农村宅基地制度改革刍议＊

2019-11-05 08:38郑振源

中国法律评论 2019年5期

郑振源

原国家土地管理局规划司副司长

现中国老科协国土资源分会土地与环境专业委员会主任

每一项经济制度的运行都需要有相应的法律作保障。制度和法律都是动态的，不同的社会经济发展阶段需要有不同的制度和法律为其发展服务。宅基地制度也是这样。而今我国已从计划经济转型为市场经济体制，并进入以提高经济效益为主的高质量发展新时期。宅基地制度也应当进行相应的改革，建立一个既能保障农民的居住权并不断改善其居住条件，又能提高土地配置和利用效率的宅基地制度。

农村宅基地制度是乡村振兴的重要制度支撑，是土地制度改革的重点、热点之一。然而怎么改，至今尚是众说纷纭，在宅基地制度改革试点中的许多经验尚有待总结、提炼，上升为法律。

本文以新制度经济学和法学理论及十八届三中全会决定、党的十九大报告为指导，观察宅基地制度的沿革，分析现行宅基地制度的问题，吸收党的十八大以来对农村宅基地制度改革的合理化建议，总结改革试点的成功经验，提出宅基地制度改革方案建议，希望能引起各方讨论，达成改革共识。

一、农村宅基地制度的沿革

在新中国成立之初，农房和宅基地都是农民的私有财产，其所有权的取得方式是农民自行开发取得、购买取得（现在的术语为有偿取得）、继承取得或赠予取得，可以买卖、出租，以市场方式流转。

1958年农村人民公社化。根据1962年《农村人民公社工作条例》（修正草案）和1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》进行产权制度改革，将农村宅基地所有权收归集体经济组织，农民只有使用权，可以长期使用，不得出租和买卖；但房屋仍为私有，社员可买卖、出租；需要宅基地的，由生产队统一规划，帮助解决，不收地价；必须占用耕地的，需报县政府批准。

这是第一次土地所有权与使用权分离，建立了只能占有、使用，不能处分、收益的宅基地使用权；同时规定了生产队（集体土地所有权人）负责规划和提供社员宅基地的权责。

改革开放后，发生宅基地流转的制度需要，同时又要抑制农民的建房潮，节约用地。1982年国务院发布《村镇建房用地管理条例》规定：由生产大队编制村庄规划，确定建房用地；省、县级政府规定农户宅基地面积标准，不得超过；农村社员、回乡落户的离退休职工、军人，回乡定居的华侨等集镇内非农业户口，需要宅基地的，应向所在生产队提出申请，经社员大会通过、生产大队审核同意，报公社管委会批准，需占用耕地的，报县批准；出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地；社员迁居并拆除房屋腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用。

该条例将宅基地规划权上收到生产大队，并限定了宅基地使用面积；同时为非集体经济组织成员取得集体经济组织的宅基地开了一个口子。

1986年通过、1988年修订的《土地管理法》仍维持了1982年《村镇建房用地管理条例》的规定，只是将有权取得农村宅基地使用权的“集镇内非农业户口”扩大为“城镇非农业户口”。

1995年，为保障农民的居住权，《担保法》规定：宅基地使用权不得抵押。

1998年修订《土地管理法》。为了保护耕地、控制建设用地，对宅基地配置制度加强了政府管制，取消了集体经济组织对宅基地的处分权，以法律规定：国家编制土地利用总体规划确定土地用途，在村级规划中按上级规划下达的建设用地指标，规划农村村民宅基地的规模和位置；新增宅基地列入年度土地利用计划指标，由县级政府审批；涉及农地转用的，由市县政府批准。就是把生产大队（村集体经济组织）配置宅基地的权力收归政府，由政府规划、计划配置宅基地。同时，对宅基地使用权作了严格限制，以法律规定：农村村民一户只能拥有一处不超过省定面积标准的宅基地；农村村民出卖、出租住房的，不得再申请宅基地。

随着城乡接合部炒卖集体土地盛行和耕地大量流失，1999年国办发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》更强化了宅基地的管制，规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国土部《关于加强农村宅基地管理的意见》重申严禁城镇居民到农村购买宅基地建房或买房，完全禁绝了城乡间宅基地使用权的流转。

