生态修复的法律界定及目标

陈红梅

在环境科学领域，国内外学者关于生态修复的定义和目标尚存在较大的争议，没有形成统一的认识。当生态修复进入法律领域，成为一项法律义务、法律制度和法律责任承担方式之后，法学研究者又基于环境科学中关于生态修复的不同理解去界定生态修复在法律中的定义和目标，同样也形成了不同的观点。作为生态文明制度建设的重要构成，立法和司法实践中关于生态修复的名称、内涵的不统一，显然不利于我国生态修复法律制度的构建。因此，厘清生态修复概念与相似概念的区别，并在法律的视野下正确理解生态修复的定义、合理地界定生态修复的目标是当前构建我国生态修复制度的主要任务。

一、生态修复与相关概念的辨析

在环境科学领域，学者们从不同的角度对生态修复进行定义，这些定义通常在生态修复的对象、生态修复的手段、生态修复的目标等方面存在歧义。例如，生态修复的对象是被污染的环境还是被污染的环境与非污染的生态系统？生态修复是靠生态自我修复力量还是通过外力加以修复？生态修复的目标是什么？是仅将环境中的有害物质除去还是恢复到历史上自然的状态或是通过修复维持生态系统健康及更新，帮助退化生态受损生态的修复管理？正是对上述问题理解的不同，从而导致生态修复常常与生态恢复、生态重建、生态改建、环境修复等概念无法区分而被混用。

生态修复从字面上来看包含“生态”和“修复”两个部分，因此，要理解生态修复在环境科学中的含义，需要对“生态”和“修复”有一个正确的理解，并将其与相似概念加以区分与辨别。

(一)生态修复与环境修复、生态环境修复

在学界，生态修复、环境修复、生态环境修复三个概念经常被混用。那么，环境修复、生态环境修复、生态修复是否具有同样的内涵？这首先取决于“环境”与“生态”在环境科学中的定义。

生态一词有多种含义。在环境科学中，生态是指由生物群落和无机环境构成的统一整体。而环境则是指影响有机体生长、发展和生存的外界物理条件的总和，其中有机体包括动植物、微生物和人类。生态与环境是两个紧密联系又相对独立的概念，生态包含着环境。环境虽然是无机的，但完全从无机角度理解环境也是不完整的。因为自然环境本身是生物体或生物群体周围的整体状况，只有应用生态学原理研究、认识和理解环境，才能更有效地解决环境问题。根据上述概念的辨析，环境修复的对象是“环境”，在这里特指被污染的环境。生态修复的对象则是“生态系统”，它除了被污染的环境外，还包括生态系统破坏与功能的退化。根据我国环境科学学者的观点，生态修复在外延上可以包括四个层面：污染环境的修复、大规模人为扰动和破坏生态系统(非污染生态系统)的修复、大规模农林牧业生产活动破坏的森林和草地生态系统的修复及人类活动或自然原因(森林火灾、雪线上升等)造成的退化生态系统的修复。由此可见，从修复对象和修复手段来看，生态修复要比环境修复范围更广，两者不能混用。

“生态环境”作为一个“生态”与“环境”组合的名词，它的含义在学术上也存在不同理解。当前，曲格平先生在接受记者采访，评论新成立的生态环境部时也提及生态环境的几种不同理解，认为“在实际应用中，生态这个词现在已经泛化，出现了政治生态、社会生态、企业生态等许多概念，应用在越来越多的领域。”笔者认为，从学术上来看，生态与环境都有明确的内涵和定义，不能简单地将“生态环境”仅理解为“生态与环境”和“生态或环境”。但如果将“生态环境”等同于“环境”，那么为什么还要在环境前面冠以“生态”？因为“生态”与“环境”的内涵与外延都不相同。在生态环境这三种解释中，较为合理的理解应当是第三种含义。根据第三种解释，这种“不包括污染和其他问题，符合人类理念的环境”不正是一个具有生物及其生存繁衍的各种自然因素、条件的总和的生态系统吗？由此可见，采用“生态环境修复”这一名词，最为合理的解释就是“生态环境修复”实际上就是指“生态修复”，两者可以等同。

