水行政给付研究

周笑

摘要：水行政给付是在与水有关的领域所产生的行政给付，主要是指在防汛抗旱时期、大面积大范围的水污染时期以及水库移民过程中，对出现生存困难或合法权益受到侵害等符合法定给付条件的个人或组织的给付。在明确了水行政给付的概念后，从北京市政府权力清单中总结出水行政给付的法律依据，进而从主体、对象、条件3个方面深入思考水行政给付的主要内容。在借鉴北京市政府水行政给付的基础上，针对当前水行政给付存在的问题，从法律规范、程序设计、工作机制等方面对完善中国水行政给付制度提出相关建议。

关键词：水行政给付;权力清单;防汛抗旱;程序

中图分类号：D632;D922.1         文獻标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）17-0151-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.17.039           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract： Water administrative payment is an administrative payment in the field related to water. It mainly refers to the payment of individuals or organizations that meet the statutory conditions for payment， such as difficulties in survival or legal rights violations， during flood control and drought relief period， large-scale water pollution and reservoir resettlement. After clarifying the concept of water administrative payment， the legal basis of water administrative payment is summarized from the list of Beijing government powers， and then the main contents of water administrative payment are deeply considered from three aspects： subject， object and condition. On the basis of the water administrative of the Beijing Municipal Government， in response to the problems existing in the current water administrative payment， relevant suggestions on perfecting China's water administrative payment system are proposed from the aspects of legal norms， procedure design and working mechanisms.

Key words： water administrative payment; power list; flood control and drought resistance; procedure

1  水行政给付的概念界定

1.1  行政给付基本理论

在明确水行政给付的概念之前，首先要了解行政给付的概念和特征。过去主流观点认为行政给付的形式包括抚恤金、特定人员离退休金、社会救济、福利金、自然灾害救济金及救济物资等[1]。但是，随着法学理论的发展和社会的进步，行政法学界的少数学者逐渐认识到主流观点对于行政给付的界定过于狭隘，无法涵盖社会实践中日益丰富的行政给付实践，更无法解释现代社会中各种新型的行政给付措施，因而放弃了主流观点并提出了新的见解[2]。胡建淼[3]认为，行政给付指行政主体根据相对人的申请，依据国家法规，考虑相对人的具体条件，而决定无偿给予一定财物的行政行为。柳砚涛[4]认为行政给付的标的包括生命、自由、安全、秩序、福利、生存环境、尊严、生理需要方面的权益、精神方面的权益与追求幸福相关的权益等，这基本上使行政给付成为了一个漫无边际的概念。总体来说，现今的行政给付是凭借国家的力量对特定条件的人进行帮助，行政机关实施行政给付以相对人申请为前提。

行政给付的具体特征有以下几个方面。第一，无偿性，给付相对人不必支付任何对价，行政给付完全为无偿的行政行为;第二，单向性，行政给付的给付资金来源于国家财政，是行政主体单向性的行政行为;第三，依申请性，行政给付的行政主体必须严格履行的义务，是给付相对人享有的法定权利，只要给付相对人提出申请，行政主体必须对申请行为进行审查并作出是否给付的决定[5];第四，财物性，行政给付表现为行政主体给予相对人一定的财物，以金钱或物质为给付内容[3]。因此，从行政给付的概念特征入手，可以通俗地将水行政给付解释为在与水有关的领域中所作出的行政给付，包括水库移民时的给付、防汛抗旱时的给付、水污染时的给付等。

1.2  水行政给付的概念

目前，中国学界还没有出现明确的水行政给付概念，但是这种行政给付方式是必然存在的，且已经出现在某些政府的权力清单之中。因此，针对目前相关情况的分析和总结，可以得出水行政给付的基本概念，即水行政给付是行政主体为保障个人和组织的生存权和受益权，依照法律规定和相关政策向个人和组织，尤其是在防汛抗旱时期、大面积大范围的水污染时期以及水库移民过程中出现生存困难或合法权益受到侵害或其他的符合法定给付条件的个人和组织，提供物质、安全、环境、精神等各方面保障的行政活动及相关制度。水行政给付也是行政给付的一种，因此也具备行政给付的法律特征，即无偿性、单向性、依申请性、财物性等。水行政给付在中国目前主要是指紧急防汛抗旱时期关于征用物资等的给付、蓄滞洪区蓄滞洪后关于救助的给付以及水库移民过程中产生的各项给付，除此以外，应当还包括对大面积大范围的水污染予以帮扶的给付，虽然此项水行政给付还没有明确的法律规定，但根据《中华人民共和国水法》第三十五条的规定，单位从事工程建设时对水源产生不利影响的要予以补偿，说明应当保护群众的合法权益和水资源，在发生大面积大范围的水污染，而侵害人暂时无法补偿且被侵害人生活面临困难时，行政机关应当及时予以救助，即对大面积大范围的水污染予以帮扶的给付。