2007年《物权法》明确宅基地使用权是集体土地法定的用益物权。宅基地使用权人只有占有和定限的使用权（建造住宅及附属设施并居住的权利），没有处分（转让）权和收益权；宅基地使用权因自然灾害等灭失的，应重新分给宅基地；宅基地使用权须要登记；宅基地使用权的取得、行使、转让则仍按《土地管理法》的规定办理，没有突破。

至此，形成了与城市国有住宅建设用地截然不同的农村宅基地制度，可概括为：“集体所有，政府计划配置；无偿分配，长期使用；一户一宅、面积限定；地随房走，但不得买卖、出租，更不得卖给城镇居民。”

2019年8月全国人大常委会第十二次会议审议通过《土地管理法》修正案，此次修法增加了宅基地户有所居的规定，下放宅基地审批权到乡镇政府，允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。但是如何有偿退出宅基地、如何盘活利用闲置宅基地尚无相应的法律条款。《物权法》也没有修改宅基地使用权的权能，上述农村宅基地制度基本上没有改变。

二、现行农村宅基地制度的问题

现行农村宅基地制度行之二十年，对保障农民居住权和节约用地起到积极作用，但其负面作用也不小，具体表现在：

1.宅基地福利分配、无偿无限期使用。村民不要白不要。于是一待子女成年结婚便申请宅基地，并想方设法多要地，争抢村头好地，形成特种形式的“公地悲剧”，不利于节约用地。

2.宅基地集体所有，政府计划配置，剥夺了集体土地所有权人对自己土地的处分权（土地利用决策权和权属转让权）和自主设定宅基地使用权的权利。但政府并不清楚各地村民的宅基地需求，自上而下的规划脱离实际，一些村庄还没有宅基地规划，许多村庄多年得不到宅基地指标，不能分配宅基地，造成村民建房难，不得已违法占地建房。国土部调查，农民建房违法用地宗数占违法用地总宗数近八成，而且监管困难。

3.由于按习惯法宅基地使用权可以随房继承取得，加上农房建新不拆旧，造成普遍性的一户多宅。江西余江试点调查，40%的农户一户多宅。又据西南财经大学调查，在城市，近1/4城市居民有两套以上住宅，而《土地管理法》规定农民一户却只准有一处住宅，违背平等保护物权的法则。

4.各地资源禀赋、居住习惯、生产方式不同，其宅基地使用面积差异很大，而且随着收入增加、生活水平提高，农民有扩大宅基地的要求。以1982年省定的宅基地使用面积标准对宅基地使用面积进行管制不能适应这些情况，造成普遍性的面积超标，违法用地。反观城市住宅建设用地使用权并无面积限制，这也不公平。

5.宅基地使用权是财产权，但没有处分、收益权，不能流转。虽政策允许在村内流转，但按一户一宅的法律规定，社员已有一宅，就不能再要他人的宅基地；需要新增宅基地的，可以申请无偿取得宅基地，但一般不会去要他人的老宅基地，实际上还是不能流转。宅基地使用权不能流转，其财产价值不能资本化，宅基地就是一种“死资产”，损害农民的财产权益。

在工业化、城镇化大潮中，上亿农民进城打工，新一代农民工更是离土离乡不回村，人去楼空，宅基地闲置。2013年九三学社调查，农村宅基地面积每年以1%的速度增加，却有1/4的住房常年无人居住。自然资源部不完全统计，全国至少有7000万套农房和3000万亩宅基地闲置。1《让闲置农房成为促农增收的“黄金屋”》，载《人民日报》2018年7月8日。宅基地闲置，又没有退出机制，只好任其荒废，导致村庄衰败。

2019年8月新修改的《土地管理法》允许进城落户的农村村民有偿退出宅基地，鼓励盘活利用闲置宅基地，打破了宅基地不得出租和买卖的禁令，但宅基地使用权如何有偿流转还是没可操作的规则和法律规定，也没有修改《物权法》对宅基地使用权权能的规定。宅基地的流转仍是困难重重。

