我国城镇住房保障范围现状与问题浅析

◎ 张 璐 高 恒 李 烨

一、引言

住房保障范围，是事关住房保障公平与效率的核心问题。在制度设计层面，保障覆盖范围体现为对保障对象的界定；而在实际效果层面，则体现为对保障覆盖面的测度，即享受住房保障的人口在常住人口中的占比，这也是世界各国在住房报告或调查中所惯常采用的评价指标。

“十二五”以来，我国政府在住房领域的公共职能不断加强，在规划中首次明确保障覆盖面20%的约束性目标要求，并通过3600万套保障性安居工程建设，使得保障性住房的增量供给取得了历史性突破。与此同时，国家政策层面也积极致力于扩大住房保障覆盖范围，明确要打破户籍限制，将符合条件的外来务工人员合理纳入。尽管我国住房保障供给和制度建设进步斐然，但对“十二五”规划中住房保障目标的达成情况仍缺乏评估反馈，对既有保障范围界定和保障发展水平也缺乏充分研究，这制约了我国进一步科学、有效地明确住房保障发展目标和深入优化住房保障体系。

本研究旨在从广义和狭义两个层面，评估当前的住房保障覆盖水平（即实际住房保障覆盖面），并基于我国国情和房地产形势，分析既有保障范围和保障覆盖对象界定的相关问题，以期为国家住房保障政策的优化、完善提出建议。

二、我国城镇住房保障范围的发展历程

（一）第一阶段：计划经济与福利分房（1949—1977年）

伴随土地的社会主义公有制和国民经济计划体制的实行，国家城镇住房的建设和供应带有明显的计划性和福利性色彩，即国家通过对私有住房的改造和发展公有住房，向几乎全部的城镇职工提供极低租金的住房。可以认为，由于住房的完全福利化和普惠性质，这一时期的住房保障覆盖面极高，对保障对象并没有特殊区分。

（二）第二阶段：改革开放与房改探索（1978—1997年）

改革开放后，为解决住房短缺问题，国家积极推动住房制度由福利分房向市场化改革，主要举措包括出售公房、提租补贴、新建商品房、建立住房公积金制度等。在土地制度改革和住房制度改革的双重推动下，住房由国家计划统一提供转变为国家、集体、个人三者分担，并且在《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号文）中首次提出了住房保障的雏形框架，即以经济适用住房解决中低收入家庭的住房问题。这一时期，政府在住房保障上的职责和范围开始缩减，也开始对“中低收入家庭”这一特殊保障对象有了单独的区分和住房供给考虑。

（三）第三阶段：深化房改与市场发展（1998—2007年）

1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）成为我国住房供应制度改革的划时代标志，其中明确指出，“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”，试图建立“以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。2003年《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》要求“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，明确体现出住房保障供给导向上的改变；2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）则指出，“全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭”，“经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接”。在这一时期的探索中，伴随市场化改革的持续深化，国家对住房保障的责任范围明显缩小，从覆盖大多数群体的“最低收入和中低收入家庭”聚焦至“低收入家庭”。

（四）第四阶段：增强保障与调控转型（2008年至今）

为应对金融危机和前一阶段积累的中低收入家庭住房困难问题，国家从2008年开始大力推行保障性安居工程建设，并在2010年前后明确提出了针对“城市中等偏下收入住房困难家庭”的公共租赁住房类型。在国家“十二五”规划纲要中，首次明确“保障性住房覆盖面达到20%”的目标，并以公租房和廉租房为主，将住房保障的供给对象覆盖到低收入和中等偏下收入住房家庭（表1）。同时期的一系列政策文件，也鼓励突破户籍限制，将符合条件的、有稳定就业的外来务工人员纳入住房保障范围。这一时期，以“全体人民住有所居”为目标，国家住房供应体系由“市场主导”向“双轨结合”转变，住房保障成为基本公共服务的重要组成部分，国家相应强化了在住房保障上的职责，保障对象不仅在收入阶层的限制上有所扩大，在户籍身份的限制上也明确放宽。

