“仿行预备立宪上谕”出台始末

肖瑞宁 孙英

自鸦片战争以来，近代中国逐步在西方国家的“船坚炮利”下沦为半殖民地。进入20世纪后，尤其是1905年日俄战争中日本出人意料地“以小克大”大败俄国，使得清廷认识到仅仅对旧制度进行修补无法完成庞大帝国的自我救赎。面临国内革命学说风靡、国外列强环伺的局面，清廷下定决心学习西方政治，挽救在“时局艰难”中的国家。“仿行预备立宪上谕”正是在这样的背景下出台的。“仿行预备立宪上谕”作为清末立宪运动的重要标志，指的是清廷于光绪三十二年七月十三日（1906年9月1日）颁布的《宣示预备立宪先行厘定官制上谕》。在该谕中，清廷表示虽然国朝法例完备，但因时事变迁，需要更订法制方可满足现状之需。此谕一出，标志着清廷统治下的古老中国，终于开启向近代国家转变的过程。

一、出洋考察政治大臣归国奏议立宪

光绪三十一年十一月（1906年12月11日），载泽、端方、戴鸿慈、尚其亨、李盛铎五大臣带着清廷“以切实考求，为将来实行立宪之预备”[1]的期望，分赴东西各国考察政治。经过几个月的考察，分为东西两路的考政大臣于光绪三十二年五月（1906年7月）先后回国。光绪三十二年五月二十一日（1906年7月12日），载泽、尚其亨两大臣到达上海吴淞口。为防止出现类似出发时的正阳门车站炸弹事件，两大臣乘坐“钧和”号兵船进港。数日后，端方、戴鸿慈抵达上海，由法国领事偕巡捕、马队迎接防护。四位考政大臣在上海停留的数日，各国驻沪领事及江南社會名流纷纷拜谒，与其畅谈政事。其中，张骞、郑孝胥、严复等与考政各大臣多次会晤，交谈甚久。六月初三日（7月23日），载泽、尚其享两大臣回到京城并于次日入颐和园复命，面陈此次考察所见。六月十二日（8月1日），端方、戴鸿慈两大臣在上海分别电询直隶总督袁世凯、两江总督周馥、湖广总督张之洞、两广总督岑春煊、甘陕总督升允、东三省总督赵尔巽、四川总督锡良，约请联名会奏立宪。对于端、戴两人的提议，上述七省督抚回复不一，周馥、岑春煊等持赞成意见，张之洞等则以兹事体大，应详细筹划而表示反对。六月十三日（8月2日），端、戴两大臣起程北上，于十七日（8月6日）到达天津拜会袁世凯。三人“坐（座）谈良久，谈及筹立宪准备及改官制，命意略皆符合。”二十一日（8月10日）上午，端、戴二人到达京城。当日下午二时，戴鸿慈与毓朗、尚其亨会面，之后拜会庆亲王奕劻，并遇见军机大臣瞿鸿玑。

对于这次出洋考察，上至清廷下至民间均寄予厚望。考政大臣回京之后，慈禧、光绪召见载泽两次，端方三次，戴鸿慈、尚其亨一次，对考察事宜细细询问。各大臣在面陈考察所见时力言立宪。据时人记载：载泽在面圣时针砭时弊，剀切陈奏，使两宫大为动容。据杨寿枬代载泽拟的《吁请立宪折》可知，载泽提出清廷新政未有成效之根因在改革未能切中要害，只有颁布宪法走立宪道路方可挽救危局。随后，慈禧和光绪连续召见戴鸿慈，询问各国立宪情形，戴“详言立宪利国利民，可造国祚之灵长，无损君上之权柄，及立宪预备必以厘定官制入手”[2]。在民间，不仅报章连篇累牍地对四大臣归国进行报道，各处立宪呼声四起，大有将成之势。《申报》发表《出洋大臣详奏立宪情形》一文，详细记载出洋考政大臣面陈的情形。此外，在天津还发生8万余名学生联名上书，要求“奏颁宪法，更改官制，重定法律”之事。由此可见，社会各界对于出洋考察之事的关心。

正如前文提及，在四大臣归国途中，就曾与地方各大员及中枢大臣有过接触，可以想见，持立宪态度的官员势必借助考察政治之势，携民间呼声而向慈禧、光绪进言，力图推进立宪进程。六月二十三日（8月12日），在两宫召见端、戴二人之时，袁世凯上陈称立宪预备宜使中央政府五品之上之官吏参与政务，作为上议院的基础，而各州县名望绅商参与地方政务，作为地方自治基础。六月三十日（8月19日），端、戴二人面奏请求效仿日本制定宪法。七月初三日（8月22日），端、戴二人正式在所陈考察情形中提出立宪请求。次日，载泽上密折称“宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官。若非公忠谋国之臣，化私心，破成见，则必有多为之说，以荧惑圣听者。”[3]那么，是什么原因促使身为宗室的载泽，会上如此一封密折？从当时来看，在考政大臣归国力言立宪之时，朝野之中还有许多反对之声，或以立宪有损君权，或以立宪利汉不利满为言混淆视听，以至于载泽等考政大臣地处孤立无援之势。故而载泽以皇家宗室的身份上密折，力陈立宪之利弊，一针见血地指出一旦颁布宪法，“在外各督抚，在内诸大臣，其权必不如往日之重，其利必不如往日之优”[3]，因此立宪才会招来大片反对之声，顽固派的初衷绝非爱护朝廷，而是为保护一己之私权私利。此外，他还强调君主立宪大意在于尊崇国体，巩固君权，并无损之可言，进而坚定慈禧太后与光绪皇帝实行立宪的决心。与载泽遥相呼应的是清廷驻外使节，借助光绪皇帝万寿祝嘏之便，共同电请朝廷速定立宪大计，以图自强。

二、众大臣会议立宪事宜

七月初六日（8月25日），端、戴两大臣上奏两万余言，请求修订官制为立宪做准备。在该奏折中，端、戴二人指出中国非急采立宪制度，不足以图强。但遽行立宪制度，亦不足以举实，故提出以十年或者二十年为实行立宪之期，在此之前先行更改全国官制以适应立宪之要求。对于官制改革的方案，两人明确提出设立内阁，改革中央与地方官制，划分中央与地方权限，对官员数量及所负责事物进行重新划分，并且提出将裁判、税务相宜从地方官制中分离，由中央统一管理。奏折上奏当天，光绪帝批示转给醇亲王载沣、军机大臣、政务处大臣、大学士、北洋大臣袁世凯等大臣参阅。

事实上，在端、戴二人上奏的次日，袁世凯就奉旨进京商议宪政。七月初八日（8月27日），袁世凯得到召见，同时戴鸿慈等奏请设立官制编制馆统筹编订全国官制，醇亲王召开第一次会议商讨立宪事宜。那么，为何独独在这一天，数位大员奏请修订官制呢？原来早在六月初九（7月29日），内阁中书刘坦曾上折认为“惟徒知立宪之当急，而不察人民之智愚，则程度不足，即使颁布宪法，亦仅成一纸空文，反至凌邋淆乱，不可收拾。”主张在立宪之前应先行地方自治、编辑宪法说明书、增设各学堂宪法教科、各省官绅设宪法研究所为预备立宪之先导，并进一步强调“徒骤言立宪固不可行，谓程度未至而视为缓图，亦以为未当”，只有做好预备工作，则“立宪之资格必具”。[4]因此，在七月初八日（8月27日）面见两宫之时，袁世凯面奏立宪应组织内阁，从改定官制入手。