宅基地使用权不能顺畅流转，不能作为银行抵押物，使农民失去一条融资渠道，不利于农村经济发展。

宅基地缺乏合法的流转机制，造成隐性流转和灰色交易大量发生，“小产权房”屡禁不止，产生大量违法用地，政府监管困难。

6.为节约农村宅基地，政府提出“农民居住向城镇集中”的政策。2005年以来，各地大规模拆村并点。“农民居住向城镇集中”的提法本身就有问题。已经不务农的“农民”可以集中到城镇居住，尚在务农的农民则必须居住在与其经营的农地保持一定“耕作半径”的村庄里，不能都集中到城镇居住。同为务农农民的整村整组搬迁也须要注意“耕作半径”问题。许多政府主导的拆村并点没有考虑此点，损害了农业生产。

7.为解决村庄、宅基地闲置问题，2005年推出城乡建设用地增减挂钩政策。在拆旧区进行村庄土地整理，建设新村、新社区，将腾退出的闲置宅基地复垦为耕地，得到与复垦耕地面积相等的节余指标（或称置换指标或地票、集地券等），出售给城郊需要建设用地指标的开发商或土地储备中心，所得款项返回拆旧区，支付村庄整理、新村建设和土地复垦的成本。

这项制度创新的成功之处：一是消灭了村内闲置宅基地和低效利用的建设用地，提高了村庄用地的集约利用水平；二是耕地面积不减少，增加了城市建设用地指标，填补了城镇发展需要的建设用地指标缺口，促进了城市发展；三是闲置地变现，增加了农民财产性收入；少数农户实现了有偿退出宅基地，推进农业转移人口市民化；四是使远郊农民也能分享城市近郊的土地增值收益进行新村建设。随着节余指标流转范围的逐步扩大，从跨县域扩大到可以跨省域流转，惠及贫困地区的扶贫开发和扶贫搬迁。

这项制度创新尚有些问题需要解决：一是整个增减挂钩需要经过整理、复垦、验收、交易、使用五道程序才能完成，交易成本很高。二是节余指标（地票）定价难。定低了，低于卖方宅地整理和复垦的成本；或者定高了，高于买方区位地租/地价的增值，都会使节余指标（地票）交易不能进行。扩大节余指标流转范围，可以缓解指标定价困难，但不能在根本上解决问题。三是调出地节余指标的数量必须与调入地节余指标的需求相平衡。一旦供需失衡，节余指标（地票）卖不掉，就会造成资金链断裂，使增减挂钩不能进行。四是这个制度是建立在土地计划配置制度基础上的；一旦集体土地入市，实行市场配置，没有了指标控制，增减挂钩便不能运行。

8.随着乡村旅游业、休闲农业兴起和农村一二三产业融合发展，大量多余、空闲的农房和宅基地转用为零售商、电子商务、餐馆、民宿或“老年公寓”“蓝领公寓”等工商业用途。对这些新事物，目前尚无法可依，存在确权困难和规划管理缺位等乱象，亟须制定规章和加强规划管理。

三、农村宅基地制度的改革创新

针对以上问题，2015年启动宅基地制度改革试点，创造了许多成功的经验，如以村民自治修编村级规划配置宅基地；村集体经济组织成立理事会分配宅基地；2魏西云：《农村宅基地管理村民自治的路径选择》，载《中国土地》2015年第12期。改无偿福利分配为超标宅基地有偿取得，区位好的宅基地可以竞标取得；3徐忠国、谭荣、蒋明利、邱兰：《农村宅基地有偿分配改革探索》，载《中国土地》2015年第9期。承认宅基地使用权继承取得；允许宅基地使用权跨村、跨镇有偿流转，4赵光强、彭小云：《浏阳“土改”故事》,载《中国自然资源报》2018年5月29日。甚至提出“共享村庄”的概念，允许任何外村人在村内取得宅基地，建房定居，5叶红玲：《探索城乡融合发展新路径——陕西高陵农村土地制度改革试点观察》，载《中国土地》2018年第10期。等等。但这些经验尚待总结、提炼、上升为法律。

2018年“中央一号文件”提出探索实现宅基地“三权分置”的改革思路：“落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和房屋使用权”；同时立下严格的限制：“不得违规违法买卖宅基地、严格实行土地用途管制、严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会所”。6董祚继：《“三权分置”——农村宅基地制度的重大创新》，载《中国土地》2018年第3期；宋志红：《宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计》，载《法学评论》2018年第4期。但是如何落实宅基地“三权分置”和实现用途管制，还有许多具体问题需要探索。

