主要发达国家矿产资源安全保障战略

张雅丽，陈丽萍，陈 静，赵晓宇

（自然资源部信息中心，北京 100083）

国际能源署(IEA)预测，从现在到2040年，全球可再生能源使用量将增长50%。到2035年非化石能源所占比例将达到25%，2050年将接近40%。与传统的基于化石燃料的应用相比，太阳能、风能和电池技术所需的矿物所占份额要大得多，这意味着钴、锂、稀土元素和其他“能源矿产”的需求将在未来几年激增。欧盟预测全球铜的需求在2011～2035年之间处于不断增长的趋势，即便将现有矿产资源、开发项目、预期项目、废弃物等供应都考虑在内，全球铜矿资源也无法满足不断增长的消费需求。与此同时，全球主要矿种勘查新发现矿床品位呈下降趋势。过去10年，全球金、铜、铅、锌、锂、镍等矿种勘查新发现矿石品位呈下降趋势。易开采、易选冶的富矿找矿难度逐步加大。

在全球矿产资源供不应求趋势下，美国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚、欧盟等国家和地区陆续出台了新一轮的矿产资源战略，提出资源安全保障措施。本文对美国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚、欧盟、日本等主要发达国家和地区的矿产资源相关战略进行总结归纳，梳理出7条战略措施36项具体手段（表1）。7条战略措施包括矿产资源形势研判、数据信息服务、科技投入和科技信息服务、管理机制和基础设施建设、全球治理、开源节流提高效率、宣传教育。其中，各国最为重视的战略措施主要有4个方面，一是建立官方的形势分析和关键矿产筛选模型方法，推进资源形势分析常态化、公开化发展；二是站居国际合作与治理高地；三是提升数据信息知识服务的整体水平，增强信息支撑机制化、便捷化程度；四是推动全产业链、全要素开源节流。本文对这四方面分别进行论述，探讨各国在不同战略措施下形成的特点和可供借鉴的经验，旨在为我国制定战略规划提供借鉴。科技投入、管理机制和宣传教育三方面往往与其他措施产生交叉，是各类措施实施的辅助和支撑，因此本文将其融于上述四方面战略措施中讨论，不专门列出。

1 建立矿产资源形势分析和关键矿产筛选模型方法

美国第13817号行政命令和《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》《欧盟经济的关键矿物：2030年的先见之明》《澳大利亚关键矿产战略2019》等文件都将矿产资源形势分析作为重要内容。我国自然资源部2019年第5号令《矿产资源规划编制实施办法（修订）》中也明确提出要“开展矿产资源形势分析、潜力评价和可供性分析”。正确研判形势是确立正确的战略目标、制定有效的战略措施的前提。

1.1 建立权威的官方评估方法模型

确定关键矿产是近年来各国判断矿产资源形势的重要内容。美国成立了由来自多部门的多位专业人员组成的团队，研制评价方法模型。欧盟、美国、俄罗斯、日本、澳大利亚等国家和地区已建立关键矿产清单（表2）。这些国家和地区确定关键矿产的方法不同，选取的指标也有差别，但都形成了相对机制化的识别方法。

●欧盟确定关键原材料的方法简称EC方法，其评估原材料的关键性包括三个维度：一是供应风险（SR），二是经济重要性（EI），三是环境国家风险（EM）。如果三个维度都达到给定阈值，该原材料就被定义为关键矿产。

●美国国家科学技术委员会关键矿物预警筛查方法分为两个阶段：第一阶段是确定预警矿物，第二阶段进行深入研究。第一阶段使用的三个基本指标是供应风险（R）、产量增长（G）、市场动态（M），然后通过赋予相同的权重求几何平均值，获得临界潜力分数这一综合指标进行筛选。第二阶段主要是对第一阶段筛选出的矿物种类进行进一步的深入研究，更为准确地确定关键矿物，考虑的因素主要包括生产集中度、净进口依赖、副产品三个因素。

●俄罗斯的关键矿产是根据国家经济需求和矿产开发的经济条件，结合俄罗斯矿物原料表内储量的数量和质量,同时考虑到矿物原料基地逐步增加的地质远景存在与否，在《俄罗斯联邦2035年矿物原料基地发展战略》中列出的。

●澳大利亚政府主要是从供应者的视角出发，检查其他国家公布的关键矿产清单，与澳大利亚已知地质禀赋相对照，把澳大利亚拥有中到高地质潜力的24种矿产作为关键矿产。

●日本2009年出台了《稀有金属保障战略》，该战略中直接给出了31种优先考虑的战略矿产。

1.2 进行定期或不定期评估

各国/地区的关键矿产清单会不断更新。美国于2008年进行了关键矿产研究，美国能源部、国防研究所、国家研究理事会等机构发布了关键矿产研究报告；2017年发布了第13817号行政命令《保障关键矿产安全可靠供应的联邦战略》；2018年2月内政部发布了《关键矿产清单》（草案）；2019年6月商务部发布了《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》报告。

