当前乡镇法治政府建设的难点与路径选择

王青斌

【摘要】乡镇政府处在政府工作的最前沿，是人民群众最常接触的政府，是国家法律法规和政策的重要执行者。乡镇法治政府建设要做到权责法定、公开公正、廉洁高效、守法诚信。乡镇法治政府建设具有重要意义，要针对当前工作中存在的难点，多管齐下、多措并举，加快推进中国乡镇法治政府建设进程。

【关键词】依法治国 法治政府 乡镇政府 法治建设

【中图分类号】D920.1 【文献标识码】A

在法治政府建设过程中，乡镇法治政府的建设无疑具有十分重要的意义。乡镇政府是我国最基层的政府组织，处在政府工作的最前沿，是国家法律法规和政策的重要执行者。乡镇政府是人民群众最常接触的政府，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要乡镇政府参与处理和化解。乡镇政府能够达到“法治政府”的标准，不仅决定了人民群众在法治政府建设中的“获得感”和“满意度”，而且在很大程度上决定了我国法治政府的整体水平以及建设进程。

乡镇法治政府建设的基本要求

2015年中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》对新时期法治政府建设作出了全面部署并明确提出，“经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。具体到乡镇政府而言，乡镇法治政府必然是权责法定、公开公正、廉洁高效、守法诚信的政府，这是乡镇法治政府的四项基本要求。

要做到权责法定。一方面，乡镇政府的一切权力都要由宪法和法律规定并赋予其相应的执法手段，有必要通过立法技术的探索保证乡镇政府拥有相应的行政职权；另一方面，若乡镇政府违法或不当行使行政职权，必须承担相应的法律责任，力求把权力关进制度的笼子。因此，乡镇政府的权力是人民赋予的，必须依法全面履行政府职能，全心全意为人民服务。同时，也要强化对乡镇政府的制约和监督，强化责任追究，保障乡镇政府依法行政，而不得随意侵害行政相对人的合法权益。

要做到公开公正。阳光是最好的防腐剂，乡镇法治政府应该是阳光透明的政府。公开是正义的重要保障，公开原则可以制止自由裁量权的专横行使。乡镇政府应当以公开行政为基本原则，全面推进政务公开，努力提高乡镇政府工作的透明度，保障公民、法人和其他组织依法便捷地获取乡镇政府信息，充分保障人民群眾的知情权与参与权。公正是法治的生命线，也是提高社会公众满意度的一杆秤。乡镇政府理应是社会公正的守护者，既要努力向人民群众提供普惠均等的公共服务，也要力求公平、公正、合理地行使自由裁量权，不得偏私，努力让人民群众感受到公平正义。

要做到廉洁高效。乡镇法治政府必须是廉洁的政府，通过建立权力清单制度、健全依法决策机制、加强党内监督等措施，着力转职能、转政风、严纪律、强监管、肃贪腐。行政效率是行政权的生命，乡镇政府应该努力提高办事效率，遵守法定时限，致力于效能政府的建设。但乡镇法治政府建设须同时处理好效率与公正的关系，在提高效率的同时要兼顾社会公正，不得片面追求高效而忽略公正的价值。

要做到守法诚信。一方面，乡镇法治政府应当是守法的政府，即乡镇政府必须自觉遵守和严格履行法律设定的义务，切实做到依法行政；另一方面，乡镇法治政府必须是守信践诺的政府，带头恪守诚信。要发挥政府诚信建设示范作用，加快政府守信践诺机制建设。乡镇政府应当诚信施政，杜绝不作为、慢作为、推诿扯皮等不诚信现象，努力增强自身的公信力和执行力。与此同时，乡镇政府应当严格遵守信赖利益保护原则，不得随意改变或者撤销已经作出的决定与承诺，善意对待行政相对人。

当前乡镇法治政府建设存在的难点

乡镇政府工作人员的法治观念有待加强。我国法治建设在加快推进，但与此同时人们的法治观念却不高，政府工作人员也不例外。政府工作人员法治观念较差，集中体现为重长官意志、轻法律规定，重上级指示、轻法治原则，重行政效率、轻行政程序。这一问题在基层政府工作人员中表现得较为明显，不仅不少基层政府工作人员没有接受过正规的法学教育，而且也较少接受法治培训。乡镇政府工作人员的法治观念不强，法治思维和依法行政能力存在欠缺，这对乡镇法治政府的建设形成了较大阻力。