农村宅基地制度改革不能就宅基地论宅基地，而要遵循十八届三中全会决定和十九大报告精神，放在完善市场经济体制、城乡一体化融合发展的大背景下来设计。改革方向要符合中央提出的处理好政府和市场的关系、完善产权制度、要素市场配置的要求。改革目标既要保障农民的居住权、增加农民的财产性收入，又要提高农村宅基地配置和利用效率，节约用地。

据此原则，总结党的十八大以来改革试点的成功经验和众多宅基地制度改革的合理化意见，对实现宅基地“三权分置”提出以下制度改革建议。

（一）平等保护产权，落实集体土地所有权

“三权分置”第一条是落实集体土地所有权。落实集体土地所有权并不是要解决集体土地所有权主体虚置问题。集体土地所有权主体在《土地管理法》第11条、《物权法》第60条已有明确规定。现在集体土地所有权登记发证工作已基本完成。这个问题已基本解决。

现在的问题是集体土地所有权残缺，与国有土地所有权不平等。物权法规定所有权包含占有、使用、收益、处分四种权能，这对国有土地、集体土地应该都是相同的，但实际上集体土地所有权人对集体土地没有处分权（土地利用决策权和权属转让权）。新《土地管理法》仍规定，农村宅基地要由政府规划、计划来确定，农民建房要有政府给计划指标，集体经济组织所有权人没有配置宅基地的决策权。

宅基地宗小、量大、面广，而且随着农村人口和收入增长及城镇化发展、农村人口进城就业，宅基地需求无时无刻不在变动中。政府不可能掌握农村宅基地需求的完全信息，制订出切合实际的规划、计划，配置好近3亿农户的宅基地。农村建设用地指标计划单列、规定5%用于农民建房也无济于事。规划、计划脱离实际是造成普遍性的“建房难”和农民建房违法用地的根源。这是计划经济不可克服的先天性痼疾。以政府规划、计划来配置农村宅基地，命中注定不会成功。

最清楚农民宅基地需求的是集体土地所有权人。因此，必须将集体土地的处分权还给集体土地所有权人，由他们行使土地利用决策权，自主编制村级集体经济组织的土地利用规划，统筹安排本村的土地用途，确定宅基地规模和布局，分配宅基地以及安排存量宅基地的改造和转用。这样才能真正做到农民“住有所居”。

所以，落实集体土地所有权，首先要落实《物权法》第3条、第39条，平等保护集体土地所有权，赋予集体土地完全的所有权，包括处分权；落实《物权法》第40条，赋予集体土地所有权人在自己的土地上设定用益物权的权利，即恢复集体土地所有权人配置和分配宅基地使用权的权利。所谓“夯实村民自治的基础”就是要把处分权还给集体土地所有权人。集体土地所有权人没有处分权，就不是自己土地的主人。

目前，自然资源部和住建部在全国各地部署开展村土地利用规划（或称村庄规划）。村委会是基层群众性自治组织，不是一级政府行政组织；农村集体经济组织（或资产股份公司）是农业企业。村土地利用规划是一个社区或农业企业内部安排土地用途的规划，应该由集体土地所有权人行使土地处分权，根据本集体经济组织的发展需要和市场需求，自主编制规划，配置和分配宅基地。所谓编制规划“以村民为主体”，不仅是尊重农民意愿，而且是要赋予农民集体土地处分权——土地利用决策权。

政府可以编制上位的乡镇级国土空间规划（或土地分区规划），划定出必要的生态用地和基础设施用地等公益性用地，指导村级规划留出这些土地；可以立法制定必须遵守的分区用途管制规则，约束各类型分区的土地用途和开发强度；政府可以委派规划师辅导村集体经济组织编制规划，但不可以政府规划作为管制工具，下达指令性规划指标，替代集体经济组织编制村级规划，直接干预集体经济组织的宅基地配置、分配和管理。这样才能彻底解决农民建房难和建房违法用地的问题。为此，应当修改新《土地管理法》第19条第2款“乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地用途，并予以公告”的条款，修改为“乡（镇）规划应划分土地利用区，制定分区的土地用途管制规则，指导村级规划安排土地用途”。

