城乡融合背景下建设用地基准地价评估体系构建——以常州市武进区礼嘉镇为例

陈 芳，杨 叶，姚德波，杜 静

（江苏苏地仁合土地房地产资产评估测绘造价咨询有限公司，江苏 210000）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”的改革目标，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。党的十九大也明确要求深化农村土地制度改革，建立健全的城乡融合发展体制机制和政策体系。开展城乡融合背景下建设用地基准地价评估体系构建研究，有利于规范城乡建设用地有偿使用、促进城乡统一的土地市场建设、推进集体土地使用制度改革。当前，城镇国有建设用地基准地价评估主要依据《城镇土地估价规程》等相关规程，理论研究丰富和实际应用广泛。然而，农村集体建设用地基准地价评估体系的相关研究主要集中在集体建设用地价格影响因素[1]、集体建设用地流转[2]、集体建设用地价格市场机制和再分配机制的政策建议[3]等方面，对于集体建设用地基准地价评估暂时仍没有科学合理的规程和指导性文件可以参照。对于城镇国有建设用地和农村集体建设用地基准地价的研究失衡导致无法系统地建立城乡融合背景下建设用地基准地价评估体系。鉴于此，有必要探索城乡融合背景下的建设用地基准地价评估总体思路，构建城乡融合背景下建设用地基准地价评估体系，为制定城乡融合背景下的建设用地基准地价评估技术规范奠定基础，为全面开展农村土地制度改革提供技术参考。

1 理论分析与经验借鉴

城乡融合背景下的建设用地基准地价评估体系是针对行政区范围内全部建设用地建立的地价体系。从权属上来看，建设用地包括国有建设用地与集体建设用地，两者同属建设用地范畴，表现出了承载功能、土地利用价值高、区域选择性强、可逆性差等共性特点。但从当前的政策、市场、空间分布等方面来看，两者在权能、市场化程度、空间分布、利用程度等方面存在明显的差异[4]。首先，从权能差异来看，在现行的土地管理制度下国有土地使用权是占有权、收益权及不完全处分权的集合，国有建设用地依法可进行流转、租赁和抵押等交易活动。与国有建设用地相比，集体建设用地在权利行使方面受到更多限制，处分权更不完整。其次，从市场化程度差异来看，当前，国有建设用地土地市场成熟，而集体建设用地市场普遍不发达，致使集体建设用地的土地资产价值难以显化，同样收益能力的集体建设用地难以在土地市场中实现与国有土地同等的市场价格水平。最后，从空间分布与利用程度差异来看，国有建设用地主要集中在城镇范围内，分布集中，土地利用效率高，开发程度强，而集体建设用地一般位于农村，分布范围广、分散且大多不连片，土地利用效率、土地投入产出强度及开发程度低。

城乡融合背景下建设用地基准地价评估体系的建立需要基于统一的城乡建设用地市场开展，而实现土地权能的平等则是建立统一的城乡建设用地市场的基础。也就是说，土地性质相同，集体建设用地与国有建设用地应当不分优劣，两者享有一致的、平等的、完整的土地权能，能够在土地市场上进行合法流转。目前，试点地区已经开展集体经营性建设用地入市工作，明确集体经营性建设用地可与国有建设用地一样，享有相同的出让、转让、出租、抵押等权利，消除因所有制不同而被赋予不同权利的城乡二元土地结构，实现“同地同权”。即便如此，考虑到当前的市场化程度和土地利用程度，城乡建设用地市场环境尚无法达到完全的统一，所以目前国有和集体建设用地地价无法形成完全统一的地价体系。基于“同地、同权、同价”的思想，通过探索适用于当前国有建设用地基准地价与集体建设用地基准地价融合的方法，进而构建城乡融合背景下的建设用地基准地价评估体系, 以便于建设用地地价进行统一管理，有利于建立统一的城乡建设用地市场，逐步实现“同地、同权、同价”。

目前，湖南浏阳、重庆大足、浙江德清等地已经开展了关于城乡建设用地基准地价的相关探索，研究表明国有建设用地和集体建设用地同步研制基准地价体系在管理方面体现了“城乡统筹”“城乡一体化”的理念[5]。从技术路径来看，城乡建设用地基准地价评估体系均参考了城镇国有建设用地基准地价评估体系的评估模式，基于多因素综合评分法进行土地定级，在级别划分的基础上，采用相应的方法测算基准地价，然后在技术细节处理、关键技术方法等方面各有特点，如集体建设用地基准地价采用集体交易样点进行测算，或者利用国有建设用地交易价格或基准地价进行修正推算。但是现有研究中仍然以分别建立国有建设用地和集体建设用地基准地价体系为主，因此，有必要探索国有建设用地和集体建设用地基准地价融合的方法。