三、我国城镇住房保障范围的现状与问题

（一）城镇住房保障覆盖面的测算分析

1.狭义住房保障与广义住房保障

狭义住房保障，应理解为针对中低收入住房困难家庭所提供的保障。根据《城镇住房保障条例（征求意见稿）》，包括配售型保障性住房和配租型保障性住房（含实物配租和货币化租赁补贴）。在《国家新型城镇化规划（2014—2020）》中则明确，保障性住房的统计口径包括公共租赁住房（含租赁补贴）、政策性商品住房和棚户区改造安置住房（含货币化安置）。

我国城镇住房供应制度的持续变革，衍生出众多住房类型。在狭义保障性住房之外，具有政府支持性质的住房还包括公房、单位集资建房、人才住房、两限房、自住性商品房等。因此，在度量实际住房保障水平时，也需要充分结合我国的住房福利供给情况，考虑包含上述类型在内的广义住房保障水平。

2.狭义住房保障层面的保障覆盖面测算

“十二五”以来，我国住房保障供给的主体，是以保障性安居工程为代表的实物保障，以保障性安居工程竣工套数进行测算：截至2015年年底，全国保障性安居工程受惠家庭4683万户（表2）；2015年人口抽样调查中城镇样本户数为392.47万户，抽样比为1.55%，推算全国城镇人口户数约25313万户；则可得“十二五”期末，我国城镇住房保障覆盖面为18.5%。如计入开工在建的规模，则保障性住房覆盖面接近24.8%，达成规划目标。

然而，受大量保障性安居工程住房尚未完全分配和入住的影响，实际住房保障受益家庭比例应少于上述测算值。以2015年人口抽样调查进行校核，住房来源为经济适用房、两限房、廉租房、公租房的户数比重为4.66%；到2014年年底，全国累计改造棚户区约2100万户[1]，2015年改造开工612万套，截止到2015年底棚户区改造户数约2712万套，占家庭总户数的10.7%。两类比例叠加可得，我国城镇保障性住房覆盖面约为15.3%。

3.广义住房保障层面的保障覆盖面测算

公房是我国住房供应制度中特有的一类福利性住房。根据2015年全国1%人口抽样调查，以住房来源划分，城镇家庭中购买原公房的家庭占比约10.1%，则截至2015年年底，我国广义住房保障覆盖面达25.4%~28.6%。

表2 近年来保障性安居工程竣工套数

如考虑公房之外，大量未纳入统计的、具有政策福利性质的住房，这一覆盖水平还将高于上述测算。据课题组调研，山西住房普查数据显示，2011年年底，该省城镇住房中福利性住房（购买租赁公房和集资建房）占比44.8%，保障性住房1.4%，即使未考虑“十二五”大幅增加的保障性安居工程，该省的政策性住房覆盖面已经高达46.2%。尽管各省情况存在差异，但这客观上说明了我国既有的大量福利性住房，在住房供给中发挥了重要作用，需要在住房保障覆盖水平中予以统筹考虑。

4.比较与小结

事实上，关于住房保障覆盖面并没有一个普适的适宜范围。基于不同的住房发展价值观与理念、国民居住习惯以及不同的社会经济发展阶段，世界各国与地区的住房保障覆盖面存在较大差异（表3）。在各国的住房规划和国家层面的政策目标中，也很少将保障覆盖面作为目标性指标，而更多的是将其作为对住房保障水平的长期动态监测。因此，单纯从数据层面讨论我国住房保障覆盖面，无论是狭义还是广义，都只能与此前的规划目标作为对照校核，并不能真实反映我国住房保障范围的问题。相对而言，更需要讨论的是构成保障覆盖面的住房保障对象界定的科学性，而保障覆盖面只是界定保障对象和范围后，伴随政策落实的结果呈现。

表3 世界各国与地区住房保障覆盖水平比较[2-4]

（二）城镇住房保障对象界定的问题

我国住房保障政策中的低收入家庭、中等偏低收入住房困难家庭有一个相对模糊的定义，各地具体执行时均根据本地情况自行制定保障对象的筛选条件。各地对保障对象的界定普遍集中在住房困难程度、收入和资产准入标准、户籍等其他限制性条件三方面。但总体来看，现行的保障覆盖范围和对象界定方式，主要存在以下三方面的问题：

