城市最低生活保障对象发展困境研究及对策建议——以成都市C区为例

蒋春燕 郭静仪 西华大学 四川成都 610039

20世纪90年代，随着经济和社会开始全面转型，城市贫困人口大幅增加，城市贫困成为一个备受关注且十分重要的问题。1997 年国务院下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，经过二十多年的发展，城市居民最低生活保障制度（以下简称城市低保制度）成为了中国社会救助体系的关键部分。据国家统计局数据显示，我国2017年城市居民最低生活保障人数为1261万人，2018年为1008万人，随着保障人数的降低可以看出城市低保制度在反贫困方面发挥了显著的效果。党的十九大提出，坚持在发展中保障和改善民生，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕【1】。随着城市低保群体需求的不断变化，需要从这一群体面临的发展困境进行研究，提出解决的对策建议，以期提高低保群体的生活质量，助力低保群体的自身发展，促进社会的和谐稳定。

一、城市低保制度的提出以及发展历程

改革开放以来，随着国有企业和市场经济体制的改革发展，大批量的职工下岗，为了解决城市失业人员的基本生存问题，1993年上海市率先发布《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，在全市范围内开展落实低保制度，该《通知》的发布，标志着我国城市救助制度进入新的历史改革阶段【2】。1997年国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，1999年国务院常务会议通过了《城市居民最低生活保障条例》；2001年国务院下发了《关于进一步加强城市居民最低生活保障的通知》；2011年民政部下发了《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》；2014年国务院颁布了《社会救助暂行办法》，这一系列文件的出台，逐步确立了我国城市低保制度的救助地位，进一步推动城市低保制度的良性发展【3】。民政部发布的《2017年社会服务发展统计公报》数据显示，截至2017年底，全国有城市低保对象741.5万户，共计1261万人，全年各级财政共支出城市低保资金640.5亿元，2017年全国城市低保平均标准540.6元/人/月，比上年增长9.3%，全国各省市地区基本实现了“应保尽保”，对维护城市低保群体的生存发展权利以及物质生活等方面提供了支持和保障。

二、城市低保对象的发展困境

2018年成都市C区最低生活保障户为3281户、保障人数为4345人，为了更加全面细致的了解城市低保对象的生存发展状况，通过实地走访、问卷调查和面谈的方式对成都市C区低保家庭进行抽样调查，共采集948户低保家庭的有效数据。

1.人际交往能力弱，社会支持力量有限

本次调查发现，低保群体中31.22%的人与亲友邻居相处融洽，经常来往；48.31%的人只有在特定的节日里才与他人有往来；剩下20.47%几乎从不与亲友邻居交往，孤独感比较强烈。由以上数据可见，低保群体与亲友邻居的交往频率不高，生活比较封闭，社会交往较为匮乏。通过对给予低保群体帮助的对象调查显示，对低保家庭帮助最大的仍然是亲友邻居，占比59.49%，其次是社区居委会干部，占比35.02%，表明城市低保对象的社会支持力量范围狭窄，无法获取更多支持与帮助。

2.文化学历水平偏低，子女教育支持不足

调查显示城市低保群体的总体文化水平偏低，其中78.91%的低保者文化程度仅为中小学文凭，高中或者中专文凭者约占20.89%，本科及以上学历者极少，仅占3.37%。由于文化学历有限，大部分城市低保者很难找到较好的工作，多数从事劳动强度高，工作环境恶劣，待遇不高的工作。在调查的948户低保家庭中，234户家庭有正在求学的子女，这些家庭中仅有25.64%的孩子在上兴趣班或者课外补习班，约占城市低保家庭就读孩子的四分之一，其它四分之三的低保家庭因为家庭经费紧张，无法对子女进行教育投资和支持。虽然目前我国贫困户教育补助政策对各个学龄段的学生有相应的教育帮扶，但是在访问中发现，低保家庭一部分因为不了解教育补助政策或是不清楚申报流程，一部分由于心理压力、碍于面子等原因不愿意主动申请政策帮扶。