欧盟每3年至少更新一次关键矿产清单，其2008年启动了《原材料倡议》，2011年发布了第一份关键原材料清单（14种），2014年发布了修订清单（20种），2017年进行了第二次更新（27种关键原材料）。

英国于2011年和2012年发布了风险矿产清单，2015年进行了更新。

澳大利亚于2019年3月28日启动了《澳大利亚关键矿产战略》，列出了关键矿产清单，明确指出该清单为动态清单，随着对澳大利亚资源潜力理解的发展、对关键矿物的需求及技术和市场的发展而变化。

俄罗斯战略矿物原料类型清单以5～6年的周期进行更新。

日本从20世纪60年代开始对工业生产所需的矿产资源进行分析，1974年确定储备矿种包括铜、镍、铬、钨。1983年进一步明确将镍、铬、钼、锰、钒、钨、钴等7种金属作为国家储备矿种。2009年的《稀有金属保障战略》将31种矿产作为优先考虑的战略矿产。

1.3 建立有效的公众参与机制

公众参与是关键矿产确定的重要机制。在确定关键矿产清单时，美国审查了453项公众意见，最终表明其确定关键矿产的方法是有效的，在此基础上确立了35种关键矿产的原始清单。

表2 各国/地区关键矿产清单

2 构建合作与牵制并重的矿产资源国际关系模式

2.1 通过多双边合作主张贸易投资自由化，做大供应市场

2019年6月，美国发布能源资源治理倡议（ERGI），将其作为商务部《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》政府计划的补充。涉及澳大利亚、博茨瓦纳、秘鲁、阿根廷、巴西、刚果民主共和国、纳米比亚、菲律宾和赞比亚等九个矿产资源供应国。美国通过改善这些国家矿产治理和支持弹性供应链来更好地在全球范围内采购能源矿产，其与成员国共享采矿专业知识，以帮助他们发现和开发锂、铜和钴等矿产，并就管理和治理框架提供建议，确保这些国家相关行业对国际投资者具有吸引力。

双边合作也是美国保障制定全球资源治理规则的重要手段。美国与加拿大签署了旨在加强关键矿产合作的协议。美国还获得了澳大利亚的支持，澳大利亚致力于推动潜在的合资企业，确定了15个稀土和重要矿产项目，以提高稀土加工能力，减少对中国稀土的依赖，与美国共同挑战中国在稀土市场上的主导地位。同时，美国与格陵兰岛签署了谅解备忘录，协助格陵兰岛勘探和开发该岛的资源，特别是稀土矿。2017年11月，美国与日本达成日美战略能源伙伴关系。2018年11月13日发布《日美通过能源、基础设施和数字连接合作推动自由和开放的印度太平洋的联合声明》，日本将设定的100亿美元的公共和私人融资目标及能力建设培训目标与美国亚洲“通过能源促进发展和增长”计划相结合，对提供液化天然气或建设液化天然气基础设施的项目进行标准投资。2019年9月日本宣布再增加100亿美元的公共和私人资金。2019年8月，美国和日本签署合作备忘录，扩大日美在撒哈拉以南非洲的能源合作；同月，宣布日美湄公河电力合作伙伴关系，美国投入了2950万美元，以建立免费、开放、稳定和基于规则的区域电力市场。2019年9月30日，美国能源部助理部长弗朗西斯·范农和越南工业贸易部副部长党黄安签署了一项谅解备忘录，以纪念美越能源综合伙伴关系。

2.2 建立多功能、协同性情报网络

澳大利亚贸易和投资委员会是澳大利亚政府的国际贸易促进和投资吸引机构，为企业提供各国矿产资源的发展趋势和机会、关税和法规、基本的营销建议、有用的链接和行业联系方式。提供的信息涉及沙特阿拉伯、菲律宾、伊朗、美国、越南、哈萨克斯坦、埃及、土耳其、阿曼、波兰、印度、中东和北非、缅甸、昆士兰、巴西、捷克、巴基斯坦等国家。其发布的《澳大利亚关键矿产招股说明书》中给出了澳大利亚各省的关键矿产项目情况，包括矿种、项目名称、企业名称、库存、企业所有者、项目状态等，为潜在投资者提供知识、绿地投资机会以及技术、商业和地质数据。澳大利亚离岸网络下属83个办事处,覆盖近50个国家和地区。充分利用现有的外交和国际合作网络是把握矿产资源国际合作的有效路径。