1.保障覆盖范围不全，非户籍群体难以公平纳入

长期以来，我国城镇住房保障制度一直将非本地城镇户籍人口排斥在外。然而，随着城镇化的快速推进，大量外来务工人员的住房问题也受到越来越多的重视。“十二五”以后，国家积极推进基本公共服务逐步覆盖到符合条件的常住人口，鼓励将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系，并要求地级以上城市要把符合条件的、有稳定就业的外来务工人员纳入当地住房保障范围。《城镇住房保障条例》《公共租赁住房管理办法》等法规也已将“稳定就业的外来务工人员”列为保障对象。

但实际上，一方面受到需要制定实施细则、居住证制度刚刚建立尚未达到保障要求的持有年限、政府财力制约等因素的影响，政策的实施落实还需要一定时间周期；另一方面，一些城市正严格限制规模扩张，在主观意愿上并不希望接纳过多的低收入人口，因而对非户籍群体申请公租房附加了许多额外的条件，比如社保年限、学历职称、劳动合同等。例如杭州公租房面向新就业大学生和创业人员开放，而创业人员需要有中级以上职称，这实际上是面对高素质非户籍人才的门槛要求，中低层次的非户籍群体很难真正享受与户籍居民同等的保障权利。

从全国总体情况来看，对外来务工人员住房保障的覆盖水平还相对较低。课题组在相关部委调研获悉，“十二五”期间（截至2014年年底），公共租赁住房分配给新就业大学生和外来务工人员的累计总量为154.8万套，占公共租赁住房（含廉租住房）累计已分配总量（633.66万套）的24.43%，在全部享受住房保障的城镇家庭中仅占3.87%。

2.保障对象收入门槛与消费能力存在脱节，“夹心层”住房仍然较为困难

家庭收入是我国划分保障范围及相应住房供应类型的重要依据。但大多数城市在收入准入条件的测算上缺乏科学界定，往往参考家庭收入和人均可支配收入、最低工资以及低保的关系，但缺乏对收入标准和当地实际住房可支付性的关联分析。

一些研究显示[5]，在30%首付和30年贷款的最高支持条件下，2010年我国中等收入家庭（20%）还无力承担60平方米以上的商品住房。郭玉坤[6]（2009）、徐虹[7]（2010）等学者基于我国一、二线城市的房价收入比，也提出住房保障对象至少需要覆盖到40%的居民。然而，很多地方的住房保障的收入准入标准与当地住房消费支付能力存在脱节，从而导致商品房支付困难而又难以纳入住房保障的“夹心层”的出现。

在北京，根据公租房3人以下家庭年收入10万元的准入标准测算：2018年年底北京商品房均价约61078元/平方米（链家APP实时数据），购买90平方米普通商品房的房价收入比高达55%；按照市场租金4902元/套（我爱我家集团研究院2018年7月数据），月租占家庭收入的比重接近60%。这就意味着保障房准入的临界支付标准显著超过合理可支付性范围，实际将使得大量存在支付困难的群体被住房保障体系排斥在外。

另外，一些城市在保障对象界定上，存在家庭住房支付能力与对应住房供应类型不匹配的问题。理论上，配售型保障房和配租型保障房，应当根据收入的差异，实现梯度供给，即对收入较低的家庭，先以租赁的方式保障基本居住水平，而对收入相对较高、具有一定支付能力的家庭，供给配售型住房。而在一些城市，却出现了保障对象和供给类型的“倒挂”，如上海，对公租房保障对象没有收入限制，但对共有产权保障对象却有十分严格的收入要求。这当然是出于地方严格规范产权型住房的考虑，但却没有真正体现和满足不同收入阶层对不同类型住房的合理需求和消费能力。

3.保障性住房定义不规范，向特殊群体的扩大化造成公平性争议

目前，我国并未出台法律明确保障性住房的类型，仅仅在《城镇住房保障条例（征求意见稿）》中，提到保障性住房分为“配售型保障性住房”和“配租型保障性住房”。在公租房和廉租房并轨运营后，配租型保障性住房基本对应公租房，而配售型保障性住房的范围则比较模糊，除原来相对明确的经济适用住房以外，存量公房、共有产权住房（含自住性商品房）、两限房、棚改（拆迁）安置房、公务员及高校教师住房、人才住房的定性是存在争议的。例如，上海、广东均将共有产权住房明确列为保障性住房，而北京则延续原自住性商品房概念，定义为政策性商品住房。