拆村并点向城镇、中心村集中，涉及土地所有权的调整，也要尊重集体土地的所有权，根据自愿原则，由农民集体和农户做出决定，政府不能强迫命令。

村级规划一经上级政府批准，村集体经济组织就可以按规划自主分配宅基地，而无须农户申请、市县政府批准，这样才能真正做到简政放权。

要相信集体土地所有权人有能力分配好宅基地。多地宅基地改革试点，组织村民事务理事会编制村庄规划和分配宅基地，很好地完成了任务，便是证明。7刘圣华：《村规民约也能破解宅基地管理难题》，载《中国土地》2010年第1期；魏西云：《农村宅基地管理村民自治的路径选择》，载《中国土地》2015年第12期。集体土地所有权人获得土地利用决策权，权责明确，也激发了他们经营土地取得最大效益的积极性，他们自会在法定的分区土地用途管制规则约束下，因地制宜地合理组织土地利用，而无须政府用计划指标和多重审批。

宅基地使用权从集体土地所有权中分离后，土地所有权并未失灭，所有权人还保有对集体土地的最终处分权，所以宅基地使用权要由土地所有权人来分配；宅基地有偿退出，土地所有权人有优先购买权；宅基地使用权入市流转或转用，必须经土地所有权人同意或许可。这样才是落实集体土地所有权，也是宅基地使用权流转或转用时必须遵守的一条法则。

（二）明确农户宅基地资格权

“三权分置”第二条是保障宅基地农户资格权。设置资格权是为了保障农民的居住权，但有些法理问题需要厘清。

1.资格权的定义。资格权，顾名思义，是取得宅基地使用权的权利。它是人役权性质的财产权，不是物的财产权——物权，不是使用权，不需要进行不动产登记。资格权不是从宅基地所有权、使用权中分离出来的，而是在设定宅基地使用权时，就已隐形地存在了。1962年人民公社化，把1.3亿农户的宅基地转为集体所有，不言而喻，他们都拥有取得宅基地使用权的资格权。1982年《村镇建房管理条例》，允许回乡落户的离退休职工、军人、回乡定居的华侨等集镇非农业户经过批准，取得农村宅基地使用权。在批准其取得宅基地使用权时，自然认定了他们也有资格权，且无须办理资格权认定手续。

现在把资格权显化为一种独立的财产权，其意图显然不是为保障一般村民（户口在村，但不属于集体经济组织成员的居民）的居住权。对于他们，可以用继承、租赁等方式取得宅基地使用权，不用分配取得，不需要事先取得资格权；而是为了保障集体经济组织成员的居住权，保障他们可以分配取得宅基地使用权的权利。所以，资格权应明确定义为“集体经济组织成员取得宅基地使用权的权利”。

2.集体经济组织成员的认定。集体经济组织成员是流动的。一些婚嫁人员、户在人不在的“空挂户”、超生子女、离村的大中专学生、服役人员、服刑人员是否有成员资格？一些生态移民户、扶贫搬迁户是否可认定为集体经济组织成员？谁来认定？认定标准是什么？目前各地做法不一，因此发生许多纠纷。需要有一部统一规定集体经济组织成员认定标准的法律、法规，或在农村集体经济组织法中予以明确。

目前，一些农户取得宅基地难、建房难，不是因为没有资格权，而是因为没有建房指标，显化资格权对解决农户建房难作用不大。

（三）适度放活宅基地使用权

“三权分置”第三条是适度放活宅基地使用权。这是一篇大文章，为此需要做好以下五件大事。

1.赋予宅基地使用权完整的权能

放活宅基地使用权，除删除原《土地管理法》第63条外（2019年修法已删去），还要修改《物权法》第152、153条，明确赋予农村宅基地使用权与城市住房建设用地使用权同样的、定限的占有、使用、收益和处分权权能。《物权法》规定物权法定，有了法定的产权，才能发挥产权的效能。这是盘活宅基地使用权的前提条件。

2.改宅基地使用权福利分配、无偿取得为有偿取得、有偿使用

农村宅基地使用权的取得方式原来就不止无偿福利分配一种，而是有多种取得方式。人民公社化时宅基地所有权收归集体，其宅基地使用权是社员自然取得。按《继承法》子女可以继承取得去世父母遗留下来的房屋，地随房走，其宅基地使用权自然是继承取得。按《农村人民公社工作条例》（修正草案），1962年后新增宅基地才是无偿福利分配取得。分配宅基地应当首先承认已存在的多种取得方式。