(二)生态修复与生态恢复、生态改建、生态重建

由于对“修复”概念的不同理解，生态修复常常与生态恢复、生态改建、生态重建等概念相混淆。从含义上来看，生态改建和生态重建均强调通过外界的力量使受损的生态系统恢复到原初状态。生态恢复的名称主要应用在欧美国家，基本内涵就是在人为辅助控制下，利用生态系统演替和自我恢复能力，使被扰动和损害的生态系统(土壤、植物和野生动物等)恢复到接近于它受干扰前的自然状态, 即重建该系统干扰前的结构与功能有关的物理、化学和生物学特征。从该定义来看，欧美国家的“生态恢复”除包括了利用生态系统自我恢复能力恢复受损生态系统外，还有生态改建和重建的内容。这一点和我国学者对生态恢复的认识并不同。我国学者认为，生态恢复就是以当前退化的生态系统为对象，在诊断致损机理的基础上，恢复其结构、过程并最终使其达到能够自我维持的功能状态。生态恢复强调依靠生态系统本身的自组织和自调控能力进行恢复。生态修复则是生态恢复与生态重建、生态改建的结合。

通过辨析，我们发现，欧美国家所采用的“生态恢复”在定义上实际上等同于我国的“生态修复”。而在我国的学术研究与实践中，生态修复的含义要远远地广于生态恢复。它不仅通过生态系统自我恢复力量，还依靠外界力量使受损的生态系统得以重建和改建。从含义上来看，我国的生态修复包括生态恢复、生态改建、生态重建等。

(三)小结

综上所述，在环境科学领域，生态修复是关于生态系统修复的一项复杂的系统工程。它技术复杂，履行过程长。从内容上看，它包括了环境修复和非污染生态系统的修复。在修复方式上，它包括了生态系统的自力修复和生态系统的外力修复。其中，自力修复是指生态恢复，而外力修复则是指生态改建、生态重建等。生态修复的目标旨在使受损或受干扰的生态系统回复原有的结构、功能及生态系统的内外关系，并可以为人类可持续利用。

二、法律上关于生态修复的认识

自2013年党的十八届三中全会明确提出要“完善环境治理和生态修复制度”以来，我国有关于生态修复的立法和司法实践日益增多，学者们对生态修复制度的研究也日益重视。但是，由于未对环境科学领域有关“生态修复”概念加以辨别，无论是立法、司法实践还是法学研究领域，有关“生态修复”名称非常的不统一，呈现出较为混乱的局面。法律领域对“生态修复”概念的不加辨别，只是从环境科学领域简单“拿来”的做法不仅影响到了生态修复法律概念的科学界定及司法实践中关于生态修复义务的履行，也不利于生态修复法律制度内在统一性和体系性的构建。

(一)立法上关于生态修复名称及内涵理解的混乱

在立法上，与“生态修复”相关的法律规定可以分为两个方面：一是涉及“环境损害”或是“生态环境损害”民事救济方式的规定，一是涉及环境实体法关于主体义务性的规定。

1.在涉及“生态环境损害”民事救济的规范性文件中，使用频率较多的名词主要有“环境修复”、“生态环境修复”、“生态恢复”、“生态环境恢复”、“恢复环境原状”等。例如，2014年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条及2017年8月29日中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》使用的是“生态环境修复”。2015年《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十四条规定污染环境者应当承担“环境修复义务”。2015年《固体废物污染环境防治法》第八十五条提到“恢复环境原状”。2015年《环境损害鉴定评估推荐方法(第II 版)》又同时采用了“环境修复”和“生态恢复”。2016 年《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》，将“生态环境恢复性责任”定义为生态环境恢复，具体是指生态环境损害发生后，相关主体采取各项必要的、合理的措施将生态环境及其功能状态恢复至基线水平，同时补偿期间损害。

笔者认为，之所以在这些规范性文件中使用了这些不同的名称，主要有以下两方面的原因：

①采用“环境修复”名称的，他们或是简单地将“环境修复”视为“生态修复”、“生态环境修复”，没有注意到这些概念在内涵上的区别，或是他们只关注到了污染环境的修复，没有关注到未受污染的生态系统功能破坏的修复。例如，2015年《环境损害鉴定评估推荐方法(第II 版)》将“环境修复”定义为：“指生态环境损害发生后，为防止污染物扩散迁移、降低环境中污染物浓度，将环境污染导致的人体健康风险或生态风险降至可接受风险水平而开展的必要的、合理的行动或措施”。

