织领域掀起轩然大波。

我国的社会组织在发展壮大后,同样面临着公共责任缺失的问题。主要问题有:滥用减免税收的特权牟取暴利、以“公益”名义从事营利活动等。这类事件的发生,引起强烈的公众危机信任衰败。当公益追逐牟利造成的恶劣影响难以挽回其公益的旗帜,其公信力必然下降。社会组织必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。“这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案,而是要创立共同的利益和共同的责任。但由于非竞争机制的存在,社会组织的公共责任缺失。”这在实践中造成了少数社会组织垄断资源,工作缺少创新活力。“社会组织产生和存在的基础在于公众的角色期待,社会组织的角色最终是由处于各种不同地位和期望的社会网络所构成。”不可忽视的是,社会组织为居民解难的类型占比例太低,文体类组织占据了总数的绝大部分,而居民日常生活急需的公益类、服务类、事务类的组织数量相对较少,无法满足居民日渐增长的公共服务需求。

三、改革深化进程中社会组织拓展自治能力的路径

社会组织从弱小到强大,不但是靠政府的大力支持,更是其自身能力增强换取会信任的结果。因此,拓展社会组织的自治能力,必须依赖于外在力量的推动和服务能力的自我增强。社会组织自治能力的拓展应包括5个层面的优化,建构社会组织自身的资源体系、能力体系、自律体系等。

(一)优化运行机制,提升公共服务能力

现代社会组织的运行体制应执行公平、透明、问责和高效的四大原则,包括内部治理结构、信息公开制度、专业化能力建设等方面。“第一,建立科学的内部治理机制。现代社会组织要求,决策机构的组成应具有专业化、民主化、高社会资本等特征,管理执行应具有职业化、高效化等特征。第二,建立信息公开制度。现代社会织的运行体制要求将组织信息、财务信息和活动信息,以及与公益相关的其他信息以不损害捐赠人、受益人和合作机构等利益相关方的隐私和商业秘密为限,依法、真实、准确、完整、及时、便捷地进行公开,符合最大透明度的原则。”

十九大报告明确要求政府进一步转变职能,简政放权,把一些事务性的管理职能和公共服务职能,从体制内转移到体制外,由社会组织承接,从而提高行政效能和公共服务质量当前,社会组织承接政府部分职能的意愿强烈,但它们面临的一个共性问题是总体质量不高,这在很大程度上影响了它们接手政府转移职能项目的能力。因此,提高其自身的服务能力势在必行。增强社会组织自主性,就是要提升自身的行动力,培育和提高其支持社会公共服务的能力。社会组织应具有承接政府职能的能力,参与协同治理公共管理与公共政策能力。“社会组织可以不断通过提升行动力来增强自主性,寻求生存和发展所需要的社会资源。”【5】社会组织真正立足于社会,向社会负责,向社会负责的核心是保障和实现社会公共利益,真正做到“公益”、“无偿”,只有取得社会的信任,得到社会的认同才能更好地发展。

(二)发展社会企业,拓展公益的资源来源

社会组织独立的主要特征是依靠自身资源,大力改善组织生存、发展的基本条件。社会企业是一种介于公益与营利之间的组织状态,是社会公益与市场经济有机结的产物,具有非营利性、非政府性、志愿公益性等特征。它以解决社会问题为宗旨,以追求社会和谐为基本理念,以解决困难人群的就业机会为重要目标,是解决那深化改革中的社会组织自治能力拓展研究些不能通过市场经济满足需求的人的要求而建立的。经合组织(OECD)认为,“社会企业包括任何为公共利益而进行的私人活动,它依据的是企业战略,但其目的不是利润最大化,而是实现一定的经济目标和社会目标,而且它具有一种为社会排挤和失业问题带来创新性解决办法的能力。”增强社会组织的自主性,社会组织应建立多元的网络化合作关系。在实际发展中,社会组织不仅越来越多地与政府、企业合作互动,而且在运行体制上越来越多地从市场体系中借鉴其高效、规范、可持续的各种机制,通过市场化、企业化的运作模式改变社会参与、服务提供的方式。“社会企业家以其丰富的市场经验和创新能力,在经营竞争性市场活动的同时,成功地在市场竞争中找到了可作为公益事业经营不断拓展的增长点。”社会企业必须提高自身经济能力、存活能力,做成本效益分析,争取更多的政府财政支持,应该争取慈善组织的赞助,通过经营获得收入,来提高企业自身的造血能力,从而提高服务质量,增强服务效益,这样逐渐从传统社会组织转向现代社会组织的社会企业。另外,还可以通过收费、提供有偿服务,提高自身的经济实力,占有更多的话语权,但必须坚持社会企业的非盈利原则、公益性原则,防止社会企业成为市场经济的企业改变其公益属性。