3.身体健康状况堪忧，医疗费用支出压力大

一直以来，因病致贫是我国人民陷入贫困的重要原因，本次调查的城市低保家庭中，部分家庭成员患有多种疾病，主要患有慢性疾病、残疾和精神类疾病，分别有320人次、338人次和240人次；患有重大疾病和其它疾病的分别为124人次和56人次，说明所调查的城市低保对象身体健康状况不容乐观，大部分都存在着疾病的困扰。在就医费用的来源方面调查得知，最主要的方式是家庭内部支付，占比78.27%；通过城镇职工医疗保险、亲朋好友借款、医疗救助、商业医疗保险支付医疗费用的分别占比为28.06%、9.28%、7.59%、0.84%。总体来看，医疗支出占据了家庭消费的大部分，因为疾病导致长期持续贫困的现象较为突出。

三、改善城市低保对象发展困境的对策建议

城市低保对象面临的发展困境是制约其脱贫的关键原因，在解决城市低保群体最基本的生活需求之外，应加大提升救助效能，为低保对象提供针对性的帮扶，增强发展能力，提供发展机会。

1.构建社会关系网络，鼓励社会组织救助

城市低保群体社会交往不足，缺乏与自身发展相关的社会信息及关注意识。社区作为城市低保群体共同生活的载体，是构建低保家庭社会关系网络的重要基础。社区社会组织可以为其提供针对性的帮助，拓展其社会支持网络，发挥社会工作者的专业知识，帮助低保对象融入社区、融入社会。另外公益慈善类的社会组织，可以为低保家庭提供法律救助、心理辅导、就业推荐等多类型的帮助，为低保群体提供持续性、发展性的社会支持。

2.加大教育帮扶力度，增强低保家庭教育意识

贫穷具有代际传递的性质，低保家庭因处于社会的底层，无法为子女提供良好的学习环境，缺乏家庭教育意识。在国家的教育救助政策下，低保家庭子女只能接受基本的义务学习，无法参与更多的课外知识拓展。对此，应该加大政府对于教育的财政投入力度，逐渐提升教育救助标准；鼓励多元化组织参与教育救助，拓宽教育救助资金的渠道，使教育专项救助费用真正发挥教育救助的功效【4】。部分低保对象因为自身文化水平较低，对子女的家庭教育不够重视，需要加强对低保家庭家长的教育引导。可以通过社区讲座、视频宣传、学校家长座谈等方式，让家长增强科学的家庭教养意识与融洽互动意，帮助家长树立健康、积极乐观的心态，从而引导子女建立自立自强的生活态度。

3.拓展就业渠道，提升就业技能

由于低保对象个人因素，例如文化水平较低、无任何工作技能、就业面狭窄、害怕因为工作后不能享受低保配套优惠政策而消极就业等原因导致就业难。针对上述现象，可从五个方面解决：一是政府积极购买社会服务，尤其是心理辅导服务，帮助低保对象走出消极悲观的阴影；帮助其树立积极向上的信念，在意识层面上看到时代的发展与进步，融入社会参与工作发挥自身价值。二是加大就业宣传力度，定期举办就业招聘会，利用社区、电视、微信微博等载体营造良好的就业氛围。三是针对性开展就业技能培训，结合就业讲座开展就业知识讲解，为低保群体提供职业方向规划咨询，进一步提升其就业能力和就业机会。四是建立就业信息动态管理库，将符合劳动能力的低保群体纳入其中，根据不同对象提供合适的就业机会，将就业资源与就业人口链接整合，做到就业工作的精准帮扶。五是将与低保配套的优惠政策转变为激励因素，即当低保户因为工作所获得收入而退出低保后，其所享受的教育、医疗、住房等方面的救助，根据实际情况予以帮助，使低保群体可以继续享受相关福利政策。