地方投融资平台的存在价值冲击分析

金润秋 华东交通大学 江西南昌 330013

1.从已取得成就的角度

首先，通过2014年—2018年地方敢府财政收入与支出的数据可以发现，单纯依靠地方财政是难满足建设资金需求的，地方政府投融资平台起到了放大财政资金的杠杆作用，为地方建设提供了巨额资金，弥补了财政收支的巨大缺口，为地方政府建设了一大批基础设施，发展了地方公用事业，在推进城镇化进程和扩大内需保增长的目标任务下做出了重要贡献。地方政府投融资平台从90年代正式设立以来，发展己经有二十余年，參与了众多基础设施和地方公共服务的建设，建设运营经验渐趋成熟，能够为今后地方政府公用事业和基础设施的建设提供宝贵的经验参考。

2.从建设资金是否充足的角度

从2014年至2018年我国中央财政收支情况来看，中央财政收入呈逐年增长，并且增幅较大，2018年的中央财政收入为85447.34亿元，比2014年增长20953.89亿元，增长幅度接近三分之一，而中央财政支出基本保持平稳增长，2018年比2014年增加10137.74亿元，增长幅度在百分之四十五左右，中央财政资金充足有盈余。与中央的情况形成鲜明对比，地方财政一直处于支大于收的状态，财政收入的增长也较为缓慢，2014年约为75876.58亿元，2018年为97904.5亿元，増加22028亿元，增加约三分之一，而2014年的地方财政支出为129215.49亿元，2018年这一数据为188198.26亿元，增加79967亿元，增加幅度与财政收入增加幅度基本接近。财政收支缺口2014年为46661.09亿元，这一数据在2018年为90293.76亿元，从2014年到2018年间地方财政收支缺口达到2倍。如果按照这种上升速度，在未来政府从管理型转变为服务型政府的过程中，地方政府的职能履行、公共产品公共服务的提供上依然需要巨大的资金支持，财政收入远远不足以弥补。与此同时，地方债务的发债权还停留在省级平台，下级的市县依然不具有举债权，根据国家审计署的调查数据显示，截止至2017年初，全国各级地方政府投融资平台企业接近6600个，其中：省级平台数量最少，为165个、市级平台次之，为1648个、县区级平台数量最多，共4763家，由此可见大部分都集中在市级尤其是县一级行政单位，送反映出基础建设的需求和执行落实也多集中在市县一级政府，单纯依靠目前放开的发债主体和发债规模限制下，笔者认为建设资金仍然难以满足地方经济建设、公共事业发展要求。

3.从国际实践经验的角度

新《预算法》对于放开地方发债权的尝试还处在初步启动阶段，尚未形成完善的发行偿还机制和监督管理机制。相较于中国，欧美国家市政债券发行时间较早，从实践过程来看，也取得了不错的效果，可以为我国地方债券的发行管理提供经验参考。美国市政债券出现最早，大约始于1920年代，是地方政府为了为城市建设筹集大量的资金，政府信用为担保，以税收能力为还款保证的一种债务性融资工具，后来逐渐为西方各国所采用。美国的政体结构是联邦制，分权制下分为联邦政府、地方政府呈级行政管理单位，等级单位实行分级财政体制，各级编制独立的预算，上下级预算互不包含，互相独立。各州、县地方政府及下级代理授权机构有权发行市政债券，银行、保险、共同基金等金融机构和其他投资者如非金融机构，退休基金、政府资助企业等是其主要投资者和吸纳资金的对象，筹集资金主要流向道路交通、机场医院、污水处理等市政基础设施建设。全美约有八万个地方行政单位，其中大约70%左右有权发行市政债券，虽然发行规模大多都较小，但是整体一直呈现上升趋势，早在八十年代就已经突破了一千化美金。一般责任债券和收益债券是美国市政债券的两种主要类型。1996年共发行一般责任债券646化美元，2007年上升至1311亿，而收益债券在1996年的发行数据为1206亿美元，2007年数据显示此类债券规模为2932亿美元，且从2002年之后，地方政府市政债券的发行额占GDP的比重基本保持在1.5%—3%之间。2014年，我国核定的地方政府债券发行额度为4000亿元，国内生产总值为635910亿元，如果按照美国市政债券占GDP的比重参考来看，至少应该在9500亿元到19000亿元左右，4000亿元的核定额度还远不能达到这一规模。因此从短期来看，依靠地方政府债券筹集的建设资金相对有限。从单一制的亚洲国家日本来看，二战之后通过修改法律允许地方政府自治，可以发债融资。日本市政债券包括两类：一种是地方公债，这是地方政府直接发行，用于地方市政建设和公用事业发展，在日本地方债券制度中居于主体地位 第二种为地方公企业债，发行主体一般为特殊公营企业，由地方政府负有担保责任，2010年日本市政债券规模达到7.61万亿日元。基本地方债券的投资主体有政府、公企业和民间投资者，其中来自于民间的资金比例已经接近40%，而在一些金融市场发达的大城市，民间资金甚至高达80%-90%。从我国目前的状况来看，地方政府债券的发行规模与基本相比仍然比较小，而且对于民间资木的吸引程度还达不到日本市政券的民资比重。因此，从美国和日本的市政债券的经验来看，我国地方政府投融资平台在未来还将在筹集资金、吸引社会资金方面发挥一定的作用，仍然具有其存在价值。