2.3 发挥政府的信息合作桥梁作用

澳大利亚通过与贸易和投资委员会的离岸网络、澳大利亚地球科学公司及澳大利亚各州和地区联系，将潜在绿地投资者与机会联系起来。同时，查明投资机会(债务/股权)和项目的收购协议；查明潜在价值链中的差距；促进下游加工和价值链创造投资，包括矿物加工、电池和/或电池组件制造。澳大利亚还制定了一份关键矿产潜在投资者和收购者名单，以帮助客户更好地为澳大利亚关键矿产项目提供多样化的融资机会。美国为生产者、购买者和投资者举办部长级论坛，跟踪和分享外国投资和并购矿业权、财产和开发的信息。同时与全球许多合作伙伴在关键矿产采购相关的问题上进行合作。美国的地质调查局与合作伙伴国家的地质调查局签署了谅解备忘录，以开展彼此感兴趣的课题研究，并借此与澳大利亚就矿产信息和资源评估进行持续对话。美国能源部主导了与欧盟和日本之间的三方关键材料研发小组的合作讨论，以实现供应多元化、开发替代品、改进回收利用以及关键性分析。

2.4 将提升企业竞争力作为根本落脚点

德国政府为矿业企业提供多种担保。一是对无条件金融贷款的担保，这保证了国外项目融资不受政治和商业风险的影响，从而德国企业更易获得长期供应合同。二是使用投资担保来支持德国公司在发展中国家和新兴经济体的直接投资，防止因国家干预而产生政治风险。三是保险公司提供出口担保，爱马仕保险公司帮助德国工厂和设备制造商（包括采矿设备）开发新的或困难的市场，保证其出口交易不遭受外国客户的不付款风险。四是有针对性地对勘探活动提供条件性偿还贷款（conditionally repayable loans）。

加强人才培养是提升企业竞争力的长效手段。美国加强了采矿工程、地质学和其他与矿产开采和制造相关领域的教育，促进材料科学、计算机科学和相关学科之间的跨学科合作，实现矿产供应行业的现代化，使该领域对新人才更具吸引力。德国政府敦促加强高等教育机构的地球科学、原材料和采矿学院的建设。当矿业人员在国外工作时，可以求助于在德国接受过培训的当地熟练劳动力。这种技术工人的部署降低了进入市场的障碍，因为更容易填补信息空白，克服确定适当合作伙伴的困难，并减少跨文化障碍。同时，大量外国学生每年完成德国教育机构的培训，主要由联邦政府资助，作为高素质的技术工人和未来的管理人员返回他们的国家，以便利用他们学到的知识。为了支持向德国工业部门供应原材料，联邦政府把原材料部门纳入适当的教育和培训赠款计划中。芬兰将长期规划中的矿产部门、日常生活中金属、矿物和岩石材料的重要性等作为不同程度环境教育的一部分；大学教育也加强了资源方面投入，保障其在特定领域的国际领先研究的研究经费。同时还培养训练有素的现代采矿技术的专业人员。

3 提升数据信息知识整合和服务的整体水平

3.1 以便捷查询方式第一时间公布政府掌握的信息

美国在免责的前提下尽快提供尽可能多的信息。美国地质调查局网站提供了国家矿产信息中心监控的矿山和商品运营的信息，主要包括2003年由美国地质调查局所调查的情况，公众可选择在线查看视图或下载地理信息系统（GIS）数据。当前，美国地质调查局正在通过建立另一个门户网站来提高有用数据集的可发现性，该门户网站包含大量与矿产相关的信息和数据，包括地质、地球化学和地球物理数据库、矿产评估、矿床模型和其他信息。公布关键矿产后，美国内政部网站上公布了每一种关键矿产的相关统计数据和出版物，包括1996～2019年的《矿产品概要》、1994～2016年的《矿物年鉴》、近几年的矿产行业调查、特别刊物、其他相关链接及矿物图片。特别刊物指此矿物相关的研究报告、案例研究及历史统计数据等。

