为何多数国家矿政部门不进行储量管理

陈丽萍，张雅丽，汤文豪，陈 静，刘 伟

（自然资源部信息中心，北京 100830）

我国储量管理始于1953年国务院成立全国矿产储量鉴定委员会，迄今已有66年历史，在计划经济时代发挥了重要作用。当前我国生态文明制度建设中涉及的一系列改革和制度建设工作，从不同方向直指矿产资源实物量数据，其中包括储量数据。此外，矿产储量数据的完整、真实和可靠与否直接关乎矿产资源向资产、资本和证券的升级进而转为矿业财富的成功。然而，我国储量数据质量存在很多问题，有必要重新审视储量的管理目标、管理主体、管理对象、管理客体、管理流程等基本框架。储量的质量问题也是世界性和世纪性问题。从美国、加拿大、澳大利亚等市场经济国家看，其最重要的特点是政府管理中并未将储量作为主要管理客体，而是把管理重点放在决定储量的客观原始数据方面。本文主要分析这些国家不进行储量管理的深层原因，以为我国改革提供参考借鉴。

1 储量管理的概况和我国对储量管理的一般认识

1.1 储量管理的狭义概念

“储量”是指在当时工程、技术、经济、环境、法律、市场、社会和政治等诸多因素影响下，用一定确定程度表达的可经济开采的矿产资源量。狭义的针对储量的“管理”是以设定法律后果为目的进行的行政许可、行政裁决、行政监督检查、行政征收、行政处罚、行政强制执行等。狭义的管理者是矿政管理部门，管理相对人是矿业权人或在储量中拥有权益的人。本文界定狭义的储量管理为：矿政管理部门以行政许可、行政裁决、行政监督检查、行政征收、行政处罚、行政强制执行等为目的，对矿业权人或相关权益人拥有或掌握的储量实施审查、确认、登记等行政活动的过程。

1.2 我国对储量管理的一般认识

我国储量管理主要体现在自然资源部三定方案、《矿产资源法》及当前正在进行的一系列改革文件中，包括“矿产资源储量评审、备案、登记、统计和信息发布及压覆矿产资源审批管理、矿产地战略储备工作，实施矿山储量动态管理，建立矿产资源安全监测预警体系。监督地质资料汇交、保管和利用，监督管理古生物化石”“负责审查批准供矿山建设设计使用的勘探报告……勘探报告未经批准，不得作为矿山建设设计的依据。”当前我国进行的国民经济核算制度改革、自然资源资产负债表编制、领导干部自然资源离任审计、生态保护红线划定、国土空间规划编制、全民所有自然资源有偿使用制度、自然资源确权登记制度等，其所涉及的“摸清家底”、价值核算等，都涉及储量。当前业界对储量管理的一般认识是其服务于宏观、中观和微观决策。宏观上，主要是通过调查评价和统计等，摸清家底，并将之作为宏观调控尤其是制定矿产资源战略和矿产资源规划的依据；中观上，通过储量核算、价值评估、市场基准价确定等，确保国家作为所有权人获得持续、公平合理的收益；微观上，通过储量评审、备案、登记及地质资料管理等，作为矿山设计、矿业权授予和管理的依据；微观上的另一个目的是服务于矿业权交易、矿业权融资等市场目的。

2 只有少数国家的矿政管理部门进行储量管理

国外矿法是矿政管理机构对矿业权人进行管理的主要法律依据。通过对100个国家/地区的矿法研究发现，有49个国家/地区矿法中未提及储量，37个国家/地区矿法中虽提及储量但未明确管理内容，14个国家矿法中涉及狭义储量管理，其中包括中国（表1）。进行狭义储量管理的14个国家中只有俄罗斯对储量管理涉及的行政活动较多，包括国家评审、统计、登记等，并将此作为批准或取消矿业权、批准工作方案、缴纳规费等的依据。其他国家的储量管理行为主要涉及核实（波兰）、审核（古巴）。

表1 100个国家/地区矿法中提及储量管理情况一览表

3 多数国家不进行狭义的储量管理的四个理由

对照我们对储量管理功能的一般性认识来说明为何多数国家尤其是市场经济国家不进行狭义的储量管理。

3.1 只要市场能提供，政府就不提供

如果将储量审批、备案和登记作为发放和展期矿业权的依据，则审批、备案和登记本质上属于行政许可。行政许可遵循的基本原则是：市场机制能提供的，政府通常不设行政许可事项。我国也有类似规定，如《行政许可法》第十三条规定“通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可……（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”

