制度变迁理论对实施乡村振兴战略的启示

(安徽大学，安徽合肥 230601)

1 制度变迁的基本理论

在20世纪五六十年代，欧洲的经济问题是人们关注的热门问题，但是当时经济学家们主要把经济规模、资本积累和技术创新作为主要的研究对象，把制度排除在外。20世纪70年代，这些因素无法解释当时社会经济的发展，制度因素进入诺斯的研究范围。诺斯不仅利用新古典经济学方法研究问题，而且把制度当作一个重要因素考虑进来，他认为在美国的经济增长当中，制度变迁是促进其增长的重要因素。制度是一种公共产品，由于资源的稀缺性决定了制度的供给是有限的。[1]制度变迁的替换、转移和交易也存在着许多科技和社会上的限制因素。诺斯认为:“制度变迁是制度的创立、变更以及随着时间变化而被打破的方式，结构变迁的参数包括技术、人口、产权和政府对资源控制等，正式制度变迁构成了一种经济长期增长的源泉。”[2]诺斯认为，这是由于制度变迁具有路径依赖问题所导致的。制度变迁的“路径依赖”问题是当某种制度进入某一路径，无论其结果如何，都会产生一定的依靠。

在制度的选择过程中，如果方向选择正确，制度就会按照既定方向发展并且可以收获利益最大化，进而促进市场的发育、促进经济的增长；如果路径选择有误，制度变迁会导致市场混乱和经济衰退，达到一种“锁定”的局面。所以，必须不断解决“路径依赖”问题。

2 乡村政策变迁状况分析

新制度经济学派认为制度变迁随着环境的改变而改变。“乡村振兴战略”，关键在于“振兴”二字，也体现出乡村改革的发展趋势。习近平同志在十九大报告中提出实施乡村振兴战略。习总书记强调，农业农村农民问题是非常重大的问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。十一届三中全会，是我国的重大转折点，在会议上不仅制定了实行改革的路线，也拉开了中国乡村变革的帷幕。在刚开始的几年时间里，全党全国对农村的发展问题进行了深刻研究，出台了以土地、农户经营、制度建设等方面的具体农业政策。进入21世纪，连续十几年的中央一号文件都把重点落实到农村、农业、农户上。面对“三农”问题，十九大报告中也提出了乡村振兴战略，进一步加大对农村政策的推动力度。这些政策对推动农村发展、推动乡村建设起到了重要的作用。

任何制度都不可能永远处于最优状态[3]，农村政策要顺势发展。我国农村政策的发展历程，体现出了几个鲜明的特点:①政府主导，从制度变迁的方式分析，制度变迁主要分为需求诱导型、供给主导型。我国农村政策的类型主要是供给主导型，加之以诱导型为辅的方式，供给主导型的制度变迁是正式的制度变迁，是在政府主导下的，制定政策下达的，是一种自上而下的、强制性的、整体性的制度变迁。②渐进式，从改革开放以来的农村政策分析来看，近阶段的农村政策是属于渐进式的制度变迁过程。这一变迁方式的变迁过程相对较为平稳，但是完成需要较长的时间。③多层次，我国的乡村具有显著的多层次差异性。各地层次差异的复杂性决定了“一刀切”的措施无法全方位推进，这也是发展的难题之所在。城镇快速发展使得农村竞争力变弱，农村自我发展能力落后，缺乏专业人才，农民增收后劲不足，农村人口问题等新的问题不断出现。

3 乡村振兴战略发展的制约因素

3.1 农村劳动力与人口问题

诺斯在《西方世界的兴起》一书中提出人口因素是重要因素，人口增长与否对经济的发展有直接影响。[4]在中国农村，人口问题也是影响经济发展、制度变迁的重要因素。随着城市化的发展，二三产业迅速崛起，城市化发展步伐加快，农村大量劳动力不再留在农村，根据全国第六次人口普查表明，乡村人口不断向城市扩散，导致乡村出现空心化现象。2009年，根据统计数据显示，城镇人口为64512万人，居住在乡村人口为68938万人，二者各占总人口的48%和52%。2018年，城镇人口为83137万人，乡村人口为56401万人，城镇人口增加18625万人，乡村人口减少12537万人，城镇人口比重上升12%，如图1。