②使用“生态恢复”这一名称，则可以分成两种情形：一是将“生态修复”视为“恢复原状”这一传统民事救济方式“应对生态损害的调适、改造与发展”，并将其法律性质明确规定为民事责任。例如，2019年《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第11条明确将被告承担的“修复生态环境”与“赔偿损失、停止侵害、排除妨害、消除危险、赔偿道歉”等民事责任一同规定。二是混淆了“生态修复”与“生态恢复”在环境科学领域概念上的区别。2015年《环境损害鉴定评估推荐方法(第II 版)》的“生态恢复”是“指生态环境损害发生后，为将生态环境的物理、化学或生物特性及其提供的生态系统服务恢复至基线状态，同时补偿期间损害而采取的各项必要的、合理的措施”。根据该定义，这里的“生态恢复”与我国环境科学中所提及的采用自力修复的“生态恢复”不同，它实际上就是非污染生态系统的外力修复，它与该方法中所提到“环境修复”共同构成生态修复的完整内容。

2.在涉及环境法主体义务性的规定中，除了2015年《水土保护持法》第三十条明确提到“生态修复”这个名词外，其他法律及规范性文件中都没明确提及，而是使用了一下恢复、治理、修复或限期修复、复垦、整治、采取补救措施等相关名词。例如，2008年的《水污染防治法》第六十六条规定了应对水污染事故“事后恢复”的义务。2009年的《矿产资源法》第三十二条第二款规定矿山企业应当因地制宜地采取“复垦利用、植树种草或者其他利用措施”。《矿产资源法实施细则》第二十一条规定探矿权人在勘查过程中对耕地、牧区草场等造成损害的，应负责“恢复”。2011年《土地管理法实施条例》第二十八条“恢复耕地种植条件”的义务。2014年《环境保护法》第三十条规定要制定自然资源的“恢复治理”方案，第三十二条又提出要建立大气、水、土壤的“修复制度”。2015年《大气污染防治法》第四十九条第二款提到了“限期修复及更新”义务。2016年修订的《水法》第三十一条规定了环境法主体的“治理责任”和“采取补救措施”的义务。2019年《土壤污染防治法》在第四章“风险管控和修复”中，对土壤污染风险管控和修复义务进行了专章规定。

经过梳理，在我国当前的环境法律规范中，关于生态修复的名称、法律性质的规定主要有以下特点：

①在名称上，我国环境法律规范中虽然使用了“恢复”、“治理”、“复垦”、“整治”或是“采取补救措施”等不同于生态修复这一法律术语的名词，但从字面意思及内涵来看，它们都有一个共同的特点，即都是通过人工的整治措施使污染的环境或是退化的生态系统再生的一些活动。因此，它们都是针对某一具体环境要素所涉的生态外力修复具体手段性的规定。这种规定虽然符合对环境法主体义务的规定要具体明确的要求，但是这种规定既分散也不全面，无法穷尽所有的具体修复手段。由于环境法在整体上缺乏对“生态修复”这一法律概念统一、概括性的界定，不利于法律上对生态修复的理解及生态修复法律制度系统性的构建，也容易造成概念上的混淆，因此，在实践中也会造成难以操作的困扰。

②从法律性质上来看，这些修复手段有的属于环境主体义务性的规定，也有属于违反环境行政义务相应的行政法律责任的规定。体现环境主体义务性的规定主要有：《水污染防治法》第七十六条、《大气污染防治法》第四十九条第二款、《矿产资源法》第三十二条第二款、《土地复垦条例》第二条，此外，《土壤污染防治法》在第四十五条、第四十六条和第四十七条也分别规定了地方人民政府及有产部门、土壤污染责任人所负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。生态修复作为一种环境行政责任承担方式，相关法律规定也呈现出多样化的特点。如《水法》第三十一条规定的“治理责任”，《水法》第六十五条和《海洋环境保护法》第八十二条规定的“责令恢复原状”，《土地管理法实施条例》第二十八条规定的“恢复种植条件”等。

我国2014年《环境保护法》第三十二条规定“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”，但是，我国生态修复义务及生态修复法律责任的规定只在部分环境单行法中加以规定，并没有成为一种环境法领域普遍适用的法律制度。从现行立法来看，生态修复的义务主体和法律责任承担主体主要是环境行政相对人，环境行政主体的生态修复义务及违反环境法义务所需承担的法律责任却规定得很少或是没有规定。而实践中，环境行政主体作出的规划行为及其他环境管理行为也可能给环境带来重大影响，需要承担更大的生态修复义务及更多的生态修复法律责任。由此可见，我国环境立法关于生态修复法律制度的规定仍然存在很多不足。

