校园欺凌的法律规制研究

江思晗 安徽财经大学法学院 安徽蚌埠 233030

近年来，频发的校园欺凌事件越来越多的进入了人们的视野，校园欺凌这一在很多人心目里只是代表着因为孩子调皮的天性而产生于学生之间的殴打的行为，已经逐渐异化，并成为一种社会问题。近年来首次引起国内外热烈讨论的校园欺凌事件并不发生在中国大陆，而是一起发生在美国的中国留学生之间的暴力欺凌事件。2015年三月，三名中国留学生将另一位中国女留学生绑架、软禁、折磨并殴打，3月30日，他们又用相同手段对另一名中国女留学生刘怡然进行施暴，手段残酷恶劣，该视频引起了国内外轩然大波，而日后美国加州法院均判处三人五年以上有期徒刑，这个严厉的判决结果和事件本身，引发了人们对校园欺凌的重新思考。

欺凌在英语中被称为bullying,也被称为霸凌，欺辱。如今，伴随着时代和社会环境的变化，校园欺凌的内涵也在不断扩张，其已经不再仅仅是很多人提到这个问题时会想到的肉体暴力或学生间的斗殴事件，事实上，除了传统的对身体的直接侵犯外，它也具有了更多的时代性和特殊性，其欺凌手段也更加具有隐蔽性和严重性。但是，时至今日，世界范围内的学者对于何为校园欺凌仍没有达成统一意见或较为准确的语义文本。关于校园欺凌常用的是挪威学者欧文斯的定义，即一个学生长时间暴露在一个学生或多个学生主导的负面行径之下，和一般的冲突相比较起来，校园欺凌的特点往往是反复性和持续时间较长，双方力量悬殊且往往呈现出一方具有的压倒性优势。同时，欧文斯将其定义为一种“负性行为”。还有一些非主流观点认为，应当将教职工甚至校外人员也可以视为校园欺凌的主体，但这种对外延的扩大未免有些过度。同时，基于引用较多的美国教育部和疾病预防控制中心制定的统一的校园欺凌的定义：“校园欺凌是学生或一群学生对另一名学生或另一群学生的强制性攻击行为，它可能对被欺凌者造成生理上或心理上的伤害，这种行为涉及学生间可观察到或可察觉的权力失衡，并可能反复发生 ”，我们可以得出，校园欺凌是以学生为主体，方式包括但不限于直接肉体暴力，群体性孤立，言语侮辱的一系列具有反复性，并达到某种严重程度的负性行为。

一.校园欺凌的现状及我国的应对措施

对于校园欺凌，因为定义的不统一未能有统一的调查数据，但是我们仍可以通过被曝光的社会新闻和司法机关的相关文件对这一社会问题的现状管中窥豹：最高人民检察院办公厅发布的数据显示，2017年前11个月，全国检察机关共批准逮捕的校园欺凌暴力犯罪案件2486件3788人，提起公诉3494件5468人，较去年同期同比增长50.3%。教育部政策法规司相关课题组在2016年对104825名中小学生的调查发现，校园欺凌发生率为33.36%，常被欺凌的占其中的47%，偶尔被欺凌的比例为28.66%。【1】也就是说，几乎有三分之一的中小学生遭到过校园欺凌。

伴随着事态的逐渐严重，政府部门也越来越关注相关的法律规制和政策调控。2016年4月，《国务院教育督导委员会办公室关于开展校园欺凌专项治理的通知》印发，要求各地对校园欺凌进行专项治理，这也是首次从国家层面提出了对校园欺凌治理的要求。随后，教育部，最高检，公安部等联合出台了《教育部等九部门关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》。同时，在2018年， 多省都针对校园欺凌出台了更为严格的措施和法律，譬如2018年11月广东省教育厅等十三部门印发的《加强中小学生欺凌综合治理方案的实施办法》，对学生欺凌事件的种类和适用做出了明确分类，其中包括给他人起侮辱性绰号和在社交媒体上发表贬低他人人格的语言。这也是首次在政府专门文件中承认侮辱性绰号和人格贬损也属于欺凌的一种，无疑对我国立法层面上对校园欺凌的先行研究有很大裨益。近日，十三届全国人大常委会立法规划公布，未成年人保护法（修改）成为了其中一类立法项目，而反校园欺凌立法将在修改未成年人保护法时一并考虑，拟在十三届全国人大常委会任期内提请审议，这也是立法上的一个重大突破。