法治人才匮乏。法治政府的建设离不开法治人才，法治人才的匮乏在一定程度上掣肘了我国的法治政府建设。越往基层，法治人才匮乏的现象越明显。法治人才的匮乏，让诸多推进法治政府建设的制度在乡镇政府的施行面临着难题，如规范性文件审查制度、重大决策的合法性审查制度、行政执法的三项制度等。在县级以上政府层级，均设有法制机构，但在乡镇政府，一般没有法制机构。而司法所的工作人员相对而言，法治水平不高，较难胜任前述工作。除此之外，乡镇政府在利用外部法治力量方面也存在着较多的困难，如难以聘任到能够胜任政府法制工作的律师事务所，难以聘请到高水平的法律专家等。法治人才的匮乏直接阻碍了乡镇政府的法治政府建设进程。

乡镇法治政府建设的环境较差。法治政府的建设需要良好的经济、社会环境作为支撑。良好的经济、社会环境有助于法治政府的建设，较差的经济、社会环境则会在一定程度上延缓法治政府的建设进程。由于乡镇在经济发展方面相对落后，乡镇政府也往往将发展经济作为自身的第一要务。在社会环境方面，部分群众的法治观念薄弱、素质不高，不配合执法、为达到个人目的而提出不合理要求的现象时有发生，给乡镇政府工作的顺利开展带来了很大困扰。此外，不少群众“信访不信法”，有纠纷不是去积极寻求通过法律手段解决，而是误将上访作为化解纠纷的主要渠道。

乡镇政府的权责不匹配。权责法定是法治政府的基本要求，而权责匹配更是法治政府建设的应有之义。但就乡镇政府而言，却时常面临权责不匹配的问题。乡镇政府作为我国最低层级的政府，在法律层面的权力非常有限。依照《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇人民政府不设工作部门，各单行法律在授予政府机关执法权的时候，也均是授予县级以上政府工作部门。但在实际的工作当中，却普遍实行“属地责任”，即要求乡镇政府对属地事务承担责任。这种“大责任”与“小权力”之间的不相匹配实际上造成了乡镇政府“有责无权”的尴尬局面。

乡镇政府与基层自治组织的关系有待进一步理顺。党的十九大明确提出，到2035年法治国家、法治政府、法治社会要基本建成。三者相互联系、相互支撑、相辅相成，法治国家与法治政府不能脱离法治社会而单独存在。依照《宪法》规定，村民委员会和居民委员会是基层群众性自治组织。村民委员会、居民委员会与基层政府之间不是直接的上下级关系。但在不少地方，村民委员会相当程度上成了乡镇政府的下级单位，乡镇政府干预村民自治的事情也时有发生。这在客观上会延缓法治社会的建设，也会影响到法治政府、特别是乡镇法治政府的建设进程。

多管齐下推进乡镇法治政府建设

要加快乡镇法治政府的建设进程，必须“对症下药”，针对乡镇法治政府建设中所存在的问题和困难，提出有针对性的举措。就当前乡镇法治政府建设而言，应采取以下几个方面的举措：

努力提升乡镇政府工作人员的法治能力。针对乡镇政府工作人员法治观念较差、法治人才匮乏的现状，可以从以下两方面入手：一方面，通过定期的法治培训提升乡镇政府工作人员的法治观念。法治观念并不是与生俱来的，而是可以通过后天的学习逐步养成的。通过举办形式多样的法治培训，可以逐步让乡镇工作人员养成法治观念。另一方面，要吸收更多的法治人才进入到乡镇政府工作。当前，我国的政府工作人員中，受过系统的法学教育的工作人员较少。在公务员招录中，应当适当增加法治人才的录用。通过以上两方面的举措，要让乡镇政府工作人员特别是领导干部的法治思维和依法行政能力明显提高，牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等的基本法治理念，恪守权责法定、公开公正、守法诚信等依法行政的基本要求，在法治轨道上全面推进乡镇政府的各项工作。

积极树立重视法治素养和法治能力的用人导向。针对当前我国乡镇政府法治观念较差与法治人才匮乏的基本现状，要树立重视法治素养和法治能力的用人导向。要推进乡镇法治政府建设，就必须抓住乡镇领导干部这个“关键少数”，把法治观念、法治素养作为衡量干部德才的重要标准，在相同条件下，应当优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。长此以往，必将形成乡镇政府领导干部、工作人员学法、守法、用法的良好氛围与机制，从而为我国的乡镇法治政府建设提供充足的人才保障，加快我国的乡镇法治政府建设进程。

