安责险：《规范》先行 立法亟需跟进

文·图/本刊记者 包冬冬

2016年《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中明确要求，加强安全基础保障能力建设，在八大高危行业领域强制实施安全生产责任保险制度，切实发挥保险机构参与风险评估和事故预防功能。文件发布近3年，安全生产责任保险制度推进又有新进展，《安全生产责任保险事故预防技术服务规范》作为与安全生产责任险息息相关的首部强制性标准，已于近日公布，希望能为其落地再添动力。

应急管理部组织召开《安全生产责任保险事故预防技术服务规范》新闻发布会

2016年12月公布的《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《改革发展意见》），是建国以来安全生产领域纲领性、前瞻性的重要文件，其中明确规定：建立健全安全生产责任保险制度，在矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等高危行业领域强制实施，切实发挥保险机构参与风险评估管控和事故预防功能。

2017年12月，《改革发展意见》发布1年，时为国家安全生产监管总局与中国保监会、财政部联合印发了《安全生产责任保险实施办法》，并于2018年1月1日起实施，标志着我国安全生产责任保险（以下简称“安责险”）经过10年的探索实践已步入制度化、规范化轨道。

2019年8月，首部安责险强制性标准——AQ 9010-2019《安全生产责任保险事故预防技术服务规范》（以下简称《规范》）出台，并将于2020年2月1日起实施，为安责险落地再添动力。

用强制标准规范事故预防技术服务

在由应急管理部组织的《规范》解读的新闻发布会上，应急管理部财务司一级巡视员王士杰介绍：“安责险的首要功能是事故预防，即要突出一个‘安’字，充分发挥安责险防控风险的作用，实现安保互动，有效防范和减少生产安全事故，这是实施安责险制度的根本目的。”

因此，在要求企业投保的同时，必须对保险机构的事故预防技术服务提出强制性规范要求，使之与强制企业投保相对应。近些年，北京、山东、广东、湖南、湖北、江西、江苏、浙江、四川、贵州、山西、海南、宁夏、重庆等地区在推进实施安责险、建立完善规章制度、规范事故预防服务、建立安保互动机制等方面，取得了积极进展，积累了很多成功经验。

“但各地区、各保险公司之间发展不平衡，有的缺乏制度设计，将安责险简单地理解为一般意义上的保险，预防服务的功能发挥不充分；有的注重收取保费，在开展风险评估和聘请技术机构为企业服务方面办法不多，甚至基本没有服务；有的不知如何开展、怎样开展预防服务，对安全生产的推动作用不强，等等。” 王士杰直言。

“必须对保险机构开展事故预防技术服务工作进行规范引导，提高服务企业的能力和水平，确保安责险制度发挥应有作用。”由此，《规范》应运而生。

应急管理部政策法规司副司长邬燕云认为，“《规范》是安全生产行业强制性标准，目的是指导保险机构如何开展事故预防技术服务，进行制度上、程序性的规范，保证建立一种机制和体系，最终目的是解决有章可循、有据可依的问题。目前，《规范》重点解决的是保险机构在事故预防服务当中不作为、不规范、效果不明显等问题。另一方面也是保证投保单位交了钱，就能够得到合理合规的服务来达到预防事故的目的。”

为了有效监督保险公司的服务质量与水平，《规范》明确规定了对保险机构事故预防技术服务进行监督的4种方式：一是通过安全生产责任保险信息管理平台进行监督；二是委托第三方机构对事故预防服务情况开展评估；三是结合企业调查问询，对保险机构上报的年度评估报告进行比对，是否存在弄虚作假问题；四是按照法定职责直接对保险机构或投保企业进行监管检查。

王士杰说，一旦发现问题，相关部门可以首先提出整改要求，对于拒不整改的，根据严重程度依次有4种处理措施：一是将违反《规范》的有关情况向社会公开曝光；二是将保险机构移除本地区安责险共保体，取消其竞标或准入资格；三是将其纳入安全生产领域联合惩戒“黑名单”管理；四是根据相关法律法规依法追究其法律责任。

安责险优势在 推广遇瓶颈

中国企业联合会企业责任风险管理研究中心作为《规范》的牵头起草单位，对于保险公司推广安责险的优势给予了充分肯定。中心主任王建军介绍：

第一，作为政府和企业之外的独立第三方，保险机构或其委托的技术服务机构和专业技术人员，既不涉及政府的行政执法，也不涉及企业内部的绩效考核，可以站在中立、公正的角度发现更多问题和隐患。

第二，目前，开展安责险业务的保险机构基本上都是全国性的大型保险公司，他们可以整合一个地区乃至全国的事故预防服务费用，从而形成规模效应，降低服务成本，以更低的价格购买更好的服务。譬如，有些微型企业每年缴纳安责险保费也就几百元，企业拿着这些钱肯定买不到任何安全生产技术服务，而保险机构通过统筹使用多家企业的保费，可以为企业提供安全教育培训、风险预警信息提示，以及隐患排查等服务。