(二)司法实践对生态修复目标设定的困境

司法实践中，生态修复名称上的不统一、定义及内涵的模糊及法律性质的不明确，更多的是带来了生态修复目标设定的困扰，从而影响到生态修复法律义务的履行及判定的执行。生态修复所救济的是“环境资源的生态功能价值”，属于公共利益的范畴，生态修复作为法律责任承担方式一般在环境民事公益诉讼及环境刑事诉讼中出现。由于我国当前尚缺乏专门的生态修复责任形式的规定，法院在对生态修复义务及责任方式进行判定时，往往会综合适用传统的法律责任类型。其中，既有停止侵害、排除妨害、恢复原状、赔偿损失等传统的民事责任承担形式，也有直接指向环境公益维护与救济的行政责任及刑事责任承担形式。然而，对生态修复的理解和认识上的差异，使得生态修复的理念不能完全与这些传统法律救济理论相融合，从而导致通过这些传统的法律责任形式来实现生态修复的立法目标时普遍存在偏差。

1.生态修复的民事救济目标设定过高，不具执行性

根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第14条和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条的规定，“生态修复”不仅是“恢复原状”的一种具体形式，而且确定可以在被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用或是直接判决被告承担生态环境修复费用。同时，该规定还明确了民事救济对生态修复的目标——“将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能”。该规定使“生态(环境)修复”以一种民事法律救济的形式进入了法院司法裁判的范畴。然而，传统的民法及侵权法理论以私权救济为理念，生态修复则以保护和救济生态系统所承载的公共利益为目标。两者在功能和理念上存在隔阂与天然的差异。这种民事救济的路径不可避免地带来了理论上的困惑与操作上的难度。

首先，通过“恢复原状”与“金钱赔偿”两种民事责任方式来实现生态修复目标在理论上存在困惑。“恢复原状”与“生态修复”虽然都有恢复的意思，但并不能简单地将生态修复视为恢复原状的一种具体形式。恢复原状在传统民法中的根本目标是恢复被损害的私人权益。在环境侵权中，则表现为只有当受害人的财产利益因环境污染受到损害时才有可能适用恢复原状。而生态修复的对象是受污染的环境和功能退化的生态系统，即生态损害。生态损害以生态环境本身为侵害对象，侵害的利益具有多元性。除了私人利益之外，更多的是体现公共利益。对生态损害的赔偿显然已超出了作为传统民事侵权法目前所能解决的范围。与“恢复原状”一样，民事救济中的“金钱赔偿”也仅是对被损害的私权或私益的价值补偿，旨在保障受害人的价值利益。“金钱赔偿”与“生态修复费用”并不能完全等同。金钱赔偿以填补损害、全部赔偿为原则，而生态修复费用并不是生态全部价值和功能损害的体现，因为生态功能具有无价性。根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第十二条的规定，生态环境修复的费用包括制定、实施修复方案的费用，修复期间的监测、监管费用，以及修复完成后的验收费用、修复效果评估费用等。这些生态修复费用充其量只是生态修复成本的体现。由于生态修复费用考量难度大，司法实践中往往会“从社会公共利益角度出发，综合考虑环境本身的质量要求、污染区域未来的用途、区域整体的生态情况和未来隐患等因素，确定生态修复费用，进而保证与诉讼目的相统一”。例如，在2014年“泰州天价环境污染赔偿案”中，由于长江水体环境污染损害的不可逆性，无法计算实际修复工程费用。最后，法院以环境保护部《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》中附件《环境污染损害数额计算推荐方法》作为该案环境污染修复费用的计算依据，对照六被告被倾倒废酸的数量和虚拟治理成本，按照Ⅲ类地表水的污染修复费用为虚拟治理成本的4.5倍计算出1.6亿余元的污染修复费用。这种综合考量出来的生态修复费用将很难确定环境私益与环境公益的边界。如果将这种“天价”生态修复费用全部由环境侵权中的被告来承担，就会导致污染行为与法律后果承担不一致，既不公平，也不合理。因为在环境侵权中，金钱赔偿只能对环境私益的受损进行救济，对体现公共利益的生态损害难以进行救济，也没有法律依据。在传统民法下，要以“恢复原状”和“金钱赔偿”来救济生态损害，实现生态修复的目标，只有在生态损害同时构成传统损害时才能适用。