宅基地使用权无偿福利分配取得乃是造成宅基地“公地悲剧”、村庄用地有增无减的主要原因。改无偿福利分配为有偿取得，是避免“公地悲剧”、节约宅基地的不二法门。为解决宅基地有偿退出的回购资金来源，也需要实行宅基地使用权有偿取得。实现宅基地使用权的处分、收益权能，首先要做的是像1998年城市住房制度改革那样，改宅基地福利分配、无偿使用为有偿取得和使用。

1990—1993年依据《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》在28个省、自治区、直辖市，1200个县市、6600个乡镇，约13万个行政村，试行了宅基地有偿使用，对打破宅基地的“公地悲剧”，刹住早占、多占、乱占宅基地歪风，腾退闲置宅基地，节约宅基地起到明显的积极作用。2015年开展的多个宅基地制度改革试点，如浙江德清、义乌、台州、富阳，江苏武进，安徽金寨，湖南浏阳，云南大理等地，都创造了宅基地有偿使用的成功经验。事实证明宅基地有偿使用，对于节约宅基地，比“一户只能有一处符合省定面积标准的宅基地”的硬性法律限制，有效得多。总结这些经验，可以提炼为一套宅基地有偿使用制度如下：

“对集体经济组织内部有资格权的村民，考虑到农民收入水平低和无偿福利分配宅基地的习惯，可以由市县规定一个最低保障面积标准（不同于1982年省市自治区确定的面积标准，应由市县政府根据农村经济发展水平、农民居住习惯和生产方式的需要，征求集体经济组织意见，自行规定）。最低保障面积以内的宅基地仍旧无偿分配取得或收取少量使用费；超过最低保障面积的宅基地（包括继承取得的宅基地）则要有偿取得。对于非集体经济组织成员，则要全价有偿取得。

有偿取得宅基地使用权的价格由集体土地所有权人自定，可以累进计价（按超过最低保障面积大小累进计费）和级差计价（按宅基地区位等级差异收费）；地段位置好的宅基地，竞地者多，也可以竞价取得。有偿取得所收费用全部留村使用，用于闲置宅基地回购和村内公共服务设施、基础设施建设。这是集体经济组织的公共积累。政府可以收取与出让国有住房建设用地使用权同等的税费，但不得额外截留。”这个农村宅基地有偿使用制度，若认为切实可行，则应列入《土地管理法》第62条，成为法律。

实行宅基地使用权有偿取得，一户多宅、面积超标、登记难的问题自然迎刃而解，就可以删除新《土地管理法》第62条第1款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”这一不切实际、不公平、难以执行的法律规定。

3.建立城乡统一、开放有序的建设用地市场

放活宅基地使用权需要有一交易平台。目前已有重庆等地的农村产权交易所、浙江上虞“乡路网”、新昌“共享小院”等多种形式的交易平台，但不规范。需要与建设用地使用权交易平台对接、整合为一个城乡统一、开放有序的建设用地市场。

为此需要修订《城市房地产管理法》，制定一部《城乡土地市场管理法》，明确规定供需两方的市场准入条件、土地使用权交易方式（转让或租赁等）、交易规则、定价机制、中介机构职责、交易合同范本、纳税和登记程序以及市场监管责任等。

另有一种交易方式是宅基地共建共享，即由集体经济组织提供宅基地，社会主体一方提供资金并负责建造住宅楼和商业楼，建成后按协议分配，集体经济组织得到一部分新建住房，社会出资方得到一部分房屋所有权和宅基地使用权。这种宅基地使用权转让方式在城市中常用。浙江义乌和四川泸县将其移植到农村宅基地制度改革中，也是可行的。

4.宅基地使用权入市的限制和管制

“三权分置”政策在“放活宅基地使用权”之前，有“适度”两字的前置词，意味着宅基地使用权入市需要有一定限制、管制。那么，对放活宅基地使用权应有哪些限制、管制呢？

（1）宅基地使用权是一种定限的用益物权，按用益物权的法理，其用途是限定的，只能用于建造住宅及其附属设施。目前已有大量宅基地转用为商店、饭店、民宿或作坊等第二、第三产业用地，其宅基地使用权已转为建设用地使用权。这种用途转变是乡村振兴必需的、必然的，不能禁止。因此，不必改变宅基地使用权法理规定的用途限制，但要允许用途的转用，允许宅基地使用权转变为建设用地使用权。这种用途转换不需要政府批准，但必须经集体土地所有权人（集体经济组织）许可、同意。因为物权法规定：所有权人有设定用益物权的权利。