第三，通过实施安责险，可以建立保险机构和技术服务机构的事故预防合作机制，逐步完善以保险机构为平台的安全生产社会化服务链条，实现保险机构、安全生产技术服务机构和企业多方共建共治、共赢共享的安全生产工作新格局。

在介绍保险中介机构在事故预防中能够发挥什么作用时，王建军说，“保险中介机构是推动安责险发展的重要力量。目前，我国很多地区的应急管理部门在组织开展安责险统保业务的过程中，都引入了保险经纪公司，提供业务咨询、产品销售、风险评估、方案拟定，包括选择共保体、办理投保手续等保险经纪服务。有的保险机构还聘请保险公估公司开展风险评估、损失鉴定等业务活动。”

在安责险事故预防技术服务中，保险中介机构特别是保险经纪公司同样发挥着重要作用，他们既可以作为组织协调者，代表保险机构和投保单位，从市场上选择合适的安全生产技术服务机构或安全生产专业技术人员提供事故预防技术服务；又可以作为实施者，受保险机构委托，依靠自身的安全生产专业技术人员为投保单位提供服务。这其中，需要保险中介机构提高自身公信力和专业能力，赢得市场认可和保险机构及投保企业的信赖，这是前提和基础。

安责险在受到初步肯定之时，也有一些地方应急管理部门的实践者提出了当前遇到的难题。据本刊记者从一位二线省会城市的相关负责人处了解到，他所在的城市推广安责险较为艰难。他认为，安责险既是商业保险，又与普通商业保险不同，保险公司不但要在发生事故时进行赔偿，更重要的是要在平时为投保企业提供事故预防技术服务，这一特点也正是安责险存在的意义和价值所在。

“然而，国内财产保险公司有70多家，八大行业领域的数十万家企业如果都自主选择保险公司投保安责险的话，行业主管部门根本无法知道哪家企业投保了安责险，哪家企业没有投保，保险公司是否开展了事故预防技术服务，也没有办法有效监督。原因就在于，目前从法律法规层面上，没有对安责险罚则的明确规定。”

此外，企业可以自主从市场上选择保险公司，那么，保险公司之间必然会有竞争。该如何避免恶性竞争，打保费的价格战，避免因保费下降致使预防服务质量下降，以及降低保费后、发生事故时，以种种借口不赔偿或者少赔偿，成为实践过程中的难点。

这位地方负责人说，“要克服这种松散式管理模式的弊端，目前国内通行的办法是实行安责险统保，即：通过公开招投标等形式，引入一家保险经纪人，为政府提供专业化服务，帮助行业主管部门推动安责险的实施。在此基础上，再通过公开招投标等形式，优选若干家保险公司，组成共保体，为投保企业提供统一的承保服务。这样不仅能够全面及时掌握企业投保情况，而且能够有效监督事故预防技术服务的质量，理赔时也能快速到位，对推动安责险的良性发展大有裨益。”

“但是，根据《中华人民共和国反垄断法》规定，行政机关不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位购买使用其指定的经营者提供的商品。采取公开招投标等形式引入保险经纪人和保险公司，方法虽然好，却涉嫌市场垄断。而且，保险经纪人靠从保费提取佣金获利，保险公司靠保费获利，政府没掏一分钱，却要政府出面招投标，替投保企业引入保险经纪人和保险公司，还存在角色错位问题。”

综上所述，在安责险推进中行政机关管也不是，不管也不是，在《安全生产责任保险实施办法》出台的两年多时间里，这位负责人所在的二级省会城市，推进效果不甚理想。

他建言：“面对两难困境，出路在于加强顶层设计，修订《安全生产法》，或者出台安责险专门的行政法规，贯彻落实《改革发展意见》精神，明确安责险的强制保险地位，对企业投保、事故预防技术服务等建立罚则，要求保险公司建立安责险管理信息系统，将企业投保和事故预防服务情况及时抄告有关行业主管部门，由行业主管部门加强执法监督，督促企业主动投保，督促保险机构认真开展事故预防技术服务。这样既能避免行政机关滥用行政权力造成市场垄断，促进公平竞争；又不会一放到底、放而不管，让事故预防服务流于形式。”

对于安责险入法，邬燕云说，“2014年在修订《安全生产法》的时候，在原国务院法制办和全国人大，我们就讨论过要不要在法律中明确强制实施安责险。但后来觉得，从风险抵押金过渡到安责险，还是应该试一试再说，法律层面是比较严肃的。2016年底，《改革发展意见》出台以后，经过这几年试点，取得了实实在在的效果。因此这一次修法中，我们想把党中央决策部署在法律中进行明确规定，把好经验、好做法提升到法律层面。在修订的《安全生产法》中提出，在八大行业领域强制施行安责险，同时还规定了法律责任。现在，应急管理部已将《安全生产法》修正案报送司法部，司法部经过讨论后，下一步还要报全国人大常委会审议。《安全生产法》修订是十三届全国人大常委会的一类立法项目，是必须要完成的。”

期望安责险能够入法，有法可依才能违法必究。