在市场经济国家，矿产资源勘查和开发企业通常是利用自有资金或资本市场提供的资金进行勘查开发活动。在这种情况下，证券交易机构、金融机构、市场上的其他投资者为获得经济利益和规避风险而规范储量报告和进行储量审查。行业协会的功能之一是通过管理提高会员诚信水平和专业化水平，显化和提升会员价值，以使会员获得竞争优势进而提升资金地位。金融机构和行业协会是储量的直接利益攸关方，他们比矿政部门更关心储量质量。

很多国家/地区矿业法中涉及储量内容，但多作为矿业权人需要提交诸多报告中的一种而不涉及狭义的管理，即便有也是借用行业协会和证券交易所的储量管理制度。如澳大利亚塔斯马尼亚州《矿产资源法》规定，“承租人需要保存记录，……（j）根据澳大利亚采矿冶金协会标准统计的矿石储量和资源量细目。”加拿大不列颠哥伦比亚省《矿业法》规定，企业提交的储量报告采用加拿大采矿、冶金和石油协会在矿产资源和矿产储量定义标准和指南中的术语；矿产资源或矿产储量的估算量必须符合加拿大证券管理局确定的标准（称为国家43-101标准），即矿政管理部门即便进行储量管理，也多把金融机构和行业协会作为“防火墙”和“过滤器”，而非作“挡箭牌”和为储量“背书”。从责权对等的角度说，谁获得更大利益，谁就应承担更多责任。因此，证券法、证券交易规则及信息披露规则就哪类储量（广义）可上市融资（证券化）、储量分类分级及信息披露的报告规范及相应的法律责任等进行规范。

当然美国、加拿大、澳大利亚等国家均进行储量统计并发布统计数据。美国主要是地调局人员根据地调局设定的分类标准，根据政府保密信息及研究人员获得的信息进行统计和发布；澳大利亚结合企业和自行数据进行统计和发布；加拿大直接利用企业储量信息和联邦或省/地区矿山调查情况进行统计和发布。但这些信息并不用于微观管理决策，只作企业决策参考，因此对信息精度要求不高，政府并不承担信息不准确带来的法律责任。如美国总统公布13817号关于关键矿产的行政令后，美国地调局在官网上发布了关键矿产的各种资料但同时明确信息免责。加拿大自然资源部在网站上公布2010年前的储量信息的同时也发布了免责声明，表示所发布的信息不建议用于贸易、投资和其他商业活动的指导，发布人员和部门不对数据的可靠性及使用这些数据的后果负责。

3.2 通过参数调整而非计划调整的宏观调控方式

世界上对矿产资源开发总量、结构、速度等进行规划的国家并不多，即便编制矿产资源战略性规划或矿产资源规划，也是蓝图和方向性的，或者是针对低风险矿产比如煤炭、油气等编制矿业权投放计划。不进行规划的原因有三：①矿产资源是一种多为未知的客观物质存在，其数量、质量均非规划出来的，即便进行自然资源或土地管理规划的国家，通常也会把矿产资源排除在外；②矿产品供求市场的利益攸关很多，矿政管理部门只是其中之一，供求市场具有多因性，多超出矿政部门乃至政府部门的预期和控制，与其政府规划产生系统性错误风险，不如分散决策结果更好；③矿业活动产业链条长，矿业项目周期长，传动机制复杂且未知，通过储量来控制后续产业和未来产量很困难。因此，除油气、煤炭等少数低风险矿产外，多数矿产的宏观调控通过调节经济参数，包括政府公益性勘查投入、勘查补贴、税负、权利金等间接调整市场。企业行为对这些经济参数较敏感，政府参数调整相对灵活，也可依赖长期观察获得的经验性数据和经济分析模型。

3.3 以证据为依据的管理和决策标准

国外矿业法中通常规定，矿业权人获得采矿权的前提是发现矿床，但这并非只用储量而是可用更直接的数据和事实来证明，如钻孔数据、品位数据等。如加拿大魁北克省《矿业法》规定，“如果许可证持有人根据有力证据，表明存在可以通过经济方式开发的石油、天然气或地下水，部长可在许可证第五个续期有效期内授权对许可证范围内的、被部长认可为重要发现场所的部分土地续期许可证有效期……。”这体现的是一种证据管理标准。从证据视角看，储量因属于人为估算的数据，基本不能作为证据。