3.2 安排开展地质和矿产资源调查评价项目

美国内政部每两年至少对潜在矿床类型进行一次国家或区域的关键矿产评估。德国的地球科学与自然资源研究所代表政府开展地质调查，特别是在海洋和边境地区。澳大利亚汇集行业、政府和研究机构，形成了世界上最大的矿产勘探合作组织——MinEx合作研究中心，这一为期10年耗资2.18亿澳元的研究计划开发和部署了下一代钻井技术，主要开展州和北部地区的地质调查。该项目是世界上第一个系统绘制区域地质和构造图，确定矿产资源潜力的项目。加拿大魁北克省地质协会将启动一项雄心勃勃的地球科学知识获取计划，以促进魁北克北部的勘探活动。根据这一倡议，将绘制该区域的地图，并进行航空地质科学调查，以查明和报告可能具有经济潜力的地质区域。加拿大能源和矿山系统的地质测绘计划旨在五年内改进加拿大的地球科学数据库。该方案预算的一部分指定用于为两级政府在平等基础上分担的支出提供相应的资金。

3.3 利用现代化的手段和机制提升信息服务质量

在信息的收集整合加工存储处理公开等环节采用现代化的高新技术。在地质勘探中不断开发和应用高新技术，以提高勘查的准确性。澳大利亚地球科学局和州与北部领地地质调查局一同开展了耗资1.05亿澳元以上的未来勘查倡议项目（2016～2020），用于收集高分辨率地球科学数据和隐藏在澳大利亚北部地区的潜在矿产、能源和地下水资源信息，并将信息公布于项目网站（http://www.ga.gov.au/eftf），帮助勘查者发现新的矿化。该项目采用了许多世界一流技术，如机载电磁测试技术、覆盖厚度映射、年代学和同位素映射等，分模块对不同类型的数据进行收集整合。另外，在存储数据时也采用更易保存分享和应用的形式，而不是纸质文件，美国的数据救援计划就专门用于将纸质文件和难以获取的数据转换为更有用的形式。

4 全产业链、全要素开源节流提高效率

4.1 扩大矿产资源供应来源

从矿产资源供需的角度看，开源节流是保障资源安全的主要措施方向。一是供应端扩大开发范围，寻找非常规来源，如尾矿、地热盐水等。非常规来源是美国《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》提出的，主要包括矿山尾矿、煤炭副产品、海水提取及地热盐水等不同于常规来源的获取方式。从空间上看，可以扩大开采范围，在海洋和国家的专属经济区寻找矿产资源，开发近海采矿业和海水提取技术。日本、加拿大和英国等国家一直在积极开发和投资自己的国内近海采矿业和海水提取技术。加拿大希望未来制定一项政策方法，以开采新的边界（极端气候、深度采矿、近海、太空），以促进投资和经济发展。二是降低企业勘探风险，增强企业勘探的积极性。三是回收和循环利用矿产资源。一方面重复利用废弃物，另一方面在产品达到使用功能寿命后进行回收。德国在回收利用方面达到了令人惊讶的程度，其铜回收率达到54%，钢铁的二次利用率为45%，玻璃二次利用率为94%，主要废物流的回收率均超过60%，建筑和拆迁废物的回收率则达到88%。德国主要是通过法律法规来规范矿产资源的循环利用。1996年，《封闭物质循环和废物管理法》将产品责任和资源保护联系起来，这一法规与包装、电池、报废车辆和废弃电气电子商品的相关法规一起，为资源节约型经济活动创建了监管框架。在这一方面，美国更注重激励手段，其设置了锂离子电池回收奖来鼓励电池回收活动，同时还完善了国内废弃物与回收流数据，以及时反映矿产循环资源的供应情况。

4.2 减少矿产资源需求

需求端要节流。一要减少材料浪费，支持高效生产技术。德国自1979年以来，联邦环境部一直在推动模范效率项目，特别是中小企业。同时，在回收和效率技术出口的倡议下支持国际市场的创新回收技术。资源效率中心工程师协会创建了一个信息交换和效率技术的平台网络，促进公司、科学家和协会之间的技术交流。二要开发替代品，减少产品中的关键矿产含量。美国、欧盟、英国等国家和地区研究开发的一个重要方向是新材料，通过产业链分析，在可能的情况下，用丰富的、廉价的替代品来替代关键矿产，从而减少对战略金属的依赖。英国指出要在最大限度地提高回收和再利用水平的同时，新提取的材料将始终作为英国工业大多数部门供应的主要组成部分。

可以看出，各主要发达国家将矿产资源安全供应作为主要的战略目标之一，并采取各种措施和手段保障目标的实现。通过建立官方的形势分析和关键矿产筛选模型方法，推进资源形势分析常态化、公开化发展；站居国际合作与治理高地，扩大矿产资源海外供应；提升数据信息知识服务整体水平，增强信息支撑机制化、便捷化程度；推动全产业链全要素开源节流，增加供给，减少需求。各个措施的具体实施手段和管理机制为未来我国制定矿产资源战略、扩展矿产资源安全保障措施清单提供了可借鉴的经验。