如图2所示，从2009-2018年，乡村人口呈现逐年下降的趋势，2018年城镇人口大约83137万，乡村人口大约56401万人，与2010年第六次人口普查相比，乡村人口减少10712万人，城镇人口增加16159万人。随着城市化进程加速，城市的就业、教育、医疗等都吸引着大批年轻劳动力，大量的年轻劳动力涌入城市，寻求发展机会，留在农村的大多是孩童老人，没有实质性的劳动能力。乡村振兴政策的实施效果一大部分是取决于农村人口和劳动力的情况，城镇发展的迅速，使农村劳动力供应不足，容易阻碍政策的进一步实施。

图1 2009年-2018年城乡人口总数统计图

图2 2009年-2018年乡村人口数及所占百分比统计图

3.2 农村政策问题

诺斯制度变迁理论的三大砥柱是:产权理论、国家理论、意识形态理论。诺斯的国家理论指出经济增长的主要推动力是国家，近几年政府的大多数政策主要向城市倾斜，对于农村使用的政策手段尚未完全形成系统化，仍然把农村放在了城市的辅助地位，使其过多地为了迎合城市的发展，大量吸入城市建设所带来的负面影响。各级政府没有充分考虑到不同地区乡村自身的资源和经济发展状况，忽视自身带动自身发展的重要性。

诺斯指出:经济增长的速度是与经济组织的效率呈正相关的。在制定政策的过程中往往存在利益冲突，主要包括外部利益冲突和内部利益冲突。从政府政策反馈的问题可以看出，主要体现在这几个方面:即中央与地方之间的利益，部门与部门之间的矛盾。这些问题处理不好就会损害国家利益和人民利益，普遍出现上有政策下有对策和土政策的现象。在大的政策方向和具体的实施细则方面，往往没有很好地连接和匹配，无法形成合理、符合实际的政策体系，一些政策在往下落实的过程中被片面化，农村政策问题层出不穷。

3.3 乡村治理问题，农业农村竞争力低

我国农业农村仍存在诸多隐疾，比如一些体制性的障碍，城乡二元结构仍旧存在，还未完全建立城乡之间各种要素的匹配机制，影响农村经济社会发展的制约因素也还很多。基层的医疗设施配置不全，农民看病过程艰难，看病所付医药费超出实际承受范围等问题十分突出；在农村社会福利和医疗保障方面政策和结果严重滞后于社会和经济发展水平，缺乏统一的组织管理等诸多问题。这些问题都极大地阻碍了农村的消费水平和发展潜力的提高，已成为制约农村城乡融合发展和乡村振兴战略实施的重大阻碍。

随着经济发展，第一、二、三产业在GDP中所占的比重不断变化。近十年来，农业对GDP的贡献值一直在下降。如图2所示，近十年来的农村增加值处于下降趋势，而第二、三产业则是呈现不断递增趋势。据统计，2017年的第一产业增加值只有7.6%，较2016年下降了0.5%。农业劳动力较少，所以农业的劳动生产率远低于工业和服务业产业。我国农业生产方式比较单一，农业生产的规模小，规模效益不高；再加上最近时间段里的生产成本刚性上涨，劳动力、物化成本等不断上涨，有产量没效益；我国农业效益偏低、农业基础建设不配套不完善，与国家其他的基础建设投入相比也在逐年减少。

3.4 “路径依赖”问题

诺斯认为:“人们对过去做出的选择，决定了他们现在或将来可能的选择”。这种制度变迁选择走上了某一路径，它就会在既定的路途中以及后来的发展中进行自我强化。在错误的路径上走会容易被锁定，陷入僵局。在农村制度变迁的过程中，由于一些历史因素和实际操作过程中出现了一些问题未及时纠正。虽然我国目前农业产业的政策制定及时，产业结构调整基本成型，但仍存在一些亟待解决的问题:农业生产品种结构单一，农产品加工业仍有困难，技术因素阻碍，农产品的加工生产和附加值都偏低等。社会不断发展，农村的各个方面都不断进步，人民对一段时间的制度政策产生依赖后不愿改变现状，就会对农村政策的实施和发展产生抵触甚至拖后腿。农村制度变迁是一个不断尝试的过程，而乡村振兴是现阶段的决策，必须要解决路径依赖问题。