此外，国家将棚改安置房列入保障性安居工程考虑，2016年基本建成的棚改安置房占当年保障性安居工程竣工量的比重就高达80%。[8]而棚改惠及对象是住房的产权持有者，其并不一定都是住房保障应针对的中低收入住房困难群体。因此，严格意义上，棚改安置不宜全部纳入住房保障统计，而保障性安居工程也不能等同于住房保障。而一些地方甚至将城市拆迁用房及规划区内农民拆迁安置房、旧住宅区整治用房、部分不符合条件的企业民工宿舍以及超面积人才公寓纳入保障性住房统计[9]，更是缺乏对其中“保障”对象的公平合理筛选。现行供给体系中，面向公务员、教师、人才等特殊群体提供的尤其是面积较大的住房，与住房保障的关系也多含混不清。

四、优化我国城镇住房保障范围与供给体系的思路

（一）明晰导向：立足“人人享有适当住房”保障所有居民公平享有住房权利

我国住房发展目标从“居者有其屋”到“住有所居”的转变，反映了住房发展价值理念的变化，从强调住房的经济功能到关注住房的社会功能，从强调住房的“所有权”到保护居民的“居住权”。从联合国倡导的住房国家义务和发达国家与地区的住房发展经验来看，《伊斯坦布尔宣言》所倡导的“人人享有适当住房”，是对适当住房权和“住有所居”内涵的最好解释。在当前普遍住房支付压力过高的情况下，政府必须通过合理适度的介入，补充市场机制的不足，重点保证中低收入群体在合理支付水平下，满足基本居住需求。

在这一理念中，“人人”反映的是城镇住房供应体系的目标对象，应包括全部城镇常住家庭。通过近十年保障性安居工程的建设，城镇中低收入户籍家庭住房困难得到较大缓解，但针对非户籍中低收入群体的住房保障准入门槛仍然较高，保障供给方式和住房类型还不能完全适应这一群体的居住需求，致使其住房条件窘迫问题仍然存在。而住房也成为非户籍居民融入城市的重要制约。在当前新的经济形势和城镇化背景下，国家已经将非户籍群体的住房问题上升到新的战略高度。在“十三五”规划中提出“城镇新居民”这一概念，并明确要求“以解决城镇新居民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，深化住房制度改革”。众多学者也认为必须打破户籍壁垒，立足解决非本地户籍低收入居民住房问题，扩大住房保障范围[10-11]；从现实需求和国家导向来看，针对“城镇新居民”进一步扩大住房保障范围、提升覆盖面，已成为未来国家住房改革发展的核心方向。

调整当前住房保障针对“城镇新居民”的不平等、不合理准入限制性要求，是在实施层面推动将其纳入住房保障范围的关键举措。“以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制”是国家明确提出的改革导向。未来，对“城镇新居民”提供住房保障，需要紧密结合国家户籍改革要求和各地居住证制度的具体实施措施，将持有居住证作为“城镇新居民”申请包括住房保障在内的基本公共服务的前置条件。在这一基础上，应主要根据稳定就业、居住年限来设定申请住房保障的条件并适当控制最长年限要求，同时各类城市也要根据保障能力和城镇化导向确定差异化实施政策。参考各级城市现有规定，建议以稳定就业、居住满1年作为申请住房保障的适宜年限，省会城市可控制在2～3年，直辖市不宜超过5年。同时，城市政府应当公平对待全体常住居民，即对于满足居住工作年限的城镇新居民，保证其与户籍居民同等的“基本住房权利”，采取与户籍居民一致的住房、收入和财产状况等住房保障准入条件。

（二）梯度供给：依据差异化可支付能力构建租购并举的保障供应体系

家庭收入的分层，带来住房可支付能力的差异，从而带来不同档次、不同方式的住房消费需求。以住房的支付能力，来划分住房供应方式和保障范围已成为学界的普遍共识。[12-14]