二.我国现行法律的弊端

我国目前并没有一部专门的反欺凌法对校园欺凌进行一个严格的定义，更无从谈起后续的规制，以及对特殊主体的教育，对受害者的心理疏导机制和赔偿机制，以及更为重要的预防机制。同时，目前陆续出台的一系列措施，多是教育部门为首出台的文件，无论是效力位阶，强制性和政策落实上，都显得有些差强人意。同时，也只有东部部分省份出台了相关政策，而教育部的相关文件里，同样没有对校园欺凌进行科学的定义和划分级别。而由于此前，校园欺凌多被视作单纯的人身侵权加以处理，并没有考虑到主体身份的特殊性，刑法和侵权责任法的规制虽然明确，但并不具体，特别是针对方式多样化的欺凌，譬如恐吓，孤立，起外号和侮辱，侵权法都显得格外捉襟见肘。而主要问题主要集中体现在事件发生的责任承担不到位和处理方式不恰当。首先，虽然部分欺凌行为可能已经达到了刑事犯罪的标准，但由于当事人身份的特殊（多为学生），多数欺凌行为被掩盖下去私了了事，甚至没有被老师家长发现，欺凌隐秘地持续着。其次，管理机构的后续跟进也相当不到位，在欺凌事件被发现后，教师作为受欺凌者求助最便利的管理者，往往对事件并没有给予足够重视，短暂的批评教育后便不再介入，闹得更严重的也不过是调换座位或调离原班级，直至转校。最后，学校和家庭对欺凌的预防措施均相当不够，完全没有相应的标准和机制，而仅仅口头教导团结友爱，并不能真正对学生欺凌这一严重的社会问题起到阻遏其发生扩散的作用。

根据另一部未成年人的专法，即《预防未成年人犯罪法》的规定，尚未达到刑事犯罪程度的校园欺凌行为属于不良行为或者严重不良行为。对于不良行为和严重不良行为，法律规定可以进行治安处罚和工读教育。但是，治安处罚一般并不会对在校学生适用，而工读教育则是可选择项，并不有强制性。所以，这部法律同样难以落到实处，产生教育和惩戒的实效。

以上法律未能充分发挥实效，说明我国现行立法在校园欺凌问题上的的不足与疲软。因此，有必要通过出台一部反欺凌的专法，将针对校园欺凌的方案进行统一，并进行科学的分类和定义，同时佐以行政法规，让教育部门的监管落到实处。

三.国外反校园欺凌法律借鉴——以美国校园欺凌立法为例

美国是世界上最早针对校园欺凌问题进行专门化，系统化立法的国家，其反歧视法的传统最早可追溯到1964年《民权法案》第六编，即“任何美国公民不得因种族，肤色或国籍受到他人歧视”，并在1972年教育法的修正案中增加了禁止性别歧视条款。90年代开始，美国开始出台多部联邦校园法案，包括《校园安全法》、《校园禁枪法》。1999年，科伦拜恩枪击案发生后，各州都开启了反校园欺凌立法，最早通过法案的是佐治亚州，随后各州纷纷出台反校园欺凌法案和反歧视法，对校园欺凌进行了界定和规范。截至2015年3月，蒙大拿州出台反歧视法案，校园欺凌立法已经覆盖了美国全部五十个州。