(三)破除行政化陋习,建立公共责任监督机制

美国学者费希尔认为,“社会组织的自主性包括七个方面:组织的承诺、分散的财政、公众基础、专门的技术知识、管理的优势、策略知识以及培训政府工作人员的经验。”【6】如果按照这7个方面逐一对照,我国社会组织在一些方面表现出依附性强、自主性弱的特征。社会组织自主性,意味着组织可以按照自己的目标来行事,其目标设定及自身运作过程中的决策方式都自行确定。如果社会组织带着“二政府”的态度和习惯去执行公益事务,群众肯定会有意见,意见多了就会反映到政府部门去,政府要对此类组织进行规制。拓展社会组织的自治能力,必须建立公共责任的问责机制,实现多元公共管理,关键在于实现公共责任的具体化和明晰化。

因为权责对等是公共管理的基本原则,随着公共权力的分散化、公共管理主体多元化趋势,社会组织要成为承担公共职能的有效主体,就必须具备相应的公共责任机制。“第一,制定社会组织法,健全和完善法律体系。第二,建立信息披露和报告制度。依照法规规定,及时准确向公众公开组织的行为,包括财务报告、审计报告、公益支出、资产管理、收益分配等,保证公众的知情权。”【7】完善法律监督、政府监督、社会监督实行社会组织信息公开和评估制度,健全失信惩罚、违法退出机制。

(四)发动群众参与社会组织,增强基层自治能力

社会组织内部应建立公众参与规范化制度,通过会员制度、志愿者制度等形式形成广泛和开放的公众参与机制,并通过信息公开、财务透明等接受来自社会公众和体的广泛的社会监督。随着改革在各领域的不断深化,群众的各种生活需求也越来越多样化,人们维护自身权益的意识也不断增强,围绕权益保护而产生一些权益纠纷要社会组织建立“把问题解决在基层”的机制【8】。拓展社会组织的内生力,必须紧紧依靠群众。第一,让群众参与社区建设。社区是民众的社区,是民众的家。只有充分发挥社会组织的社会性优势,通过加强沟通交流,有效化解矛盾纠纷,满足日益增长的社区居民需求,促进社会和谐,才会壮大社会组织的力量;居民借助社区社会组织，丰富文化体育生活,实现自我价值和精神富有,培育群众对社会组织的信任感和责任感,以增强内生性力量。

今后,基层社会组织要充分发挥其自身的优势,为居民提多种多样的公共服务,如积极为社区居民解决日常生活中的问题、提供再就业、养老服务、进行心理辅导和心理救助等,以服务缓解舆情压力。第二,参与社会服务管理。社会组织应在乡村积极开展教育帮扶、安置帮教、人民调解、法律顾问、法助和普法宣传等服务内容,破解基层群众在法律、维权方面的难题,突出社会组织在联系居民、服务居民的职能优势,有效推动居民参与社会服务工作【9】。第三,发动群众参与公益事业发展。社会组织是社会公益服务的重要承担者,在推动公益事业发展中起到了重要的作用。部分基层还存在着贫困的问题,例如困难户,困难大学生等,社会组织不但有项目资助,更要动员更多的群众参与公益服务中心和社会组织发展基金会等社会组织。