新时代规制语境下市场监管体系的构建

禹竹蕊

（四川行政学院，四川 成都 610071）

市场监管是发展市场经济进程中政府的一项重要职能。加强市场监管、规范市场秩序、营造公平竞争的市场环境，是政府职能转变的一个重要方向，也是完善社会主义市场经济体制、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务和要求，更是满足人民群众对美好生活向往的迫切需要。

行政规制是以国家行政权作为规制的运行基础，将权力机制载入经济活动全过程，运用行政权对私人经济和市场行为进行有效干预和限制，从而规制社会经济活动，促进国民经济协调发展。作为现代政府的一项重要治理手段，行政规制在政府对宏观市场和微观经济的管控中，日渐发挥出不可小觑的作用。而市场监管就是行政规制的集中体现。

“居于商品生产的市场制度之核心并驱动该市场制度运转的交换关系，在政治制度中也被认为扮演着同样的关键角色。”换言之，“日常市场中的经纪人（homoeconomicus）也同样生存于政治领域之中，并且按照同样方式行事以最大化其自身的个体偏好。”[1]众所周知，市场的力量在于使“资源都尽其最大价值被有效配置”，但是市场难免失灵，这种失灵有时候甚至会波及经济、政治，会给整个社会带来难以估量的损失。市场在利用信息和知识上具有天然的优越性，但市场本身也会产生诸多社会问题，诸如不平等问题、环境保护问题、社会排斥问题等都是市场自身难以克服和解决的，需要国家和社会共同来行动以弥补市场的缺陷。从公共利益的角度出发，政府有必要通过一定的规制手段，防止市场力量被扭曲，以维护代表公共利益的那类价值，即避免共同体珍视的目标受到伤害。卡尔·波兰尼早在四十年代就曾经警示过世人，如果任由市场力量不受控制的运行会带来恶果，他称，“允许市场机制成为人类及其自然环境命运的唯一主导……将导致社会崩坏。如果剥去文化制度的保护性外壳，人类会因暴露在社会的威胁之中而毁灭；他们会在恶行、变态、犯罪和饥荒导致的严重社会混乱中成为受害者而死亡。自然会蜕化为其元素，居处与风景会被破坏，河流遭到污染，军事安全受到威胁，生产食品和原材料的能力也会被摧毁。”[2]因此，市场监管中的规制必不可少，其实际目标在于“控制非完美市场制造的外部性”，从而确保市场交易中共同体成员的合法权益，保障公共利益。

从某种程度而言，在大力倡导“以人民为中心”、不断提升“人民获得感”的新时代，我们必须以规制为前提，以公共利益为目标构建市场监管的新模式，要让新时代的市场监管服务市场、服务经济、服务人民，在促进国民经济协调健康发展的同时，保障公共利益，保护人民尤其是消费者的合法权益。

一、打造“空间+时间”的立体监管模式

在市场监管这样一个敏感而又重要的领域中，法律规范的高质量与执法过程具有较高的公信力和科学性都是至关重要的，同时，监管执法的效能更是备受关注。必须充分认识到，市场监管的前提是规制，其核心要素是执行。目前来看，不少监管部门还习惯传统的“拉网式”执法模式，市场监控的精准度和有效性不尽如人意。新时代的市场监管，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党的十九大精神，按照高质量发展的要求，围绕国务院《“十三五”市场监管规划》明确的目标任务，以市场监管机构改革为契机，整合监管资源，更新监管理念，创新监管方式，要以“执行”为中心加强监管体系建设，提高监管效能，加强从生产到流通到消费的全过程监管，着力为经济发展营造良好的市场环境。[3]