美国各州的立法采取的模式，均是先对校园欺凌进行定义，在五十个州的概念界定中， 几乎都采用了“骚扰”、“恐吓”和“欺凌”三个词语。各州对于校园欺凌的定义主要来源于州立法和教育部门，比如《加利福尼亚州教育法典》。同时，法律均对校园欺凌的构成提出了程度要求和形式构成要件，譬如爱达华州法律要求学生不得对其他学生进行骚扰，挑衅，恐吓和欺凌。而对于“欺凌”这一核心词汇的定义，各州的标准各不相同，密歇根州仅仅使用了骚扰一词来代替欺凌行为，而内达华州则以列举的方式，对欺凌的种类进行了详尽列举。加利福尼亚州则在对欺凌进行范围界定时，通过《加利福尼亚州教育法》第48900条的第（r）款中确立，欺凌包括书面行为和电子行为方式，并也包括第48900.2、48900.3或48900.4条中界定的由一个学生或学生团体实施的一个或多个行为，而这些行为必须在实际上造成了骚扰的程度，包括扰乱其他学生即受害者的学习生活情况。【2】同时，对于某些法典中未能具象化的欺凌模式，教育部门通过出台一些规定，消除了法典过于抽象和篇幅限制的缺陷，譬如将欺凌具体规定为身体（踢打，推搡和吐）、言语（讥讽、恶意取笑、骂人和威胁）或心理（散播谣言、操纵社会关系、进行排挤和勒索恐吓）等方面，部分州则详细到了以上行为的损害程度划分，通过设计一套复杂的心理评估系统，来对受害学生的心理状况进行评估，从而确定精神欺凌的程度。

美国的校园欺凌立法主要分为三大类别，即预防性法律，救济性法律和惩罚或者说制裁性法律，这一点和中国构想的规制体系大抵相同。其中，预防性法规主要是督促学校，教师和教育部门充分发挥作用，及时发现欺凌的产生或教导学生不要进行欺凌行为。其中，以《新泽西州反欺凌法案》做的最为完善。该法规定，学校雇员或签约商应在看到或收到欺凌事件发生的相关消息后，当天即向校长口头汇报，并在两个工作日内提交口头报告。【3】校长应当及时通知当事学生的家长和监护人，并会面进行协商。同时每学年应当召开公开听证会，对该学年度内发生的欺凌事件进行讨论和报告，包括欺凌事件的后续处理，欺凌的性质，受害学生的抚慰情况和对涉事学生的处理。

救济性法律上，新泽西州法律规定，学校应当承担包括调查人员工资，心理医生费用和医药费等抚慰受害学生的必要支出，并由专门的委员会对欺凌事件进行报告和形成处理决定。对于该处理决定，学生及其家长有权向州法院或民事权利司提出诉讼请求。

而制裁性法律，由于美国各州刑事责任划分有所区别，因此差异较大。但是，在刑事责任之外，各州法律都规定了严格的惩治措施，除了民事赔偿外，还包括针对其学生身份而规定的特殊惩罚措施，譬如强制退学，和社区劳动等。以《加州教育法》为例，有意图对校园内他人实施暴力恐吓行为，或进行口头书面威胁，进行习惯性侮辱和猥亵的学生，应当受到休学或退学的处分。但是，除了对受害学生进行心理疏导外，大多数州立法中还规定了对加害者同样需要进行心理疏导和教育，而这项工作的承担着往往是社会义工或学校专门负责学生心理教育的教师。

通过对美国反校园欺凌立法的分析，我们可以发现美国已经形成了以三类法律为骨干的反欺凌法律体系，同时，美国对于相配套的机制和反歧视的氛围教育做的都相当完善，这同样是值得借鉴的

四.对我国反校园欺凌立法的建议

（一）出台较高位阶反欺凌法，对校园欺凌进行科学定义

目前，我国反校园欺凌立法依旧薄弱，而各省教育部门出台的文件中，也都未能统一什么是“校园欺凌”，它和一般暴力的区别在哪里，如何去判断它的严重程度以及采取相对应的措施。我国法律原则性规定较多，对部分特殊行为的抽象性定义都相当欠缺，也没有相应的司法解释对其进行定义，这使得案件处理过程中，该行为是否属于校园欺凌，都会争论不休，影响效率。因此，法律应当具体明确，避免过于抽象，而即使法律规定的较为抽象，也应当像加州反欺凌法一样，引用更具体的规定在其他规章中予以辅佐。

