浅析设区市立法权限与地方特色问题

陈 航

江西师范大学2018级宪法学与行政法学硕士研究生

一、问题的提出

2015年3月新修改的《立法法》不仅将立法主体扩大至设区市，也规定了设区市在与上位法不抵触的情况下，只能在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”制定地方性法规，如果法律另有规定，则从其规定。修改后的《立法法》赋予设区市在特定事项享有立法权，为地方经济社会发展提供了有效的立法保障。但在立法实践中，不少设区市拿不准具体的范围，出现了怕立法、难立法、少立法的问题，依旧靠着行政管理手段解决问题，与赋予设区市立法权的初衷背道而驰，或者是立法难以凸显地方特色，难以解决实际问题，不能很好发挥地方立法的补充作用。以上种种问题，都制约了立法权的有效行使，不能充分发挥立法的引领和推动作用，为此，研究设区市立法权限和地方特色具有强烈的现实意义。

二、明确立法权限，确保立法事项符合法律规定

《立法法》所规定的设区市立法范围是给设区市立法工作的“紧箍咒”，设区市不仅应在规范事项内行使立法权，更应充分有效合适地行使立法权。但因法律条文本身的不确定性和模糊性，也给设区市立法部门对立法权限的理解带来的挑战。明确立法权限，一方面有利于避免重复立法，设区市立法是对上位法的补充和细化，若缺乏具体的权限范围，就容易造成不同层级立法机构之间界限不清、权限不明，设区市立法没有针对性，出现重复立法的现象；另一方面，有利于提高设区市服务水平和管理能力，促使设区市立法机关正确履行职权，提高当地法治水平，用立法保障经济社会发展，也极大防止了当地政府部门突破上位法的权限，用立法手段达到地方保护主义的目的。

因此，提高设区市立法质量有必要明确立法权限。一是明确不与上位法抵触的条件，上位法包括宪法、法律、行政法规及本省、自治区的地方性法规，这些法对于设区市而言，已经设定了法律责任条款，规定了承担义务者和权利人的范围、条件和内容，明确了特定术语的外延与内涵，限定了行政主体及其职责范围。设区市在立法中就不能随意扩大、缩小或者变更上位法的内容，应深入研究上位法的规定，设区市是否可以另行规定，否则就可能与上位法相抵触，比如某部法律规定对随意排放污水的行为人最高处罚500元，设区市在立法时就不能规定处罚1000元，随意增加违法行为人的义务。二是明确立法权限范围，在城乡管理和建设方面，范围最广，内容最多，包含城乡规划，城乡基础设施建设、城乡环境卫生、园林绿化等公共事业、城乡公共秩序管理，甚至包括城乡人员、组织的管理，这一界定应作扩大解释，以便通过法治方式推动设区市城乡一体化建设，推动我国城镇化的发展；在环境保护方面，应参照《环境保护法》的规定，包括大气环境、土壤环境、水环境、海洋环境、生物环境等，也可以对社会环境就比如城市噪音、“三废”处理等问题进行立法约束；在历史文化保护方面，一些设区市是历史文化名城，文化资源丰富，更需要通过立法保护好这些资源，包括物质文化遗产、非物质文化遗产、文物、少数民族风俗习惯等。三是加强与上级人大及其常委会的沟通协调，在遇到难以确定的事项时，及时向上级汇报请示，寻求良好的解决方案。

三、凸显地方特色，服务地方经济发展

凸显地方特色是设区市立法所要追求的重要目的，也是地方立法的客观要求。我国疆域辽阔，各地经济社会水平和发展情况参差不齐，通过赋予设区市立法权，使地方因地制宜、随机而动解决各自的困难和问题，地方特色越突出，越能有效解决本地实际问题，越能反映出立法质量的水平。不仅应当明显区别于上一级立法机关的立法内容、立法形式、立法目的，更应要充分反映和作用于在本地经济、政治、社会、文化、风俗、习惯等因素，有效服务于本地的经济社会发展和社会民众的日常需要。同时，设区市立法不应直接照搬或者重复上位法的规定，更应当注重补充和细化，在当地经济社会和社会民众急需但上位法又没有作出规定时，也应该大胆立法，创新性提出立法解决方案，解决实际问题。

地方特色主要体现在两方面，一是与中央立法相比，设区市立法在立法形式上不要求体例完整，应当根据实际情况，“成熟几条制定几条”，突出“少而精”，针对性解决本地问题，比如南昌市针对电动自行车在路上横冲直撞、与机动车抢道、闯红灯、随意变道的乱象，就制定了《南昌市电动自行车管理条例》，提升了城市形象，解决了城市发展过程中的顽疾。二是与同位阶的其他设区市立法相比，在内容、形式、侧重点上都有所不同，比如《商洛市住宅物业管理条例》和《温州市物业管理条例》都是调整本地物业管理服务合同关系的地方性法规，两者内容就有所不同，前者不仅创设了如物业管理委员会、物业管理联席会议、专项维修金的应急使用、物业服务企业考核信用评价体系等五项新的机制，还明确了“行业管理+属地管理+综合管理”的物业行政管理体系，重点规范物业公司的行为，而后者重点规范业委会的行为，针对小区业委会存在资金“公款私存”、换届后财务凭证长期不移交、财务混乱等问题提出具体的解决对策，通过不同的方式保障业主的权益，解决物业管理矛盾与纠纷。三是防止过度创新，凸显地方特色应当与当地经济社会发展水平相一致，与当地实际情况相符合，不能为了特色而特色，缺乏实用性，反而浪费了立法资源。

四、结语

明确立法权限、凸显地方特色是设区市在立法过程应当着重注意的两个问题，这两个问题处理得得当与否，考验着立法者的智慧和能力，也可以反映出当地立法水平和立法质量。随着立法理论和实践的不断深入，设区市立法质量也会不断提高。