市场监管执法中的空间要素主要是指监督管控的地理要素，大致包括：经营场所、生产场所、仓库、车辆、住所以及其他可能发生违法行为的场所。执法中的时间要素分为短周期与长周期两大类。短周期主要是指对特定对象进行重点管理，长周期主要是指对特定区域的长期持续性管理举措。其中，长周期的监管过程可以学习借鉴烟草行业对零售市场进行检查的“APCD”工作法①2013年4月，国家烟草专卖局下发了《烟草零售市场检查工作指引（试行）》，作为烟草零售市场检查方法的创新之举，其核心工作法被概括为“APCD 工作法”。根据《工作指引》的表述，所谓“APCD”工作法，即通过将零售市场检查工作划分为“分析（Analysis）”、“计划（Plan）”、“检查（check）”和“处理（deal with）”四个环节，通过获取、分析、应用监管对象的各类信息（主要是订单信息），发现异常卷烟零售户，从而确定检查对象，更有针对性地进行市场监管。根据试点单位的反映，这种方式一改过去按照固定线路和频率盲目走市场的传统做法，提高了效率，达到了保护合法经营、打击违法经营、维护市场秩序的目的。，将监管过程分为分析、计划、查处、后续管理四个阶段，分别导入这四个要素后就是监管部门针对终端市场违法行为长周期下的监管模式。而短周期则是在长周期执行过程中的具体应用，主要是针对性的检查与执法，包含走访、巡查、检查、蹲守等内容，需要执法人员熟练掌握和运用执法工具，并在流程中合理调整执法投入，用最短的时间查获违法行为。总之，监管部门可以运用“空间”与“时间”关系，搭建两套不同的管理构架，同时以具体执行为核心，打造“空间+时间”的立体监管模式，构建行之有效的监管体系。

串联空间与时间两个维度的核心因素就是具体执行。市场监管中，具体的执行环节包括问题分析、案件查处、后续管理等。监管部门要围绕“执行”这项核心要素充分整合整个监管体系，形成闭环的市场监管模式（见图1）。这种环形闭合模式主要是根据市场监管每个领域的特殊性，通过对线索的充分收集与分析，合理分配执法人员工作投入，在每个节点上完善“空间”上的工作内容，在循环过程中实现“时间”上的任务对接，从而形成高效科学的监管模式，有效打击违法行为，提升监管效能。即针对市场所涉及的不同空间节点和时间节点，监管部门要采用不同的执法手段。比如，日常应对经营场所和生产场所开展走访、巡查、检查等常规性检查，对仓库则应开展蹲守检查；违法行为曝光后，对涉及违法的车辆要进行跟踪、查扣，而对违法者的住宅则应进行联合检查。简言之，覆盖市场行为可能发生的各个空间节点和时间节点，综合各类执法手段，力争有效预防和查处违法行为，真正起到规制的效果。

图1 以执行为核心的闭环监管示意图

二、基于预防性原则科学构建“1234”监管模型

英国食品标准机构的官员提出，对他们而言首要的公共利益事关安全，并指出如何依据“预防性原则”（precautionary principle）行事的政策来保护这一安全利益。[4]“简而言之，该原则意味着你不应等到对某一风险有了结论性的证据之后才采取保护消费者或环境的控制措施。”“预防性原则与风险分析和科学性的方法之间并没有冲突，而是对其加以补充和强化。”预防性原则“将考量的天平从过度关注已知情况转向同时考虑已知和未知这种更好的视角，并由此确定最适当的方法以处理不确定性以保护公共健康。”这一原则在欧盟建立食品法律一般原则的规定中也获得承认：“在存在对生命或健康的风险但科学上持续存在不确定性的那些具体情况下，预防性原则给出的机制可以确定风险管理措施或其他行动以确保欧洲共同体所选择的高水平的健康防护。”[1]预防性原则提供了一种相对清晰一致、可以指望去引导规制活动的价值基础，且从自由裁量权加以结构性规范的层面来说，该原则很值得推荐。预防性原则通过对一种在缺乏关于风险的绝对证据的情况下仍允许进行积极主动或预防性规制的价值体系表达明确的偏好，以寻求通过保护当下和未来共同体的利益。[1]

规制语境下，在市场监管中运用预防性原则打造“空间+时间”的立体监管模式尤为重要。这一原则提示监管部门，不能将监管重心仅仅放在发现违法和打击违法上，更多的恰好应该是关注可能发生的市场违法行为并积极进行监控和预防。监管部门要根据市场的实际情况和问题分析来梳理风险点，哪怕缺乏所谓的充分确凿证据，也不能放过任何违法的端倪。尤其是人民群众重点关注的诸如食品安全、药品安全等市场领域，涉及人民群众切身利益的市场行为，监管部门和执法人员要串联空间与时间两个维度，在实践操作中，根据预防性原则，科学建构“1234”监管模型（见图2），具体执行监管活动。