3.3  水行政给付的条件

目前中国的法律法规在水行政给付方面还没有明确规定，但北京市政府权力清单和丰台区、怀柔区水务局权力清单中所列举的水行政给付较为具体，比较具有现实意义，可以从中总结出水行政给付的使用条件，并且可推广到其他省市的政府权力清单中。水行政给付的条件是：第一，在紧急抗旱时期征用的物资、设备、交通运输工具，对这些物资等的所有权人要给予行政给付;第二，在紧急防汛期调用的物资、设备、交通工具和人力要给予行政给付;第三，在蓄滞洪区蓄滞洪后予以补偿或者救助;第四，对大中型水库移民后期扶持直补资金、培训给付。除上述4种情况下要给予水行政给付外，水行政给付主管部门还应该在群众面临洪水灾害或大面积大范围严重的水污染，且生活出现很大困难时予以适当救助和帮扶，这也是水行政给付的一种。

4  水行政给付的程序

4.1  中国目前的水行政给付程序

由于中国法律法规对水行政给付没有明确的规定，因此有关程序只能从现有的北京市政府权力清单中总结，以北京市丰台区水务局水行政给付程序为例。水行政给付主管部门受理当事人提交的行政给付申请及其相关证明文件，承办人审查当事人提交的行政给付申请及其相关证明文件，提出初步处理意见。经过部门领导审核，再由行政机关领导审批，有需要报同级人民政府或者防汛抗旱指挥机构负责人审批的，按照规定程序履行报批手续，然后进行资料归档。但在北京市怀柔区政府服务公开中发布的对紧急抗旱期征用的物资、设备、交通运输工具的给付程序则略有差别，即申请人提出包括事实、理由、证据在内的申请，行政机关不予受理的送达不予受理通知，并告知理由，依法受理给付申请的，要告知当事人，经过调查取证，拟定给付意见，经分管负责人审核后报行政负责人审定，行政负责人审定后报上级政府审批，按照上级政府审批意见给付，不予给付的，告知申请人理由并告知其相关权利。

4.2  对水行政给付程序的思考

水行政给付的程序归纳起来主要有申请、审查、批准、实施4个阶段。水行政给付主管部门不仅应当依据申请人的要求提供必要的咨询、特定的建议、必要的指导，还应该主动、准确、完整地公开行政给付信息。

4.2.1  水行政给付的申请阶段  中国的行政给付程序是依申请启动的需要由当事人向特定的行政主体申请，行政主体对其情况和条件进行审查，而后依法决定是否给予行政给付。但是水行政给付往往是在发生在紧急防汛抗旱时期的征用调用或水库移民、水污染时的救助等，可以采用以申请给付主义为主，职权给付主义为辅的方式。因为职权给付主义主要适用于紧急行政给付或相对人欠缺意思决定能力的情况，行政机关依职权主动给付，解救受困者于危难，更好地体现了政府的服务性质[10]。

4.2.2  水行政给付的调查阶段  水行政给付是为了在发生洪灾、旱灾、水污染以及水库移民过程中，最大限度地保证群众的利益不受损失或给予补助，因此，在水行政给付的过程中必然要对行政相对人的具体情况进行调查，这一阶段既包括调查也包括审查。因为调查往往容易造成对申请人的隐私权、私生活自由、人格尊严等权利的侵害，因此，在尊重相对人权利的前提下，行政调查等相关行为必须要在合理的限度之内行使，不能为了调查有关情况而侵害相对人的合法权益。此外，水行政给付的调查阶段还要对相对人提交的相关证明文件进行审查，这种审查要提高效率，减轻相对人的负担，做到高效便民。