其次，运用恢复原状的民事救济方法进行生态修复还存在操作上的困难。根据传统民法，在损害赔偿中适用恢复原状，应当具备“原物存在、原物的损害具有可恢复性、恢复原状具有经济性”等三个条件。在生态损害救济中要适用恢复原状，亦要符合这三个条件。第一个条件，须在生态损害中判断受损的环境要素能否成为民法中的“物”。因为不是所有的环境要素都能成为“物”，只有能够成为民法中“物”的环境要素受到损害，才可以获得侵权法的救济。第二个条件，须证明这些受损害的环境要素须仍具有可恢复性。即环境被污染、破坏后在现有的经济技术条件下能够恢复到被侵害前的状态。第三个条件，将这些被污染和破坏的环境恢复到受损前状态和功能的经济代价要合理。然而，从当前环境公益诉讼的司法实践来看，恢复原状在环境污染侵权中虽有一定的适用空间，但普遍存在“原状及恢复标准认定难”、“恢复原状的可行性判断难”、“恢复原状过程监管难”等问题。究其原因，主要在于生态环境与一般的“物”不同，其原来的状态本身就难以确定，如何评估修复的效果已达到受损前的状态与功能呢？生态环境被污染和破坏后的结果常具有不可逆性和不可恢复性。即使可以“恢复”，也需要很长的时间和高昂的修复费用，经济上不可行。如果通过民事救济来实现生态修复的目标，将环境修复到损害发生之前的状态和功能，需要以彻底消除污染源为前提，这在现代化大生产的背景下基本不可能。通过降低恢复标准来达到恢复原状的要求，又会与恢复原状的概念与内涵相违背，也无法真正实现生态修复的目标。此外，在环境污染侵权中，受污染的环境要素由于本身具有的自净能力，经过一段时间后自行恢复到正常标准，这也成为司法实践中法院不予支持恢复原状请求的一种理由。这些问题的存在使得恢复原状这一责任形式在司法实践中使用率并不高。2010年蒋飞艳诉温州市华宇电源制造有限公司环境污染侵权纠纷案就属于这样的一个典型案例。在该案中，蒋某等村民以承包经营的1.3亩土地受到华宇公司超标排放的铅、镉污染为由，于2008年12月向乐清市人民法院提起诉讼，请求判令将承包土地恢复原状。但该院以“恢复原状的可行性以及恢复成本、方式缺乏科学评估”为由，判决驳回蒋某的诉讼请求。该案经历六次审理，最终以华宇公司赔偿蒋某18 024元损失而结束。

综上所述，立法上试图通过民事恢复原状和金钱赔偿的救济方式来实现将“生态环境修复到损害发生之前的状态和功能”这一目标是不现实的，期待过高，不仅理论上存在障碍，实践中也难以执行。要解决这些理论和实践的困境，必须正确认识“生态修复”与“恢复原状”、“金钱赔偿”的关系。受传统民法功能定位的限制，“恢复原状”和“金钱赔偿”在生态修复方面的功能是有限的。它们只能救济因自然生态系统受损而受到侵害的环境私权损害。通过救济环境私权，从而间接地、部分地实现生态修复的目标。

2.生态修复的环境法救济目标设定不一致，缺乏系统性

与民事责任方式不同，将生态修复作为一种环境法义务并设立相应的法律责任方式则可以兼顾救济环境公益为目标。因此，在环境法中，生态修复的救济目标应当与环境科学中生态修复的目标相一致。然而，受多种因素的影响，司法实践中生态修复的环境法救济确立的目标与该理想目标也存在差距。

第一，立法的因素。从现行环境立法的规定来看，各单行法对生态修复目标的规定不统一，甚至有些只规定了生态修复义务，而没有设定生态修复目标。在已有的规定中，有关生态修复目标的用语也非常的模糊，无法为生态修复的实践提供一个可操作的标准。例如，2015年《环境损害鉴定评估推荐方法(第II 版)》将“环境修复”的目标设定为“将环境污染导致的人体健康风险或生态风险降至可接受风险水平”，“生态恢复”的目标设定为“为将生态环境的物理、化学或生物特性及其提供的生态系统服务恢复至基线状态”。而在一些自然资源保护法中，如《中华人民共和国矿产资源法实施细则》对受损害的耕地应当“负责恢复耕地的生产条件”，对牧区草场造成损害的，“负责恢复草场植被”， 《土地管理法实施条例》第二十八条要求土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内“恢复种植条件”。《土地复垦条例》(2011年)第2条条例指出土地复垦的目标是使复垦土地“达到可供利用状态的活动”。但是，何为“可接受风险水平”？何为“可供利用状态”？如何判断达到“生产条件和种植条件”？基线又应当如何划定？尽管2014年《环境损害鉴定评估推荐方法(第II 版)》对“基线”和“可接受风险水平”进行了界定，“基线是指污染环境或破坏生态行为未发生时，受影响区域内人体健康、财产和生态环境及其生态系统服务的状态”，“可接受风险水平是指综合考虑科学、社会、经济和政治因素，依据危害性和脆弱性分析、成本效益分析、技术手段的可行性分析等确定的人体健康或生态系统的可容忍的风险水平”，但是这些规定仍然较为模糊，需要结合具体明确的技术参考标准才能确定生态修复的目标。这些含糊的修复目标直接影响了生态修复实践的统一性和执行性，也导致司法实践中确定的生态修复的目标与立法规定的修复目标不一致。