图2 “1234”监管模型示意图

所谓“1234”监管模型是指着眼于“提升市场净化率”这一个目标，从“疏通、严管”两个基本面出发，把监管对象分成一般管理对象、普通监管对象和重点整治对象这三类，运用走访宣传、执法检查、蹲守监控、查处打击等四种手段有效开展市场监管。

“1234”监管模型具体流程如下：（1）在市场监管中，根据预防性原则随时查找风险点，一旦发现违法端倪就要进行引导疏通，要对监管对象宣传相应的法律法规，告知其违反规定将要承担的法律后果，宣传相应政策，鼓励其主动配合监管，并将其纳入一般管理对象，定期进行回访，最大程度的预防监管对象违规违法。（2）开展普法宣传1-2 次后，如果一般管理对象并不引以为戒且有了实质性违法行为，就要及时将其转化归为普通监管对象。（3）一旦发现普通监管对象屡教不改、阳奉阴违，则直接归入重点整治对象，及时查处取缔，有效打击市场违法行为。

结合“空间+时间”的立体监管模式，“1234”监管模型具体运用中要注意以下几点：

1.认真梳理监管对象。根据监管中发现的风险点和各种情况对监管对象进行梳理和分类，并选择不同的监管方式。对于一般管理对象，重在引导疏通，通过政策、法律法规的宣传讲解，积极预防其违规违法，预防其对市场秩序造成破坏。对于普通监管对象和重点整治对象要增加相应的监管内容。相比一般管理对象，普通监管对象的营业时间、月销情况和检查记录是重点监管的三项内容。而重点整治对象在此基础上，还要加大对其仓库位置、运输工具、从业人员和违规记录等的监管力度，加大走访频率，对发现的违规行为做好走访记录，为日常市场监督检查提供依据。

2.合理运用执法手段。针对不同的监管对象，监管部门要科学运用走访宣传、执法检查、蹲守监控和查处打击这四项执法手段。一般而言，对于一般管理对象主要运用走访宣传来提升其遵纪守法意识；对于普通监管对象主要采用走访宣传、执法检查的方式重点管控其可能出现的违法行为；而对于重点整治对象则主要运用执法检查的手段，时刻施加监管压力，对执法“空间”和“时间”的节点进行任务对接，采用蹲守监控手段，一旦发现违法行为，坚决予以查处打击，将市场监管向纵深推进，提升监管成效。

3.加强对重点整治对象的规制力度。在市场监管中，为提升监管效能，有必要针对重点整治对象加强规制，提高打击力度。（1）加大巡查频率，对重点整治对象是否存在违法行为和是否顶风作案进行巡查，一旦发现违法行为当即查处，同时反复宣传国家法律法规和相关政策，选取同类型案例做警示教育，时刻督促重点整治对象时刻绷紧守法“神经”。（2）提高响应速度，对市场走访、暗访中发现的重点整治对象违法行为，以及消费者举报的重点整治对象违法行为，要立即组织执法人员进行检查或者蹲守，及时查处，有力打击。（3）以“记分管理”为核心加强后续监管。在市场监管中，记分管理能够有效量化被监管对象的守法经营情况，应该被作为监管的主要措施。监管部门要随时根据积分的相关情况对应行政处罚、行政奖励等管理措施，从而用科学的方法对重点整治对象加强监管。根据以往的经验，在市场监管执法中，不少监管对象一旦违法，在刚刚被查处之后往往守法情况较好，但随着时间推移，如果后续管理工作跟不上，其守法情况会逐渐降低。根据这一特性，监管部门要以“记分管理”为核心加强后续监管，在查处违法行为后，科学制定检查时间点加强后续走访与检查工作，例如一开始七天走访一次，十五天检查一次，后面则根据其实际情况一个月或三个月分别检查一次，积极营造监管部门的存在感，持续形成监管压力，降低重点整治对象守法经营的遗忘率，提高市场监管效能，挤压市场违法行为存在的空间。