2 评估体系的构建

2.1 总体技术思路

城乡融合背景下建设用地地价评估体系的建立，实质上是城镇国有建设用地和集体建设用地地价的融合、衔接问题。考虑到国有建设用地和集体建设用地的差异，在城乡融合背景下建设用地基准地价体系中,有以下几个方面的考虑：首先，根据城镇建设用地分布集中、农村建设用地分布零散的空间分布特点，采用城镇开发边界进行分区，针对不同分区选用不同的定级因素进行土地定级；其次，城镇开发边界范围内以国有建设用地市场案例居多，集体建设用地市场交易案例多分布在广大农村地区，为了地价测算的准确性，不考虑全区域内的国有建设用地或者集体建设用地地价样点的测算，而是在不同的分区范围内选择相应权属的市场交易案例进行基准地价测算；最后，考虑到现阶段不同权属建设用地在权能、市场化程度和价格形成机制方面的差异，在不同分区范围内评估不同权属的建设用地价格，需要进行土地权利修正。

基于同地同权同价思想和现阶段城乡建设用地市场实际，本研究构建“同一地价内涵、分区定级评估、统一结果表达”的城乡融合背景下建设用地基准地价评估体系（图1）。即依据土地利用现状和国土空间规划，以城镇开发边界为界线，确定国有建设用地和集体建设用地分布集聚区，建立各自适宜的指标体系，应用多因素综合评价法分区划分建设用地级别，设定相同的基准地价内涵，利用各级别内相应权属的地价样点资料评估分区基准地价，建立基准地价到不同权属建设用地宗地地价的修正体系，最后将级别和基准地价评估成果统一用图件表达，形成城乡融合背景下建设用地基准地价评估体系。上述思路在国有建设用地和集体建设用地集聚区两个分区内实现了不同权属基准地价的融合，同一分区内淡化了国有和集体建设用地权属的差异，而是根据建设用地空间分布分区评估，体现了“同地、同权、同价”思想；同时，考虑到城乡统一建设用地市场现阶段发展的实际，在不同的分区内构建差异化的评价指标体系进行土地级别划分，并分区选取国有建设用地和集体建设用地样点地价评估基准地价，充分考虑了现阶段不同权属样点地价的差异，具有较好的实用性。

图1 技术思路与路线

2.2 技术步骤

2.2.1 土地级别的划分

2.2.1.1 定级因素的选取

选取的因素因子要具有主导性、区域性、易得性等特点。城镇国有建设用地与农村集体建设用地在土地质量、价格影响因素、影响规律和土地利用特征等方面具有较大的相似性，但在土地分布特点上有着较大的差别，因此在土地定级因素选择过程中，城镇和农村建设用地定级因素既具有一致性，也应当考虑两者的差异。在农村建设用地定级因素中宜增加反映宏观区位的因素，对于城郊结合部的建设用地，受规划及政策导向明显，宜增加反映区域功能规划或政策导向的因素等。

2.2.1.2 定级因素权重的确定

定级因素权重可采用特尔斐法、层次分析法等方法确定。

2.2.1.3 定级单元分值的计算

土地定级单元是评定和划分土地级别的基本空间单位，是内部特性和区位条件相对均一的地块。可采用离散技术和网格化方法，由计算机将工作底图栅格化，其栅格单元即为土地定级单元。

2.2.1.4 定级因素指标计算

定级因素因子分为点状、线状和面状三类因素。对不同的用地类型，其因子的作用分的衰减方式是不同的，一般可分为指数衰减和线性衰减。

面状因素作用分计算公式：

式中：fi—某因素、因子作用分；Xi—某指标值；Xmin—最小指标值；Xmax—最大指标值。

点、线状因素按指数衰减或者以线性衰减公式计算其作用分：

（1）直线衰减公式法：

（2）指数衰减公式法：

式中：fi—某因素因子在某相对距离上对土地的作用分；M—某因素因子个体中心功能分；ri—评价单元相对距离；di—实际距离；d—影响半径。

根据最终确定的因素因子权重值进行各类定级因子分值的空间叠加分析计算单元作用的总分值。

式中：Sj—j单元的土地总分值；Fij—j单元的i因素分值，i=1，2，…，n；Wi—i因素的权重；n—定级因素的个数。

2.2.1.5 级别划分与确定

土地级别界线表征土地质量的突变处，以突变处形成土地级别界线。界线尽量采用自然界线和人工界线，保持自然地块及权属单元的完整性。

2.2.2 基准地价的评估

（1）地价内涵：在平均开发利用条件下，不同均质地域的建设用地分用途评估，并由政府确定某一估价期日法定最高年期的土地使用权平均价格，集体建设用地使用权最高年期参照国有建设用地设定，即商服用地40年，住宅用地70年，工业用地50年。

（2）样点确定：调研收集土地出让、房屋出租、出售等交易样点，在不同分区范围内调查选取相应权属的交易样点。

（3）估价方法的确定：在进行地价评估时，集体建设用地与国有建设用地可选用同样的估价方法，包括收益还原法、市场比较法、剩余法（假设开发法）、成本法等。

（4）估价参数的确定：根据调查的相关基础资料，分析确定估价所需要的参数，应注意区分不同权属建设用地的估价参数差异。

（5）基准地价的确定：根据样点地价测算结果，选用样点地价平均法或样点地价与土地质量分值模型拟合法测算级别基准地价。

2.2.3 修正体系的建立

城乡融合背景下建设用地基准地价评估宗地地价修正体系的主要内容为期日修正、土地开发程度差异修正、使用年期修正、容积率修正、宗地地价影响因素综合修正和其他修正等。除此之外，本次按照国有建设用地集聚区和集体建设用地集聚区分别进行评估，在进行宗地评估时，需要考虑土地权利修正。