而要使得校园欺凌的定义归于统一，这就对立法的位阶提出了要求，而人大常委会近期同样在讨论在修改未成年人保护法时考虑专立反歧视法的议案，因此，出台一部反欺凌法，具体明确地规定，何为校园欺凌，是很有必要而且可行的。

（二）加强监管者的责任和权限

校园欺凌发生在校园内学生之间，而最能直接管理学生的无疑是教师和学校，同时，教师的视而不见和不当举措，也可能成为校园欺凌产生的助推手。对于教师和学校管理不力而发酵的欺凌行为，同样应当要求教师承担责任。新闻和相关资料显示，部分学校和教师都会选择隐瞒欺凌事件的发生，唯恐带来声誉的损害，这种行为本身即违背了教育法和《中华人民共和国教师法》，对于教师隐瞒情况，未尽到合理职责的行为，应当按照相关法律予以惩罚，譬如撤职或解聘。【4】

法律应当要求学校建立相应的反欺凌体制，包括报告机制和处理机制，而在此之外，力所能及的学校应当进行氛围教育，开办反欺凌讲座或相关安全课程。同样的，在要求监管者承担更大的责任时，同样应当给予其更高的权限，譬如对欺凌当事学生的惩戒权，美国中小学校园的校长均有权要求欺凌者休学乃至退学，而在国内，一方面由于义务教育的约束，一方面在于社会环境和舆论对欺凌看的并不重，使得校方在惩戒学生时往往毫无力度，流于形式，丧失监管者的威严，使肇事者更加肆无忌惮。

（三）使对在校生的处罚不流于形式化

前文分析中已经指出，虽然对于未成年人犯罪，我国已经规定了工读等惩罚措施，但是由于我国的传统向来是恤幼，因此无论是法律规定还是落实执行，都显得过于宽松。而这种“宽容”，往往并不伴随着有效的改善和预防机制，使得行为人的情况并不会有所好转，反而成为未成年人和在校生肆无忌惮的保护伞。

国外学者曾经对未成年人刑法进行过研究探讨，诸多案例中，施暴者大多都未满16周岁，因此无需对故意伤害等行为承担刑事责任，对于这部分因年龄而未受到处罚的未成年施暴者，对于其按照法律规定应当受到的管教，应当落到实处地执行。而在刑罚之外，辅佐以行政责任，通过行政法规的规定，对管教不力的学生监护人，可以考虑进行罚款。欺凌者在受监管期间再犯的，对监护人和管理者进行处罚，从而遏制极高的再犯率。

校园欺凌已经不仅仅是一个事件或行为，数十年来教育学者和社会学家的研究都证明了这种社会现象出现的必然性和难以自行消失的特性，这就要求我们的法律必须对其进行更为详尽的规制，校园欺凌的主体，无论是欺凌者还是被欺凌者，都是最应当得到呵护和照料的孩子，欺凌行为的频发也要求法学界对此做出反应，在社会学和教育学对于校园欺凌研究已经如此深入地今天，同样应当从立法规制的角度，认真思考治理路径，规范对事件的处理，建立预防机制，构建一套成熟的规制校园欺凌的法律体系，无疑是重中之重。

脚注：

【1】：颜湘颖；姚建龙：《“宽容而不纵容”的校园欺凌治理机制研究——中小学校园欺凌现象的法学思考》，中国教育学刊2017年01期

【2】：尤娇娇：《美国反校园欺凌立法对中国的启示》，河北北方学院学报2017年09期

【3】：陈荣鹏，方海涛.美国校园欺凌的法律规制及对中国的借鉴：以2010年《新泽西州反欺凌法》为研究视角［J］.浙江警察学院学报，2015.28

【4】：任海涛：《“校园欺凌”的概念界定及其法律责任》，华东师范大学学报2017年02期