4.完善APCD 工作法。作为一套转变监管模式的跨越性管理流程，APCD 工作法在近年来的市场监管中取得了显著的成效。但是全盘考察APCD 工作法的具体应用情况，不难发现这套模式更多侧重于关注监管对象，而比较忽视到对特定市场产品的管理，其整个管理模式是通过判断监管对象的违法可能性从而调动执法力量，一定程度上削弱了对产品的监管。鉴于此，今后应当根据APCD 工作法的流程模式，进一步完善其中的“分析”环节。以往的分析环节主要是对市场信息进行综合分析，重点关注的是具有产品特性的市场信息，而忽略了市场的本质属性。同时，APCD 工作法的分析数据往往是按照系统设定好的比例进行综合分析，这也具有一定的局限性。毕竟，不同环境、不同时期，相同数据也有可能反映出市场的不同状态。建议在今后的分析环节应当加入客观环境和宏观发展的因素，并根据不同时期、不同环境对数据进行科学合理的调整，既允许一线执法人员在一定范围内自行调整，也可以由后台管理部门统一调整，结合市场实情改进分析依据，为市场监管执法和精准打击提供更科学、准确的依据。

三、加强部门协作提升监管实效

增进政府部门、公共机构、私人公司和第三部门的“伙伴关系”和更大范围的跨部门合作，已经成为促进国家层面和超国家层面社会融合（social inclusion）的一个主要战略。[5]“Joined-Up Government”（JUC）是当年英国布莱尔政府改革的核心词汇，旨在全力打造“合作政府”来应对经济全球化以及风险社会的到来，也是对新公共管理运动过程中导致的政府部门碎片化以及政府责任缺失的回应。JUC 在倡导政府、市场与社会合作的同时，也强化政府各部门之间的横向合作。[6]毋庸置疑，跨部门合作具有大量的优势，诸如能出台具有灵活性和回应性的政策解决方案；能促进创新与评估；能有助于不同部门共享知识、专长和资源；便于资源集中和协同效应；发展协调一致的服务；提高效率、加强能力建设；以及增进合法化与“认同”等等。[5]因而，规制语境下加强市场监管，也需要进一步强化部门之间的联动和配合。

（一）强化部门之间的横向合作

因为职责分工而导致部门主义并不奇怪，这种现象在世界各国都存在。但部门主义一旦泛滥就会使政府的公共管理呈现出碎片化趋势，行政规制也会缺乏整体思维和行动能力，这对于市场监管而言，绝非好事。公共管理碎片化将导致不同部门信息不畅、功能重复、规制无力，更会导致政府提供的公共服务质量低下。因而，我们要借助机构改革的东风，打破组织框架的壁垒，打破人为的政策制定和提供的障碍，鼓励各个部门更多地从市场监管的目的出发，思考合作的优先目标及预算共享，通过共同努力提升市场监管的质量和实效。[7]一是建立联合执法机制，签订常态化监管协议，明确双方或多方的监管权责，便于在市场监管中，相关机构执法人员能够及时联合处置自己一个部门不能独立解决的“老大难”问题，从而提升市场净化率。二是定期开展联合执法。各个部门的执法人员要定期联合开展市场检查，有针对性的处置复杂区域、重点对象，保持市场高压态势，加强市场监管执法力度，营造协同共管的市场氛围，为竞争公平有序、企业优胜劣汰创造良好市场环境。

（二）纵深推进“双随机、一公开”

国务院办公厅于2015年8月5日下发了《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，要求在政府管理方式和规范市场执法中，全面推行“双随机、一公开”的监管模式，即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。[8]显而易见，“双随机、一公开”有利于打通信息壁垒，实现各部门、各层级数据信息互联互通，化解信息孤岛，形成信息共享机制。从近年来的实施情况看，“双随机、一公开”扩大了监管覆盖度，提高了监管精准度，增加了监管透明度，也深化了监管公信度，是当前最能打破传统管理定式、挖掘市场潜在问题的工作模式[9]，但在实践中也还存在一些客观问题，需要继续改进完善。