此外，要不要设定使用期限？按用益物权的法理，宅基地使用权应有使用期限的限制。但这也不是绝对的。日本、意大利的永佃权可以有20年至50年期限，也可以是无限期的，由当事人协商决定。考虑到农村宅基地有一半是人民公社化时带进集体经济组织的，不是集体经济组织分配取得的，而且当时政策已允诺社员可长期使用，不宜再设定使用期限的限制。至于非集体经济组织成员通过市场以租赁、转让等方式取得宅基地使用权，则必须设定使用期限的限制。

（2）2015年启动宅基地制度改革之前，为保障农民居住权，在政策上一直禁止宅基地使用权入市。2019年5月中央发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》开了口子，“鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置房屋”，“允许依法把有偿收回的闲置宅基地……转变为集体经营性建设用地入市。”那么，是否要在市场准入条件中规定一条“只准闲置宅基地入市”呢？

笔者认为，房屋、宅基地是否多余、闲置，是否愿意入市，要由宅基地使用权人（农户）自己来决定，不能由政府来判定。现在养老、医疗等社会保障已覆盖全农村，谁也不会因贫病交迫或贪图钱财，卖掉自己居住的房屋和宅基地，睡到大街上。愿意入市的必定是农户多余和闲置的房屋和宅基地，所以不必将“闲置宅基地”列为市场准入标准，可以完全开放宅基地使用权入市。

（3）对于宅基地使用权的受让人，现行政策是只允许宅基地使用权在村内流转，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房或“小产权房”。那么，是否要在市场准入标准中规定一条：外村人和城市居民不能入市？

一些宅基地改革试点允许宅基地使用权跨村、跨镇流转，外村人不能购买本村宅基地使用权的规定已然突破。城市居民不能到农村置地建房的政策还在坚持，这就出现了政策的前后矛盾：一方面为城乡融合发展，鼓励人才下乡、城市居民异地养老；另一方面却不准在农村工作的技术人员、教师、医师和意欲叶落归根的离退休人员等城市居民在农村置地建房定居。因此，应当吸收陕西高陵“共享村落”的经验：8赵光强、彭小云：《浏阳“土改”故事》,载《中国自然资源报》2018年5月29日。凡是我国境内法人、其他组织、具有完全民事能力的自然人均可承租“共享村落”的宅基地，并新建改建房屋；同时要取消城镇居民不准在农村购买宅基地建房或买房的政策禁令。

（4）对受让宅基地使用权后的用途是否要有所管制？现行政策出于保障农民居住权的考虑，严格禁止城市居民携巨资下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会所。

现实情况是我国贫富差距很大，富人有了钱就要消费，住宅消费是其一大项，与其禁止其消费，不如让他们在国内消费更好。在城市房地产市场上，高档别墅的建造尽管一直限制，却供地不断，而且卖得很好。开放农村宅基地使用权入市流转后，可以采取与城市房地产同样的调控办法：禁止修建独栋别墅、限制联排别墅的建造；也可以立法制定分区土地用途管制规则加以约束。

（5）放活宅基地使用权可以有效盘活城市近郊农村闲置的宅基地。城市远郊农村，人口净迁出，闲置宅基地没有买主，怎么办？目前是用城乡建设增减挂钩的政策，以置换指标（或地票）为媒介，利用城郊土地增值收益来进行远郊农村的村庄整理和土地复垦，消灭闲置宅基地。在土地制度改革、集体建设用地入市、实行市场化配置之后，指令性的建设用地置换指标不再起作用。这时消灭闲置宅基地唯有两个办法：一是农村富起来之后，由村集体经济组织或家庭农场主自行进行村庄整理和土地复垦；二是由政府使用土地税费收入形成的公共财政补贴村集体经济组织进行村庄整理和土地复垦。

5.赋予农村宅基地抵押权

在开放宅基地使用权入市的同时，抵押权人（银行）能顺利处置其抵押财产（房屋所有权和宅基地使用权），实现其抵押权，便可以修改《物权法》第184条、《担保法》第37条，赋予农村宅基地抵押权，使农民多一条融资渠道，进一步盘活农村宅基地，促进乡村振兴。