第二，现实条件的制约。生态系统作为一个有机联系的整体，对其进行修复牵涉的内容十分广泛，涉及的因素也众多，需要多方力量的联合，修复成本高，修复周期长，由此决定着生态修复工作应当主要由政府来主导，“因为政府能够更加高效协调配置各方力量，有巨大的财政投入作为生态修复的资金支持，有先进的科学技术支持生态修复工作”。但是，根据我国《环境保护法》第68条的规定来看，我国法律缺乏对政府主导的生态修复义务的规定。当前，以司法为主导的生态修复在目标设定上，又会受到以下现实条件的制约：1.司法主导的生态修复面对的是生态修复的个案。受制于司法管辖权和法院的角色，法院在生态修复的个案中，只能就当事人请求的修复事项进行审理，对个别环境要素和环境问题设定生态修复的目标，没有将生态环境作为一个有机联系的整体。受修复成本、修复技术及修复时间等现实条件的制约，法院在设定每一个案件生态修复目标时，又常常“存在追求短期效益、以政绩考核或者客户需求为导向的倾向”，导致立法目标与实际目标存在偏差。2.司法判决中已确定的生态修复目标难以落实。第一，办案法官不可能掌握生态修复案件所涉及的有关化学、物理、生物等领域高度专业的技术知识。囿于法官生态环境知识有限的局限性，无论是在确定生态环境修复的具体方案、计算生态环境损害赔偿费用，还是对生态环境修复方案实施的监管，以及最后评估生态环境修复的效果，司法机关都难以单独负担和胜任。生态修复案件的顺利执行不仅需要依赖技术鉴定机构出具的鉴定结论和政府的环境治理方案来确定生态修复费用，也需要社会公众的参与及与其他相关环境行政部门配合与协调，共同监管生态修复方案的实施及评估生态修复的效果。但在当前的司法实践中，生态修复的司法鉴定机构的资质尚不具备，对其作出的鉴定结论双方当事人难以认同。再加上当前环境立法在生态修复领域，对司法机关与行政机关的机构职能的协调和经费保障等方面未作出具体的规定，也给司法机关与相关环境行政机关配合与协调带来现实障碍。由此可见，环境立法中缺乏对生态修复制度作出全面、系统的规定，严重影响着实践中生态修复目标的实现。

三、生态修复定义及目标的法律界定

(一)生态修复定义的法律界定

法律上的生态修复与环境科学上的生态修复既有密不可分的联系，又有所区别。法律上生态修复的定义必然是以环境科学上的生态修复定义为依据，尤其是环境立法必须遵循环境科学的原理和规律。构建统一的生态修复法律制度，应当对现有相关概念重新梳理，改变现行立法名称上的不一致，统一认识，并且按照环境科学中关于生态修复的内容、修复方式及其相互之间的联系来建立生态修复法律制度。与其他相关概念相比，生态修复的概念在名称上更贴切、内容上更为全面，其含义更符合环境法的理念。因此，在名称上，我国应当统一使用“生态修复”这一法律名称。在内容上，根据我国《环境保护法》第2条的规定，该法所调整的环境问题既包括环境污染，也包括环境破坏。因此，在生态修复的法律定义中，也应当既包括环境修复和受干扰的非污染生态系统的修复。与此同时，法学与环境科学的调整方式及研究目标迵异，又不能将环境科学中生态修复的定义完全照搬到法律领域。生态修复作为一个法律概念应当符合法律调整的要求。否则，就会出现上述司法实践中生态修复的判决普遍缺乏可执行性及是否可行的问题，从而影响到生态修复目标的实现。生态修复的法律定义应当与环境科学中生态修复的定义有所区别。