首先，保障居民的基本居住权是政府的底线义务和责任。针对难以在市场上租赁适宜住房的家庭，政府应当提供满足基本居住需求的住房作为其租赁选择或给予租赁补贴。其次，我国大部分中等收入家庭虽然具备相对充分的市场租赁能力，但购买商品房的支付能力仍然不足。考虑到我国当前量质并举的住房发展阶段、高住房自有率的传统文化习惯，以及满足人民美好生活需要的价值导向，政府也有必要扶持具有一定支付能力的群体改善住房条件。正如不少学者[15-17]提出的，我国的住房保障，不能局限于济贫扶穷的底限性救济，而是需要通过救济与扶持相结合的方式适当扩大政策支持范围，帮助不同程度的住房支付困难家庭。

基于上述考虑，应依据差异化可支付能力构建租购并举的保障供应体系：一是对弱支付能力家庭“保基本”，即对租赁市场住房存在困难的家庭，提供配租型保障性住房；二是对中等支付能力家庭“优扶持”，即对可租赁市场住房但购买住房存在困难的“夹心层”，提供配售型保障性住房。配租型保障性住房是各地必须具备发展的住房保障类型，主要为公共租赁住房（公租房制度包括实物配租和发放货币补贴市场租房）；配售型保障性住房，为提升性住房保障，各地可因地制宜设置具体类型，其主体为共有产权住房。上述面向弱支付能力住房困难家庭的配租型保障性住房，和面向中等支付能力住房困难家庭的配售型保障性住房，共同构成我国城镇住房保障体系。

（三）区分概念：明晰界定住房保障与住房福利的对象与类型统计范畴

现行政策法规中对保障性住房定义的不明确，造成住房保障和住房福利在覆盖对象和统计口径上的模糊，既不利于科学衡量我国的住房保障发展水平，也不利于各地横向比较，更容易引发公众误解。

因此，在供应体系优化中，首先应当区分针对住房困难群体的保障性住房和面向特殊群体的定向政策性住房，将面向人才、公共事务部门员工的特殊住房单独剥离统计，从而使住房保障对象真正聚焦于缺乏住房支付能力的弱势群体。针对人才，可根据各地吸引人才的政策力度、财政能力，结合人才的层次类型、需求和住房可支付性压力等，从市场房源、政府保障房房源中广泛选取适宜住房供给，对其中符合界定的住房支付困难家庭，可纳入住房保障受益家庭统计；针对公务员、教师、公交、环卫等公共事务部门员工，应与其他常住居民同等考虑，采用公平一致的住房困难程度和住房可支付性准入门槛要求，将其中的中、低支付能力住房困难家庭纳入住房保障体系，同时各地可因地制宜，对紧缺的公共事业人员设定保障优先和定向供给，对其中符合人才认定要求的，可结合人才住房政策执行。事实上，以人才住房为引领，国内很多城市已经在积极探索，如深圳在2018年就创新性地将人才住房作为单独类型，与商品房、公租房等并行列入住房供应体系，这都是对进一步梳理明晰住房供应体系的有益尝试。

除国家统一定义的公共租赁住房以外，各地应结合本地实际，在住房发展规划或相关政策中，明确公示配售型保障性住房的类型和相应保障对象界定要求，并逐渐区分保障性安居工程和住房保障的内涵与范围。针对棚户区改造、旧住宅区改造、城中村和农房拆迁改造，应遵循平等自愿的市场交易原则，予以合同约定的货币或商品房实物安置，各类拆迁安置房宜进入商品房市场交易体系，其安置对象不应与保障或福利体系混合计算。

五、结论与展望

我国住房制度已明确保障范围覆盖至城镇（户籍）中等偏下收入家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员。截至2015年年底，实际住房保障覆盖面达15.3%~18.5%，广义概念上的住房保障覆盖面近30%。我国住房制度的改革，经历了几次发展方向的摇摆，住房保障覆盖范围也随之调整变化，整体保障供应体系仍不够稳定、清晰。当前，“政府保障与市场配置相结合”的双轨制住房制度基本确立，在坚持市场化方向和适应基本国情与发展阶段的要求下，住房保障的导向已经从带有福利性质的“广覆盖”向“保基本”转变，结合居民支付能力和政府保障能力，公平合理界定保障对象和保障范围，分层实施租购并举的保障方式，将成为我国住房保障体系优化的重要方向。