着力加大法治宣传的力度，优化法治政府建设的环境。针对当前乡镇法治政府建设环境较差的现状，有必要在乡镇政府推行“谁执法谁普法”的普法责任制。应把法治宣传工作作为乡镇法治政府建设的基础性工作和重点工作，制定普法规划，明确普法内容，建立健全普法领导和工作机构，将普法工作责任具体到个人。在具体的普法工作中，乡镇政府一方面应该坚持普法工作与法治实践相结合，将法治宣传教育融入到日常的法治实践工作中来，努力提高乡镇政府的普法实效。另一方面，乡镇政府应该积极创新普法理念、工作机制和方式方法，重点围绕热点难点问题开展普法工作，切实增强普法的针对性和有效性，从而提高乡镇群众的法律认知水平和维权意识，为乡镇法治政府建设提供良好的社会环境。

深入推进基层综合执法改革，规范乡镇的行政执法行为。乡镇政府有限的执法权限与客观的行政执法需要之间形成的巨大张力，对执法权力的下移提出了非常紧迫的要求。除法律法规规定必须由县级以上政府及其职能部门执法的事项之外，有必要将环保、规划、安全、救灾等与人民群众密切相关领域的执法权限下放给乡镇政府，扩大乡镇政府的管理和执法权限，推动行政执法重心下移。这是提高执法效率的需要，也是执法体制改革的重要内容。此外，应该积极推进乡镇政府综合行政执法改革，建立健全乡镇政府与县级执法部门的协调工作机制，理顺乡镇政府和县级执法部门之间的关系，探索“乡镇发现，执法部门负责执法”的乡镇综合执法形式，实现乡镇政府行政执法规范化。

注意规范乡镇政府的权力行使，推进乡镇法治政府和法治社会的一体化建设。首先， 要规范乡镇政府的重大决策行为。目前乡镇政府的权力行使存在不规范，并集中体现为决策不规范。虽然乡镇重大决策大都由党委会或党政联席会研究确定，但一些乡镇政府民主集中制原则执行不到位，党委会或党政联席会只是主要领导通报一下事先确定好的或是已成事实的决定，会议只是走过场。推动行政决策法治化是建设法治政府的必要举措，应当严格规范乡镇政府的重大决策行为，推动乡镇政府实现行政决策的合法化、科学化、民主化、公开化。其次，要规范乡镇政府的权力行使，还应加大政务公开的力度以及让公众有更多的参与机会。公开公正是法治政府的基本要求之一，而保证行政相对人的参与权也十分必要。另外，公众参与对于规范行政权力的运行也不无裨益，从制度上保证公众参与到行政过程中来，不仅是保护公民合法权益的重要手段，也是实现“权利制约权力”的需要。最后，还应进一步厘清乡镇政府与基层群众自治组织之间的关系，不仅要避免乡镇政府过度干预村民自治，而且还应给予村民自治更多的支持，从而推动法治政府和法治社会的共同进步。

重视加大对乡镇政府法治建设考评力度。近年来中国地方法治建设的动力机制正在悄然发生变化，法治指标考核正在逐渐成为地方法治建设一个主要的推动力。建立科学合理的法治评估体系和考核标准并用之于考核，能够有效提升地方政府推动法治政府建设的动力。在对乡镇政府法治建设考评的过程中，可以引入第三方评估机制，让乡镇政府的法治评估更加公平公正，从而真正达到“以评促建”的作用，推动我国乡镇法治政府建设取得更好成效。

（作者为中国政法大学法治政府研究院教授、博导）

【注：本文系国家社会科学基金重大委托项目“创新发展中国特色社会主义法治理论体系研究”（项目批准号：17@ZH014）阶段性成果】

【参考文献】

①孟大川：《基层法治政府建设实践现状与制度创新——以成都县、乡两级政府依法行政实践为例》，《成都行政学院学报》，2009 年第1期。

②王雅琴：《深入推进行政执法体制改革》，《中国党政干部论坛》，2014年第9期。

③李霞：《从经济增长驱动到法治指标驱动——中国地方法治动力机制研究》，《行政法学研究》，2017年第6期。

④马怀德：《法治政府建设的基本要求》，《中国司法》，2018年第5期。