从环境科学的理论来看，一切与人类生存和发展有直接或间接关系的环境要素、成分、状态都是人类生态系统的组成部分，都是环境科学的研究对象。环境科学中生态修复的对象应是指一切受损害的生态系统，既包括由于人类活动原因所造成的污染环境的修复、非污染的生态系统的修复、人口密集农牧业区的生态修复等，也包括由于自然原因造成的退化生态系统的修复。所有与生态系统相关的损害类型都是环境科学中生态修复的研究对象及修复目标，包括可修复性的损害，“受损生态环境从损害发生到其恢复至基线状态期间提供生态系统服务”的期间损害，也包括“受损生态环境及其服务难以恢复，其向公众或其他生态系统提供服务能力的完全丧失”的永久性损害。

在法律中，作为一种法律责任方式或是法律义务，生态修复是与环境整治、环境污染同时出现的。与环境科学不同，法律是一种调整社会关系的行为规范，是调整人的行为的。法律视野中生态修复的对象必须是人类行为和活动所能影响、调节和支配的，否则法律的调整无实际意义。因此，法学上的生态修复的对象及范围要比环境科学中生态修复的对象和范围小。首先，它不包括因自然原因造成的退化生态系统的修复。因为这种生态损害不是人的行为所导致的，无法追究其法律责任。其次，法学上的生态修复的对象是生态损害，这种损害必须具有可修复性，且表现为一种不利益的状态。对于人力无法恢复的生态系统的永久损害，法律无法通过调整人的行为达到修复的目的。生态修复作为一种法律责任承担方式，不具有可修复性的“永久损害”是没有意义的。根据2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》，对于生态环境的永久损害，可以由赔偿义务人提供赔偿资金作为政府非税收入，由赔偿权利人及其指定的部门或机构开展替代修复。生态系统的期间损害虽然表现为一种损害的形式，但这种损害“可以通过临时的替代措施暂时提供相应的生态系统服务功能”，这种利益的差额可以其他替代方式弥补，也不是生态修复的对象。最后，环境科学中的生态恢复是利用生态系统自我恢复能力恢复受损生态系统，与人的行为无关，无法被法律所调整，因此，主要通过人力的作用修复生态较之运用自然力恢复生态更符合法律的要求，环境科学中的“生态恢复”不属于法学中“生态修复”的内容。

那么，因环境污染和破坏所造成的财产损害和人身损害是否属于法律上生态修复的对象呢？ 2017年8月29日《生态环境损害赔偿制度改革方案》明确规定，这两类损害的赔偿适用侵权责任法等法律规定。尽管生态修复的环境要素中，并不排除其中一部分环境要素可以成为民法中的“物”。当这部分环境要素受污染或破坏时，它们属于财产损害，可以获得民事侵权责任法的救济，从而在救济环境私益时，间接地实现部分生态修复目标。但是这种民事救济只是对该环境要素财产功能的恢复，并不救济和修复其生态功能。作为生态修复的对象，其修复的是受损自然生态系统的生态结构和生态服务功能，以更好地为人类可持续地利用。例如，2014年《环境损害鉴定评估推荐方法(第II 版)》就明确规定林业损失即指林业资源本身的损害才列入生态环境损害评估。法学中生态修复的对象不包括环境污染或破坏中所造成的财产损害和人身损害。

(二)生态修复目标的法律界定

当生态修复成为救济生态损害的一项法律制度安排时，生态修复的目标设定就成为立法和实践中重要的一环。从严格意义上来说，生态环境要素受到污染和破坏后，恢复到损害之前的状态客观上是不可能实现的。因此，在环境科学的实践中，生态修复的目标通常只需要达到使被扰动和损害的生态系统恢复到接近于它受干扰前的自然状态就可以了。生态修复的法律目标设定同样也是如此。2014年的《环境损害鉴定评估推荐方法(第II 版)》将生态修复的目标设定为“将受损的生态环境恢复至基线状态，或修复至可接受风险水平，或先修复至可接受风险水平再恢复至基线状态，或在修复至可接受风险水平的同时恢复至基线状态。对于部分工业污染场地，可根据再利用目的将受损生态环境修复至可接受风险水平”。2016 年7 月发布的《中国环境资源审判》白皮书指出，“各级法院以尽可能将受到损害的生态环境修复到损害发生之前的状态和功能作为环境资源审判的最终目标”。

但是，与环境科学上生态修复目标的实现不同，生态修复的法律目标的实现，除了技术上的考量之外，还要体现法律的价值判断。这就意味着在司法实践中，生态修复目标的设定，需要对生态修复方案的妥当性、可行性、合法性等方面进行审查，并综合考量生态修复关系中各方利益衡量。