从对百部国家/地区的矿法研究看，政府取而代之的是将管理客体集中在决定储量的客观数据和事实上，按照证据标准管理。如澳大利亚规定，企业提交的信息遵循特别法证据规则，而不遵循一般司法中的证据规则；美国内华达州《矿产资源法》规定，矿业权人需要宣誓并对宣誓书进行存档，而宣誓书具有证据效力，宣誓书中需要说明“（a）花费资金和/或改进工作的价值；（b）因工作或改进而花费的资金的情况；（c） 开销、劳动或改进工作涉及的矿权区或矿权区的某部分的描述”；加拿大不列颠哥伦比亚省《矿权法》第64条第4款规定，“如缺乏相反证据，和测量有关的野外记录或经核证的副本必须提交法庭，作为野外记录事实的证据”；加拿大不列颠哥伦比亚省《证据法》规定，“根据《矿权法》由首席黄金专员或黄金事务专员保存的记录或文件，或从记录或文件中拷贝的副本或摘录，在不列颠哥伦比亚省法院必须作为其所承载的事项的证据加以接受。”这些证据的证明范围包括履约合规证据、税费补贴依据、所有权收益计算依据、申请矿业权依据等，企业造假相当于证据造假，需要承担行政甚至刑事责任（表2）等。另外因要求企业提供资料类型多样，政府管理部门利用后台多源数据分析既能发现数据之间的规律，也可用于监管和识别造假，这就给企业带来了一定的威慑力。

表2 各国矿政管理部门要求矿业权人保存和提交的报告类型及用途

3.4 涉及公共利益的储量估算由政府承担

矿产资源所有权收益是最重要的非税来源，煤炭等矿产通过招标拍卖等市场方式授予矿业权时要依赖储量。由于储量估算具有很大的隐蔽性、专业性和不确定性，如果由市场主体估算，其有逐利倾向，但政府监管比较困难，政府要承担储量估算后果，加之储量数据涉及巨大的公共利益，因此在涉及所有者权益时，通常由政府雇员自行估算，如美国的政府采购法规定，涉及赋权、确定价格等内容的行为属联邦政府固有职能，只能由联邦雇员来执行，而不能由承包商来承担。在这种情况下，储量估算就成为内部行政事务而非外部管理，对储量质量的保障通过公务员管理体系保障。如美国联邦煤炭资源租约发放的核心环节是评估公平的市场价值。美国采取的是个案评估的方式，由内政部土地管理局负责矿产资源事务的州副主任或土地管理局委派的主管人员负责召集组建评估小组，进行该区块的煤炭价值评估。专业团队由地质、煤质、工程、市场、经济、环境、法律等专业人员组成。其价值评估报告至少经过三轮不同层次的审核。审核既包括估值是否规范、工作是否达到可接受的专业标准等形式审查，也包括是否收集和记录所有必要数据等实质性审查。租约成功出售后，还要接受公众审核监督。

4 启示及建议

我国矿政管理面临的很多问题都与储量数据的质量有关，集中体现在储量估算依托的原始地质资料不完整或者存在造假现象、核实报告与初期储量报告不符、修改监测样品数据或样品掺假、隐瞒不见矿钻孔数据等，有必要重新审视。建议借鉴国外经验进行重构。

（1）构建多方共担责任的多元化储量治理格局。建议成立由矿政管理机构、证券监管机构、银行监管机构、市场监管机构、行业协会、研究机构等组成的联合委员会，履行储量全流程和综合管理职能。

（2）矿证管理部门管理客体集中在形成储量的过程中和客观信息的管理，丰富地质资料提交内容并引入证据管理制度。

（3）根据宏观管理和微观管理、所有权管理和非所有权管理、涉及到权利分配和不涉及权利分配等三个维度设计不同的制度。宏观管理以政府地质调查数据和企业微观数据及其他相关数据为基础，服务于自然资源统计等社会公共服务目的，政府不承担关于数据真实准确性方面的责任；对涉及所有权收益的储量管理，不再依赖市场数据和微观企业数据，而是由政府管理部门和事业单位自行建立储量估算体系；对非涉及所有权的储量管理，政府只规定企业提供真实数据的义务但不再审查由企业提交的数据；涉及到是否授予采矿权、是否批准采矿方案等权利授予类的储量管理，建议将不单独依赖企业提交的储量数据而是回归依赖可作为证据标准的原始信息；对于不涉及权利分配的储量管理，则政府不进行审查但是明确企业将承担造假和信息不实的责任。