南宁市农村宅基地退出机制的探索

李芳

[摘 要]农村宅基地退出是提高农村土地资源利用的有效途径。本文通过分析南宁市农村宅基地的现状，针对宅基地退出存在的困难与障碍，分析设计南宁市宅基地退出机制的目标与思路，探索构建南宁市农村宅基地退出机制。

[关键词]农村宅基地;退出;机制

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

2019年中央一号文件提出开展闲置宅基地复垦试点。允许在县域内开展全域乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治，盘活建设用地重点用于支持乡村新产业新业态和返乡下乡创业。近年来，南宁市“城乡建设用地增减挂钩”等土地综合整治项目如火如荼地顺利推进，但相比当前农村宅基地用地粗放、无序扩张、一户多宅、闲置空置浪费的现象并没有得到有效改善。农村宅基地退出机制的建立和完善，可以有效盘活农民手中的宅基地资产，实现农民土地财产权益，有效解决农村宅基地低效利用和闲置浪费问题，为乡村振兴的产业项目落地提供用地保障，进一步促进城乡一体化发展。

1 南宁市农村宅基地现状

1.1 南宁市农村居民点用地现状

与2017年相比，南宁市2018年常住人口由280.88万人减少到276.5万人，一年间农村人口减少了4.38万人。根据年度变更调查统计，截至2018年底，南宁市农村居民点用地为71359.81公顷，与2009年二调农村居民点用地 69768.33公顷相比，9年间增长了1591.48公顷，年均增长176.83公顷;与2017年相比，农村居民点用地增加了256.17公頃。根据《镇规划标准（GB50188-2007）》，现有村镇人均建设用地大于140平方米的，应减至140平方米以内。2018年，南宁市常住农村人口相比2017年减少了4.38万人，减幅为1.56%，按照人均村庄用地140平方米的标准进行测算，则2018年南宁市农村居民点用地应减少6.13.2公顷。而实际上，农村人口减少，农村居民点用地面积不仅没有减少，与2017年相比，反而增加256.17公顷，增幅为0.36%。主要原因是由于南宁市尚未建立农村宅基地退出机制，虽然农村人口逐渐向城镇迁移，常住农村人口也在减少，但是迁移的这部分农村人口所拥有的宅基地并没有退出。同时，这部分人依然倾向于在农村占有宅基地作为后备保障。

一方面，新分户农户对宅基地的刚性需求，迫使农村居民点用地向外延扩张，导致存量农村居民点用地被不断“做大”;另一方面，农村宅基地退出机制缺失导致政府想走内部挖潜集约利用的困难重重，比如“一户多宅”、“建新不交旧”、面积超占、违法占地、闲置宅基地等现象非常普遍，造成宅基地管理的乏力，又反过来加剧了宅基地的无序。这些不仅造成了土地资源的严重浪费，也给自然资源部门带来巨大的管理压力。

1.2 南宁市增减挂钩项目实施情况

根据《广西壮族自治区政府办公厅关于印发广西易地扶贫搬迁可复垦宅基地及城乡建设用地增减挂钩潜力调查实施方案的通知》（桂政办电〔2017〕180号）精神，南宁市于2017年8月至11月开展了城乡建设用地增减挂钩潜力调查，经调查全市可复垦潜力为3778.7446公顷，其中易地扶贫搬迁点117.8137公顷、农村居民点复垦2102.2981公顷和废弃采矿用地复垦1558.6328公顷。截至2018年12月31日，南宁市共申报116个增减挂钩项目，拆旧区总规模3407.0264公顷，占增减挂钩可复垦潜力的90.16%，其中已批复立项的项目有79个，拆旧区总规模2325.1578公顷，占增减挂钩可复垦潜力的61.53%，未批复立项的项目有37个，拆旧区总规模1081.8686公顷，占增减挂钩复垦潜力的28.63%。目前南宁市城乡建设用地增减挂钩节余周转指标全部通过“广西壮族自治区指标网上交易系统”公开挂牌的方式进行，实现周转指标有偿出让、受让。

