江苏流域环境司法治理对策研究

■宋萌萌/南京工业大学法学院

2019年1月，江苏省以生态功能区为单位设立九大环境资源法庭，先行先试，探索生态环境资源司法保护中国方案的重大举措，但这也使江苏流域环境司法治理面临新的问题，主要为以下五个方面：法庭设立合法性依据欠缺、法庭划分标准单一、公检法管辖对接机制模糊、司法及专业人员配置不完善以及生态环境损害修复的执行方式待调和。因而需要在制度、管辖、对接、人员及执行等方面加以完善。

一、为流域环境司法治理提供新的制度供给

江苏流域环境资源法庭的设立虽经由最高人民法院批准，但并未有人大立法依据。流域环境资源法庭的设立必须法治先行，通过人大立法的立、改、废、释及其实施，为江苏流域环境资源法庭的设置提供充分、有效的法治基础。建议修改《法院组织法》以及相应的诉讼法，同时最高人民法院也应及时修改相应的司法解释和指导意见，保持一致性。

二、以“9+1”管辖机制为切入点合理设置管辖范围

（一）发挥流域区域管辖制度优势

由于法院司法管辖权限受到行政区划的限制，环境资源审判中，一方面是跨行政区划污染中难以全面追究污染者的环境侵权责任。如在河流上游实施排污行为，不仅会对当地生态环境造成污染，还会对下游生态环境造成污染。由于上、下游分别属于不同的行政区划，上游行政区划法院在案件审理中，容易局限于就本地区污染损害追究污染者赔偿责任，而对上下游河流环境损害一并追究污染者赔偿责任的主观意识不充分，客观难度也比较大；另一方面，环境污染司法修复区域一般也被限制在当地的行政区划以内，而最为有效、最为经济、最为便利的修复方案困难较大。建议通过“9+1”机制进一步深入研究生态环境系统保护、整体修复的司法规律和审判规则，进一步提升环境资源综合治理能力，从而强化生态环境系统保护。

（二）发挥跨行政区划管辖制度优势

实践中，不同行政区域之间因为执行及政策问题，环境执法、司法尺度可能存在较大差异，建议通过“9+1”机制加强对跨行政区划尤其是跨设区市行政区划案件审判工作的指导和协调，统一司法尺度，通过严厉打击违法生产经营污染环境违法犯罪行为、依法追究环境侵权赔偿责任和环境修复责任、依法监督支持环境监管部门行政执法行为，对于污染行为，其刑事处罚的力度、经济制裁的力度、行政监管的力度都应该进一步加强，以达到促使依法经营生产，注重环境保护，逐步将危害环境、屡教不改的企业从市场淘汰，实现资源循环利用的优质企业在市场竞争中脱颖而出。

（三）发挥案件集中管辖制度优势

江苏省环境资源案件的数量比较多，且案件较为复杂，专业技术性问题较多，这些案件特征对人民法院环境资源审判理念、审判机制和审判队伍均提出了特殊的要求。鉴于案件主客场效应比较明显以及环境资源案件所具有的生态属性，综合考虑江苏自然生态系统、生态环境保护重点等因素，建议在原有的“三合一”集中管辖机制下，通过“9+1”机制进一步实现力量集结整合，促进审判人员更加准确地把握环境资源审判规律和特点，通过加强审判实践锻炼和经验积累，进一步提升江苏省的环境资源专业化审判能力。

三、以“三审合一”为审判基础明确公检法管辖对接机制

“三审合一”的审判模式是对传统案件“三审分离”的重大创新，流域环境资源法庭对于第一审环境资源刑事、民事、行政案件（含环境行政诉讼案件、刑事附带民事公益诉讼案件）的集中管辖是“三审合一”审判模式的贯彻执行。在此基础上，流域环境资源法庭审理的一审环境案件便必然会涉及到公检法多部门异地管辖问题。对于这个问题，建议由现阶段自然生态功能区设立的跨行政区划专门资源审判庭承担集中管辖审判职责，同时，相应功能区法院负有密切配合支持的任务和责任。

四、以“1+1+N”办案模式为立足点完善人员配置

（一）加强环境资源审判业务培训

环境资源审判虽实行“三审合一”，但刑事案件、民事案件和行政案件的裁判思维有着明显的差异。同时，生态环境资源案件本身涉及到生态环境损害的专业判断问题，恢复性司法、预防性司法对裁判方式也有着独特的要求，因此对于审理案件的人员要求较高。但在现阶段仍存在“人少案多”的办案局面，江苏省环境资源类案件仍旧走不出现有的困境，因此，在审判过程中，建议吸纳环保、农业、环境法学、流域管理等专业人才，组建专业的环境资源审判团队和专家队伍。可通过聘请生态环境资源和环境司法保护方面的专家，构建环境资源司法审判的专家辅助平台，发挥在科学技术研究、法学理论研究和人民法院环境资源司法实务方面的各自优势，促进良性互补，优势互补，提高环境资源审判专门化水平，尽快形成符合环境资源规律要求的专业化审判方法、审判机制。

（二）增强环境资源审判指导

环境资源案件新问题多，法律规定相对滞后，迫切需要增强审判指导。省法院环资庭和南京中院南京环境资源审判庭应进一步担负起审判监督指导的职责，重点加强对案件数量多、问题集中领域的研究，适时形成类案审理指南或者疑难问题解答，统一全省环境资源案件裁判尺度。最高法院环资庭确立的立案报备、不立案报批制度，省市政府提起的生态环境损害赔偿案件和公益诉讼案件裁判文书、裁判结果的报备制度等，都应严格落实。建议加强对重点案件尤其是部委挂牌督办、具有重大社会影响案件以及易受干扰案件的跟踪指导。

五、以恢复性司法为主调和生态修复异地执行方式

生态环境损害赔偿制度的执行要求必须体现出“细、实、严”的理念，需要标准的细、过程的实、监督的严。流域环境资源法庭设立后，跨行政区域的异地补植、劳务代偿、增殖流放、环保技改费用抵扣等恢复性司法、预防性司法审判经验和工作方法在实施前应制定流域内、跨流域的生态修复异地执行细则；在实施过程中，要落实生态损害赔偿制度；在实施后，对于流域内和跨流域生态修复的执行情况，要严格检查，可单独设立生态修复异地执行机构，抑或由各流域环境资源法庭执行庭兼任。同时，在遵循恢复性司法要求的基础上，应创造出更多的、更为有效的生态环境补偿、修复方法，并将其系统化、规范化。