3 实证分析

3.1 研究区概况

武进区作为土地制度改革试点区域，集体经营性建设用地市场基本形成，为城乡融合背景下建设用地地价水平的确定提供了客观的价格参考。本次城乡融合背景下建设用地基准地价评估选取武进区礼嘉镇作为评估区域,评估用途为商服用地和工业用地。

礼嘉镇位于武进区中心城区东南，紧邻武进高新技术产业开发区，是江苏省科技工作先进镇，资源丰富，交通便捷，常澄高速公路、232省道、武进大道、青洋路等交通干线贯穿境内。镇域土地总面积58.23km2，下辖14个行政村、1个社区、455个村民小组，截至2018年年末户籍总人口4.9万人，常住人口9万。境内工业企业1500余家，主要生产农业类装备、制冷器材、白色家电、新材料、游艇、汽车零部件等。

3.2 评估结果

3.2.1 分区结果

根据礼嘉镇空间规划确定的城镇开发边界作为分区的界线，城镇开发边界范围内为国有建设用地集聚区，该区域是城镇建成区及未来开发为城镇用地的区域，以国有建设用地为主，分布集中，土地利用效率高，开发程度强；城镇开发边界范围外为集体建设用地集聚区，该区域主要位于农村，以集体建设用地为主，分布范围广、分散且大多不连片，土地利用效率、土地投入产出强度及开发程度不高（图2）。

3.2.2 定级结果

国有建设用地集聚区商服用地主要选取商服中心影响度、道路通达度、人口密度等5个因素，国有建设用地集聚区工业用地主要选取道路通达度、产业集聚影响度、自然条件优劣度等5个因素；集体建设用地集聚区商服用地和工业用地均在上述对应用途因素基础上增加了单位建设用地GDP、规划定位等因素。

图2 评估范围

采用计算机土地定级系统按照上述方法初步划分国有建设用地集聚区和集体建设用地集聚区级别，征询相关专家意见最终确定土地级别为：国有建设用地集聚区一级、国有建设用地集聚区二级；集体建设用地集聚区一级、集体建设用地集聚区二级。

图3 商服用地（左）和工业用地（右）土地级别评估结果

3.2.3 基准地价评估结果

调研收集了土地出让、房屋出租、出售等交易样点，在国有建设用地集聚区范围内分别收集了44个国有商服用地交易样点和56个国有工业用地交易样点，在集体建设用地集聚区范围内分别收集了16个集体商服用地交易样点和25个集体工业用地交易样点。

商服用地主要采用收益还原法和市场比较法评估样点地价，工业用地主要采用市场比较法和成本逼近法评估样点地价。最终评估结果见图3和表2：

表1 基准地价评估结果

3.3 结果分析

（1）从空间分布特征来看，土地级别按照分区范围呈现为以城镇或集镇为中心向外扩散的圈层式的结构形态，反映出地价在空间分布上具有一定的连续性。城镇区域、集镇区域范围内作为建成区，建设用地相对比较集中，交易较为频繁，价格高于城镇周边区域、周边村庄。

（2）从地价水平情况来看，无论是国有还是集体建设用地，商服用地地价主要受到收益的影响，主要分布在比较繁华的区域，而工业用地主要受到成本的影响，因此商服用地地价水平远高于工业用地地价。

4 结论

本文基于国有建设用地和集体建设用地的特点和差异，建立了一套“同一地价内涵、分区定级评估、统一结果表达”的城乡融合背景下建设用地基准地价评估体系，并且通过武进区礼嘉镇基准地价评估对该体系进行了验证。体系的构建，可为建立城乡统一的建设用地市场服务，为进一步深化农村土地制度改革奠定了基础，总结可推广的试点经验，为全面开展城乡融合背景下建设用地基准地价体系评估提供了理论方法。

（1）该体系沿用了城镇基准地价评估的整体思路，并考虑到现有国有建设用地和集体建设用地的空间分布、权能、市场环境等差异，创新采用了分区进行定级评估的思路，淡化权属差异，强化城乡融合，探索构建既遵循地价原理、结合实际，又有创新的城乡融合背景下建设用地基准地价评估体系。

（2）采用“多规合一”的空间规划成果，设定基准地价评估的城乡分区界线，一方面，对于基准地价评估的地价内涵及设定条件更加科学，另一方面，考虑到了未来规划因素的影响，增强了成果的实用性。

（3）由于城镇和农村的建设用地布局存在明显的差异，因此根据不同的分布特点，按照分区的思想构建差异化的评价指标体系，使地价水平更符合实际情况。