4 加快农村制度变迁中实施乡村振兴战略的建议

4.1 健全乡村振兴体制建设

从乡村振兴战略实施的制约因素来看政府政策在落实过程中问题频现。解决问题就需对症下药。农村政策落脚乡村振兴，路径从“城乡统筹”转向“城乡融合”，这反映了中央对乡村的重新审视，是对过去重农业轻乡村方式的一种改正。为此，必然要求推动城乡关系的深入改革，农村产权制度改革试点继续扩大。同时，农业农村发展中要从政府主导向更重视市场的基础作用、要素流通进行实时转变。制定战略绕不开的问题就是体制建设，国家理论告诉我们，国家是经济增长的主要推动者，政府在乡村振兴上应处于顶层设计层面，全面制定策略，充分发挥政府在振兴战略中的主导地位。政府能有效处理乡村振兴中所存在的各种需求与供给之间的不平衡问题，有效解决农村发展中的“路径依赖”问题。为了适应城乡融合发展的需要，政府要进一步加大对土地产权制度的变革力度，土地产权和经营制度也应实时发生改变。

4.2 解决劳动力问题，增强农村就业吸引力

振兴乡村的决定性因素在于人，乡村发展靠的就是人。目前留在乡村的大多数是些年老的劳动力和孩童，劳动力极少，乡村发展也受到阻碍。针对现阶段经济发展过程中大量农村劳动力流失和分配不均的情况，要全力解决当前第一产业人口和劳动力流失问题，根据各地实际情况，大力发展乡村经济。劳动力涌入城市问题，究其原因主要是乡村没有较大的发展和生产生存条件，无法满足人们的正常生活需求。针对这一问题要制定政策，鼓励企业前来投资建厂，增加村民的本地就业机会，提升村民的收入水平和生活质量。

十九大指明了新时代乡村具体发展方向，也明确了乡村发展的新思路新方法。此战略要充分发挥乡村的主动地位，改变过去乡村的被动状态和从属于城市的局面。建立新型农村，需要全新的人才，努力提高乡村人口的受教育水平，加大对农业技术培训力度。让乡村融入信息化浪潮中，打造一支爱农村农业的信息化人才队伍。[5]创建新型乡村基层治理模式，积极鼓励和选择一批具有高素质、拥有专业知识的人才融入进来，把返乡青年、致富领头人、大学生村官等人才纳入治理体系中，制定合理的人才政策，以合理待遇和补贴吸纳新型农村治理人才。政策方面要听取各方意见，达成专业上、群众性、合理性的共识，激发乡村建设各主体的积极性。

4.3 完善乡村治理体系，加强农业农村竞争力

科学有效的乡村治理模式是全面推进乡村振兴战略的重要保障，实现乡村振兴，需要着重加强乡村自治、法治、德治建设。对于乡村振兴要以乡村自治为主，政府、村民、社会组织合作参与，协同配合；其次要全面提高人们主人翁意识，积极争取村民意见，发扬民主意识，在政策的实施之前和之后要增加政策的透明度、公开度，确保决策的公众性、公开性和科学性。目前我国要在这方面的完善过程中，建立健全乡村治理的法律体系，在治理过程中要明确主体地位，权利和义务的对等关系，加强法治宣传教育。乡村的环境治理问题也是棘手问题，生活水平提高的同时还要提高生活质量和环境保护力度。强化乡村环境综合治理，比如垃圾污水的整治、废弃物的回收，都要精心细致。

针对农业竞争力下降的问题，政府应加大扶持力度和区域合作力度，疏通其流通渠道，建设同时协调和分享机制，在合作中共赢，加快区域整体发展，促进现代农业技术的转移。加大对农村农业技术的培训力度，注重对农业的技术和设备更新，紧跟市场步伐，产出具有市场竞争力的农副产品。

4.4 解决“路径依赖”问题

路径依赖对制度的变迁具有极大的制约作用，影响乡村经济发展。在治理乡村的过程中要选择正确的路径，这样乡村振兴战略就会沿用现有的资源从事利益最大化的活动，促进农村经济增长和战略的长久发展。在制度变迁的过程中要注意锁定局面，要时刻注意和解决乡村振兴的“路径依赖”问题。针对乡村发展过程中市场的复杂性和信息的不完全性，政府要尽量维护乡村市场的公平，为农户提供全方位、实时更新的信息，使乡村发展把握机会，运用其主动性发展自身。必须建立一种灵活的、鼓励乡村反复试错的制度，推动制度创新，鼓励社会成员在振兴乡村的过程中发散思维，鼓励在各个方面的创新。转变思想意识，减轻战略改革过程中的阻力和摩擦，避免“搭便车”行为，突破传统意识形态的束缚。完善农业基础设施建设，提高其综合发展能力，建设社会主义新农村。