1.增加执法效果验证程序。当前“双随机、一公开”的监管模式主要焦点放在执行上，对执法效果的验证阶段缺失。虽然这一模式能够克服传统监管的思维定式，但在实际工作中，执法部门不能仅仅将其沦为一种工作形式。开展执法检查后，一线执法人员不能简单的只针对违法行为进行查处，还应把检查情况如实上报监管部门，帮助监管部门分析市场，为后续督导提供依据，确保今后的监管工作有效开展。

2.导入持续改进流程。在市场监管中，完全的随机模式并不符合当前的监管需求。市场监管的主要目标是提升市场净化率，管理重心是“生产大户”或“销售大户”，但这类监管对象不一定能被系统随机筛选出来，因此有必要加入另一套程序，在执行现有“双随机”模式的基础上，针对这些大户进行随机筛选，增强监管，弥补完全随机的不足。

3.加快与APCD 工作法的接洽融合。“双随机、一公开”模式强调随机检查市场，APCD 工作法则是依据科学的分析方法精准打击违法，两者是“互补”关系。“双随机、一公开”模式可以弥补APCD 工作法过度依靠数据与科学分析的弱项，帮助执法部门迅速摸清执法规律。而APCD 工作法则能提升“双随机、一公开”模式的科学性，有助于把随机目标集中到重点监管对象，便于监管部门更加有力打击市场违法行为，提升终端治理状况。在今后的市场监管中应加快两者的融合。

此外，市场监管各部门要进一步提高思想认识，从顶层设计、组织机构、财政保障、人事保障等各方面，作出周密安排，拿出切实可行的工作措施，尽快补齐监管工作短板，保证“双随机、一公开”的顺利实施。要尽快出台“双随机、一公开”实施细则、结果处理细则以及奖惩条例等，真正做到于法有据、有法可依。各部门还要按照工作方案要求，加快“四库”建设，完善数据录入，尤其是要积极协调处理解决执法人员的资格认定，健全完善执法检查队伍人员数据库，为联合抽查奠定基础，并及时主动依法公开行政处罚、行政许可、行政强制等相关信息，净化市场，保护消费者合法权益。

四、发展信息技术助推监管执行

科技的发展，尤其是信息技术的发展，在助推党和国家深化机构改革的同时，也有效推动监管改革创新。“互联网+”，是指以互联网为主的一整套信息技术（包括移动互联网、云计算、大数据、物联网等配套技术）在经济、社会生活各部门的扩散、应用，并不断释放出数据流动性的过程。[10]“互联网+”，对应的英文为“internet plus”，即“+”不是加法（加号），而是“化”（plus）。市场监管涉及市场的方方面面，是一项宏大的工程，仅仅依靠监管部门并不能有效完成，还应该充分鼓励公众参与，依靠广大群众和消费者发现线索、收集线索、打击违法行为。“互联网+”无疑增强了当下公众参与的可能性，扩展了公众参与的路径，更轻松链接了公众与监管部门，打通了公众与监管部门合作的“最后一公里”，便于公众向监管部门反映问题，也便于公众与监管部门的联合。市场监管部门应该通过连接互联网更为便捷的获取公众协助，利用QQ、微信、微博、抖音、APP 等现代社交工具进行线索收集，同时建立一套能够串联各部分的信息收集网络，便于各监管部门开展常态化的信息沟通，打造市场监管的大数据，随时保持信息共享，为执法人员分析市场情况提供数据支持，方便执法部门快速锁定执法对象，为精准打击提供更精确的数据，从而提高监管效能和提高检查效率。同时，借助大数据和云系统，在数据打通的基础上，还可以定制开发综合执法智慧服务平台，让市场执法真正做到依靠平台进行综合执法监管，确保执法质量，减少业务流程，提高工作效率，提升监管效果。[11]

五、结语

新时代，在规制语境下加强市场监管，坚决打击严重破坏社会主义市场经济秩序的违法行为，打击严重损害国家利益、消费者合法权益的违法行为，是监管部门执法人员践行“忠诚、使命、担当”的具体体现。广大执法人员在市场监管中要将“预防违法”和“查处违法”两手抓，要树立消费者至上理念，为人民群众打造良好消费环境，更好服务人民日益增长的美好生活需要，全力助推我国经济发展质量变革。