4.2.3  水行政给付的决定阶段  这一阶段往往直接决定申请人能否获得期待中的给付结果，程序的运行攸关相对人实体性的给付请求权，因而正当行政程序的保障至关重要。水行政给付决定作出之后，决定机关可以自己直接实施给付，也可以委托其他机构或组织具体给付。在水行政给付的决定阶段，行政机关还具有及时告知的义务，即在水行政给付行为程序中，凡作出对行政相对人不利的法律上的后果，以及终止对行政相对人的行政给付行为之前，行政机关都必须履行充分的告知程序。所告知理由必须能够被行政相对人所预见、理由必须充分令人信服[11]。另外，行政机关还要承担行政给付政策的告知义务，这主要通过政府信息公开的途径来满足社会弱者的政策知情权。

5  水行政给付制度的现存问题

5.1  水行政給付制度没有准确落实

目前对水行政给付有所规定的法律条文较少，但是各省市政府也应当按照法律法规的依据，将水行政给付的相关工作落实下去。部分省市虽然对此类给付作出了规定，但是并没有将其明确归入行政给付的范畴;还有一部分省市目前没有对水行政给付作出相应的规定;对水行政给付的对象条件、给付方式等方面没有细化规定，只有概括性的法律依据。

5.2  缺乏完整的水行政给付立法

目前，中国对行政给付的立法不够完善，与水行政给付有关的法律法规更少。由于法律法规较少，导致水行政给付的主体不明、权责不清、给付条件不全，尤其是在给付主体方面。水行政给付的责任主体不清，职权也不明晰，对诸如紧急防汛抗旱征用物资车辆的给付中防汛抗旱指挥部的地位、当时的水行政给付主体等不够明确。正是由于行政给付方面的法律法规不够完善，才导致水行政给付的实践困难重重。

5.3  水行政给付没有统一的程序，效率不高

水行政给付程序也没有明确统一的法律规定，都是按照各级政府或水利部门各自的规定，很多程序不够完善，比如没有听证程序、信息公开不全面等。这些都会导致水行政给付效率不高，不能更快、更好地保护相对人的合法权益。此外，学界对水行政给付主体、条件、程序等方面的研究较少，处于零散性状态，还未形成全方位、系统性的研究体系，许多亟待解决的问题有待认真思考和研究。

6  水行政给付制度的建议

6.1  借鉴北京市政府水行政给付的有益经验

通过查阅各省市的政府权力清单，发现只有北京市政府的权力清单对水行政给付进行了列举，第一是在紧急防汛和抗旱时期对征用调用的物资等的给付;第二是在蓄洪区蓄洪后的补救和救助方面的给付;第三是水库移民过程中的给付。这3个方面具体规定了有关水行政给付的范围和条件，相较于其他省市是一个进步，为其他没有进行水行政给付的地区树立了典范，其他省市可以暂时按照北京市政府权力清单中列明的水行政给付进行规定，吸收其有益经验，进而在此基础上逐条逐项完善水行政给付的相关内容，比如增添对大面积大范围水污染救助的给付等。这样逐步完善水行政给付制度，将有关规定落实到位。

6.2  加快制定水行政给付方面的法律规范

中国现有行政给付的规范性基础包括部门规章、地方政府规章和其他规范性文件，另有极少数的法律和行政法规。在这种行政给付法律制度之下，水行政给付方面的法律法规和规范性文件更少，并且水行政给付规范依据的效力层次相对较低。一则难以确保规范制定具备足够的效力性和权威性，还会导致规范缺乏充分论证，难以保证其科学性和民主性;二则很难广泛为普通百姓所知晓，影响了人们主张权利和利益的积极性。因此，为了进一步规范政府及其工作部门的水行政给付行为，最大化地保护公民个人、各种组织的生存权和发展权，中国亟待加快有关水行政给付的立法，特别是应当尽快提高这方面的立法层次[2]。最好的方式就是制定较为系统的行政给付法律，并且将水行政给付作为重要部分纳入其中。