城乡建设用地增减挂钩项目实施的作用，一方面，激发农村土地活力，缓解城乡建设用地紧张。增减挂钩的实施不仅可以减少对年度用地计划指标的过度依赖，也可以解决城镇用地发展空间不足的问题，更可以有效解决耕地占补平衡瓶颈问题。另一方面，激活农村资源，加快农村宅基地退出，促进城乡协调发展。增减挂钩的实施不仅可以引导村庄的布局集聚，促进节约集约用地，还可以有效提升农村人居生活环境的改善。同时，节余周转指标有偿交易，深度贫困地区还可以跨省域调剂交易等重大政策红利，还为脱贫攻坚和乡村振兴等筹措资金，拓宽资金渠道，显化农村宅基地的财产性收入。

2 南宁市农村宅基地退出的困难和障碍

2.1 缺乏农村宅基地退出补偿标准

适当合理的补偿标准是推进农村宅基地顺利退出的关键，目前南宁市缺乏统一正式的农村宅基地退出补偿标准，农村宅基地退出的补偿往往具有随意性。因为宅基地退出利益相关主体均要求追求自身利益的最大化，而农村宅基地退出补偿价格又是各利益相关主体博弈均衡的结果。如果补偿标准过高，将超出地方政府的财政支付范围;如果补偿标准过低，农民的利益将得不到有效保障。但是实际中农村宅基地退出的补偿标准与农户所期望达到的理想补偿标准往往相差甚远，导致农村宅基地退出难以推进。

2.2 潜藏农村宅基地“隐性流转”风险

根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）明确规定，改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民购买宅基地。南宁市作为广西壮族自治区的首府城市，城市快速扩容发展，吸引了大量的区内外流动人口，尤其是各地来邕进城务工的人员和农民工，他们需要大量低成本的居所。又由于南宁市城乡结合部的农村宅基地管理不规范或“重审批疏于管理”原因，让部分开发商瞄准了这个特殊空间，而现行政策对已建成的“小产权房”处理相对滞后，无形中降低了开发商的投资风险，导致宅基地流转“隐形市场”泛滥，特别是近几年的“小产权房”增量问题十分惊人，这些隐性交易在非集体成员之间私下交易，是无法办理不动产登记的，也就无法得到法律的有效保障，极易引发产权纠纷，这些因素进一步加剧农村宅基地退出工作的复杂程度，进而影响农村宅基地退出工作的顺利推进。

2.3 农民退出农村宅基地的积极性不高

一是农民固有的“乡土情结”比较深厚，对农村宅基地退出政策的关心度与认知度比较低，从而容易受到“从众心理”等诸多社会心理因素的影响。二是宅基地的使用年限长、农民享有长期占用使用权、使用条件比较自由、使用不收费用等福利优惠，农民想长期占用、使用，因此，很多农民拥有不止一套宅基地，“一户多宅”现象在农村非常普遍。三是目前我国缺少农村宅基地退出的相关法律法规，导致农村宅基地退出“无章可循、无法可依”，农户也一直处于政策的观望和徘徊阶段。因此，诸多因素都影响农民退出宅基地的积极性，给农村宅基地退出工作造成很大的阻力。

2.4 退出农村宅基地后的社会保障

对农民来说退出农村宅基地的社会保障问题是决定其是否退出农村宅基地的非常重要的因素，“生计是民生之本”，这说明农民对宅基地退出后的“可持续生计”问题是首先需要考虑的关键问题。一方面，因为当今社会农民本身在社会上仍然是一个弱势群体，其生计资本主要是土地资本，如果退出宅基地，就很有可能离开农村、离开其赖以生存的土地，为此其必须有一个稳定的工作来支撑他的生计，否则农民是不会轻易退出宅基地的。另一方面，宅基地退出后续补偿保障体系还不健全，而解决宅基地退出农民的生活后顾之忧是促使有意愿农民积极退出宅基地的源动力。

3 南宁市农村宅基地退出思路和机制构建

3.1 构建退出机制的目标与思路

宅基地的现状的无序有其固有的历史农村土地制度根源，土地利用上的无序造成管理的乏力，而管理效率的低下又加剧了利用上的無序，成为新的历史遗留问题，三者是相关牵制，彼此相互影响的关系。因此，目标上要实现废弃宅基地全部退出，超标宅基地要倒逼主动退出和闲置宅基地要逐步有序退出。区域差异上，要结合区域特性，因地制宜，选取适宜的退出模式，制定适合本地区发展的农村宅基地退出机制。