1.生态修复的法律目标设定应当具有整体性和全局性。尽管司法主导的生态修复面临的是生态修复的个案，针对的也是个别的环境要素与环境问题。但是，生态修复体现了对环境公益的法律救济，作为环境法上的一项法律制度，生态修复应当具有环境法的整体主义思维和预防风险的理念。在生态修复目标的设定上，要将生态环境视为一个有机整体，要有全局观，从而选择对整个生态环境最有利的生态修复方案来实现生态修复的长远目标。

2.在生态修复方案的选择与确定上应当具有妥当性、可行性及合法性。生态修复不仅是一项技术性很强的系统工程，同时修复成本也是巨大的，再加上修复效果的不易评估性和不确定性，这就需要法官在生态修复的具体案件中综合考量各种因素，对生态修复方案进行成本效益的分析，妥当地选择生态修复方案。《环境损害鉴定评估推荐方法(第II 版)》对于生态修复方案的选择与确定提供了一些基本原则，具体包括：(1)有效性，即恢复方案应该能够实现对受损环境的恢复、修复或重置；(2)合法性，即符合国家或地方相关法律法规、标准和规划等；(3)保护公众健康和安全，即恢复工程不得危害公众健康和安全；(4)技术可行性，即恢复方案应该有较高的成功的可能性，并在技术上可行；(5)公众可接受，即恢复方案应该达到公众可接受的最低限度，恢复方案的实施不得产生二次损害；(6)减小环境暴露，即恢复方案应该尽量降低环境的污染物暴露量与暴露水平，包括污染物的数量、流动性和毒性等。这些考量因素既包括技术性的因素，如有效性、技术可行性、减少环境暴露，还包括法律的因素，如合法性及公众可接受性等。当生态修复的技术方案无法达到上述要求，或者由于修复费用巨大，导致生态修复责任主体无法承受时，则可以采用替代性的生态修复方案或是采用一些灵活的、创新性的判决方式来实现生态修复的目的。

3.生态修复目标的落实需要司法机关与行政机关的配合与协调。生态修复目标的实施有赖于生态修复方案的执行和验收。在生态修复过程中，仍需要对责任人的生态修复行为进行监督和管理，要对生态修复结果进行验收。由于生态修复行为对技术和专业知识要求较高，诉讼标的额大，执行周期长，如果完全由司法机关单独来实施监管，完成裁判执行，会遭遇到重重困难，也难以彰显诉讼的价值。为了顺利地落实生态修复的目标，仍需要行政机关的协调与配合。环境行政机关不仅具有相应的技术能力，也具有相应的监管职能。由其承担生态修复行为的执行与修复结果的验收与评估工作，既可以缓解法院执行上的困难，又可以调动行政机关的力量协助执行工作。当前，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，深化国务院机构改革，组建自然资源部和生态环境部，并由自然资源部统一行使生态保护修复职责。这对于将来在生态修复领域各相关行政机关的互相配合与支持，对于生态环境修复目标的落实，进而实现生态环境利益均有积极的现实意义。

四、结 语

在立法和司法实践中，统一生态修复的名称，合理界定生态修复的法律内涵及法律目标是我国当前构建生态修复法律制度的首要任务。生态修复法律制度的建设仍然任重而道远。

生态修复是一项系统工程，其法律制度不可能由一项单一的法律制度来构成。生态修复的复杂性与综合性也决定着不同的法律部门对生态修复制度均要作出相应的规定与要求。由于不同部门法的调整对象及功能的不同，这也决定着不同的法律对生态修复目标实现的作用也不相同。民法注重私益的救济，“恢复原状”与“金钱赔偿”这一传统的民事责任方式只能在救济环境私益时，间接地实现生态修复的部分目标。环境刑事责任旨在惩罚严重环境违法行为及预防环境犯罪，其本身虽不承担生态修复功能，但司法实践中也可以通过将罚金作为“实现为修复环境提供资金的目的”及创新一些责任形式的做法来帮助实现生态修复目标。环境法注重对生态环境的管理与保护，是实现生态修复目标的主要法律保障。因此，在环境立法中，应对生态修复的概念、生态修复的原则、不同环境要素的生态修复标准、政府生态修复职责、生态修复的义务、生态修复的责任方式等内容作出具体的、系统的规定，为我国生态修复提供制度保障。