加快制定水行政给付方面法律法规最关键的一点是水行政给付主体及其权责的明确。水行政给付实践中缺乏系统协调的工作机制，“主体多”就会产生“工作乱”的情况。因此，需要确定一个具备管理协调能力的主体作为水行政给付的权力主体，负责统筹协调工作，和政府水利主管部门、防汛抗旱指挥部等相比，地方政府更适合作为水行政给付的主体统一部署工作。首先，政府的基本职能就是服务，为人民谋福利是政府的责任，政府具有当然的、合法的水行政给付主体资格。其次，地方政府具备充足的资源，能够利用自身的权威性调动各个工作部门的关系，指挥协调各方工作内容。最后，即使在水行政给付的过程中出现违法、违规行为，政府在责任承担上也远胜于其他工作部门，能最大程度、最高效率地维护和保障人民群众水行政给付方面的权益。当然，水利主管部门和其他法律法规授权的部门也都要积极参与水行政给付的工作，需要在政府的协调领导下落实工作内容。需要说明的是，水行政给付的主体应该在法律法规中予以明确，应该明确防汛抗旱指挥部在水行政给付方面只是组织协调机构的地位，职能是对防汛抗旱工作进行指挥和监督，不是水行政给付的主体。在责任承担上，水行政给付的权力主体也是水行政给付的责任主体。另外，水行政给付的具体工作部门（如水利主管部门等）出现不当的行政行为也应当作为直接责任部门，并承担由此带来的不利后果。最后还需要明确给付主体的具体职权，及时准確地向民众发布给付的相关信息;水库移民或洪灾发生时及时采取疏散、转移措施，对人员合理安置等。可以设立水行政给付领域的专门监督机构和惩戒委员会，对于水行政给付过程中出现的行政主体及其工作人员违法违纪行为，由专门监督机构发现问题线索和接受举报线索，惩戒委员会及时做出处理。

6.3  完善水行政给付的各项程序

水行政给付的程序归纳起来主要有申请、审查、批准、实施4个阶段。水行政给付主管部门在任何阶段都承担着指导给付相对人、答复具体问题、提供具体建议的责任，并且要及时公布全面的水行政给付相关信息，这些都是水行政给付主体责无旁贷的事情。水行政给付程序的完善是建立健全水行政给付制度的重要一环。通过水行政给付程序的完善可以切实提高工作效率，保证给付过程的流畅和迅速;水行政给付的程序完善不仅包括对行政相对人的给付行为，还包括资金的严格管理和资源的合理分配，水行政给付的资金涉及到人民群众面临汛情旱情和水污染时的切身利益，要对资金和资源进行严格管理和监督，保证利益分配公平公正。

完善水行政给付的程序具体包括以下几点。第一，要增加水行政给付相对人的必要权利条款。由于法律法规的缺失，水行政给付中没有明确给付相对人享有何种程序上的权利，比如可以作出这样的规定：在水行政给付实施过程中，相对人有权向有关主管部门咨询、批评、举报和申辩，负有责任的行政机关应当在一定期限内答复或解决符合水行政给付条件的权利人的请求。第二，要对水行政给付的调查程序进行规范。水行政给付的调查机构应该是法律明确规定的机构，即各级地方政府及其水利工作部门，水行政给付的调查方式应该采取书面审查和实质审查相结合的方式。此外，需要对水行政给付的调查程序进行规范，规定明确的调查程序，其中比较重要的一点是要充分听取相对人的意见，并详细记录下来制作成书面材料供以后使用，实现“程序正义”。第三，要加强对听证程序的应用[11]。面临水灾、干旱、大面积大范围水污染等情况，或者大中型水库移民等需要得到帮助的水行政给付对象，是否符合条件，能否得到给付，都需要听证程序来保证政府决定的民主性和正确性，但中国目前的水行政给付程序并没有明确、具体的听证程序。听证制度能加强对人民群众权益的维护，行政机关应当认识到听证程序在水行政给付中的重要性，加强听证程序的应用，扩大听证的范围，赋予水行政给付相对人选择听证程序的权利，在听证原则、听证程序的参与人员、听证程序适用的具体情况等方面作出合理全面的规定。可以适当借鉴现有的行政许可和行政处罚中的听证程序，完善水行政给付听证程序，更好地解决问题，保证水行政给付工作的顺利进行。

7  结语

水行政给付是一个新兴概念，虽然中国目前只有北京市政府的权力清单中有所规定，但是水行政给付与环境污染、自然灾害以及公民的合法权益息息相关，值得学界重视。通过对当前中国水行政给付主体、条件、程序等的研究发现，应当加快进行行政给付的立法工作，将水行政给付的相关内容纳入其中，从主体、程序两方面入手，一方面明晰水行政给付的主体资格，明确其职权，设立相关监督机构;另一方面完善水行政给付的各项程序，增加给付对象的权利条款，加强听证程序的应用。在其他地区也要对水行政给付行为进行相应的规定，在北京市政府水行政给付相关规定的基础上，逐步完善中国水行政给付法律法规，维护公众的合法权益。

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