第一，在南宁市欠发达的偏远农村地区，由于缺乏优势资源产业，几乎所有的农户都保留着对农村承包土地的强依赖性，仅依靠村集体或农户投资推动农村宅基地规模退出以改善农村基础设施建设和生活环境，效果几乎是微乎其微。因此，在引力方面，应制定切实可行的补偿方案，引导农民主动退出废弃农村宅基地，充分发挥引力作用。在推力方面，应加大政府财政投资和市场投资力度，充分利用当地的自然条件优势，将村庄整治、增减挂钩、土地复垦等土地综合整治项目整合起来，减少资金的重复浪费，有序推动农户退出超标准废弃宅基地，将退出的宅基地整理复垦为耕地，为实现耕地保护目标提供便利条件，还可以带动农业耕作型经济发展，也是增加农户财产性收入渠道的有效途径。

第二，在南宁市的城郊接合部或有优越资源优势的农村地区，农民就业方式比较多元化，受经济利益的驱使，宅基地退出市场相对活跃。但是由于集体经济组织不健全，成员身份不明晰，内部管理不规范，宅基地退出补偿资金管理不完善并缺乏相关法律程序的保护，导致部分农户权益受损，进而容易引发产权纠纷。因此，在引力方面，受经济利益驱使，农民退出宅基地的意愿比较高，可以将退出的宅基地深度开发为经营性建设用地，还可以进一步带动地区经济发展、解决剩余劳动力就业问题。在推力方面，可以采用多元化的开发模式，拓展农村宅基地的商业开发形式，激活农村宅基地的财产性收益功能。在经济利益的驱使下，农民当然会将空置、闲置宅基地利用起来;政府层面要在遵循地区规划发展规律的基础上严格监管宅基地退出补偿资金的来源、定价、筹集和运营体系，促进城乡互动协同发展、维护农户产权利益。

3.2 构建南宁市农村宅基地退出机制

3.2.1 以保证农民利益为核心的农村宅基地退出与补偿机制

一是要充分尊重农民的意愿，如果由政府强制推进宅基地的退出，会对农村社会稳定造成负面影响。因此，政府的工作重心应该由主导宅基地退出转为农村宅基地的退出政策制度环境的实施，引入市场投资，激励农民自愿退出宅基地的积极性。二是要制定宅基地基准地价，合理确定补偿标准及范围。按照“同地同价”原则，由市场来确定宅基地退出的最终补偿价格，增加农民退出宅基地的动力。三是根据退出模式的不同灵活选择补偿资金的来源。宅基地退出政策的推进是一个循序渐进的过程，随着宅基地退出政策向纵深推进，政府和市场所扮演的角色也随之发生转变。四是要加强补偿资金监管。政府要建立对农村宅基地退出、补偿、后期整理资金的监督机制，坚持“项目不变、渠道不乱”的原则，对宅基地退出的全过程跟踪问责、监督检查。整个宅基地退出全过程一定要做到公开、透明，动态变化及时做好公示，宅基地退出的推进情况及时向群众通报，村委会负责做好群众的思想工作。

3.2.2 因地制宜灵活选择农村宅基地退出的模式

政府应按照因地制宜的原则采取不同的宅基地退出模式。第一类是废弃宅基地退出模式。2017年和2018年这两年以来，南宁市农村宅基地退出模式主要是利用废弃宅基地退出后复耕，将拆旧地块的农村宅基地转变为农用地，腾出来的建设用地指标通过“广西壮族自治区指标网上交易统一平台”卖给城乡建设用地指标紧缺的地区，即“增减挂”，以县区人民政府为主导，补偿资金来自社会资本方。第二类是利用闲置宅基地开发经营模式。该模式主要应用于拥有优势资源的农村地区，农民将闲置宅基地流转到村集体，由村集体与社会资本方合作开发，进行山水林田湖综合整治，改善乡村生态人居环境，并对闲置农村宅基地进行包装经营发展民宿、乡村旅游、休闲观光旅游等新型产业业态。由村集体将宅基地财产性收益分配给农民。第三类是宅基地转变为国有建设用地模式。该模式主要适用在城郊接合部，拆除宅基地上的住房后将宅基地收为国有，并在原宅基地的部分地块上新建高层安置房。退出宅基地的农民可以按照成本购买安置房或通过“地票”或“房票”方式或货币补偿方式购买商品房。这样的模式，农村宅基地的产权性质发生根本性转变，由农村集体建设用地转变为国有建设用地，除部分面积用于安置房外可以腾出相当数量的国有建设用地。同时还可以为农户办理相关城镇医疗养老保障手续，其置换的安置房按相关规定可上市交易转让，获得与城镇商品房同等的财产权，促进农民向市民化的转变，加快推进城镇化的发展。目前南宁市在五象新区范围结合征地拆迁工作，实行的“房票”就是这类模式，此类模式运用比较成功的还有重庆“地票”模式、天津“宅基地换房”模式、温州“宅基地征用”模式，等等。

3.2.3 以广西壮族自治区指标网上交易统一平台为依托规范农村宅基地退出程序和制度

规范化、制度化、标准化的宅基地退出机制，既能保障农民的财产免受侵害，又能利于农村宅基地的退出。目前南宁市的有利条件就是在自治区层面有统一的建设用地指标交易平台，即“广西壮族自治区指标网上交易统一平台”，可以实现在市內、省内，甚至跨省交易建设用地指标，保障退出后的宅基地建设用地指标能充分发挥作用，反过来又可以进一步推动政府层面、社会资本方和农民退出宅基地的积极性，加快农村宅基地的退出工作。退出程序可以参照现行很多的认定退出程序如精准扶贫中的贫困户认定和退出程序，首先对“一户多宅、面积超标”等农户进行识别，然后对其进行宣传教育和按照标准给予相关的补助，最后大力宣传农村宅基地退出带头人，对他们的行为进行表彰，带动其他农户有序退出多占、违占、闲置等农村宅基地。

3.2.4 建立农村宅基地退出激励机制

建立农村宅基地退出激励机制关键在于适当的奖励制度，适当的奖励可以提升农民退出农村宅基地的积极性，引导农民自愿有偿退出农村宅基地。政府应制定多样化的激励奖励方式和科学合理的标准。对于主动自愿退出宅基地的农民给予一定的补偿。一是可以货币补偿、城市住房补偿、就业安置以及社保补偿等多样化的奖励方式。二是根据“交易成本理论”，科学制定宅基地退出的合理奖励标准，鼓励和引导农民主动退出多占、违占、闲置的宅基地，提高南宁市农村宅基地资源的使用效率，减少农村宅基地无序外延扩张。

3.2.5 保障农民退出宅基地后生活可持续的保障机制

建立健全的农村社会保障机制是实现农村宅基地退出的前提，也是构建和谐社会、实现乡村振兴的必然要求。从农村宅基地的功能来看，农村的宅基地使用权具有社会福利保障的性质，对农村社会稳定起着关键性的保障作用。农民在退出农村宅基地后可能会遇到一系列的问题，比如：生活成本增加、增加交通的成本、生计的保障等问题。因此，要建立健全农村社会福利保障机制，将退出农村宅基地的农户社会保障纳入新型农村合作医疗保障范围、加强农民养老保险等措施，使得农民能老有所养、病有所医、住有所居，解除南宁市农村宅基地退出农户的后顾之忧，化解农户的顾虑与担忧。

4 结语

南宁市农村宅基地退出机制是一个庞大而又复杂的系统工程，存在的问题主要体现在缺乏农村宅基地退出的补偿标准、潜藏农村宅基地“隐性流转”风险、农民退出农村宅基地的积极性不高、退出农村宅基地后的社会保障等问题。因此，南宁市从目标上要实现废弃宅基地全部退出，超标宅基地要倒逼主动退出和闲置宅基地要逐步有序退出;从采取的模式上要分偏远农村地区和城郊接合部的农村地区，因地制宜;具体机制上，应积极地从以保证农民利益为核心的农村宅基地退出与补偿机制、因地制宜灵活选择农村宅基地退出的模式、以广西壮族自治区指标网上交易统一平台为依托规范农村宅基地退出程序和制度、建立农村宅基地退出激励机制、保障农民退出宅基地后生活可持续为保障的农村宅基地退出与保障机制五个方面，调动农民的积极性，确保农村宅基地逐步有序退出。

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