高校非经营性国有资产管理现状、原因及对策

■窦 娟

一、引言

通过调查后发现，在非经营性国有资产的运营和管理过程中，高校管理系统存在产权归属清、职责不明确、管理职能部门结构不完善、账面资产同实际不符、管理理念落后、利用率不高、资产流失、信息化水平低下。这些问题的产生原因来自于高校管理的多个层面，以致于国有资产的产权、价值和分布等都难以做到账实相符，严重违背了国家、社会等多个主体的切身利益。但是，这些问题在出现之后，社会也掀起了一阵讨论狂潮。大家针对非经营性国有资产管理系统所出现的问题及其不利影响已经进行讨论且给予处理方法。文章认为出现上述种种问题的原因，主要是因为现有资产管理体系不健全，监督和管理系统结构存在缺陷，以致于造成国有资产利用效率不高、资产流失等问题。因此，在“十三五”期间，为了积极应对社会发展新形势，对现有高校资产管理体制进行完善和创新，实现国有资产的保值、增值，减少或杜绝国有资产流失现象，高校及其主管部门应当开拓思维、大胆创新，对现有管理体系进行革新，以实现国有资产的增值增效，从而更好的发挥非经营性国有资产的社会及经济收益。

二、高校非经营性国有资产的含义、产生及管理体系现状

（一）高校非经营性国有资产的产生方式

国际中大部分的公立大学的公共产品其实都是由地方政府的财政直接予以支持。与此同时，学校也可以通过学生的学费、赠送等诸多方式获得更多的资金，这是一项强有力的补充。自从新中国正式成立之后，我国大学的建设工作已经完全落实到位。通过很长时间的发展，大多数的重点高校及综合性高校所涉及的资产规模也变得越来越大。这将全国多所普通公立高校最两年的资产状况全部都囊括其中，具体如下：

研究发现，在七八十年代当中，我国高校高校已经将诸多项事务全部都囊括其中，这些全部都是由政府直接监管，具体囊括了学校招生计划、教学计划等多个部分，每一个高校的所有资金费用自然也都是由国家财政进行拨款。这种管理方式同时确定了高校财务的实际情况，换句话而言，高校想要获得资金就到财政部申请，不过有剩余费用时也要上交，所以，高校资产有关的事宜都依赖于政府拨款。伴随着市场经济规模的不断扩大，高校的教育也进入到革新发展阶段，越来越多的民间资本开始朝着教育行业汇集，这也造就了社会联合办学的新形式。这种形式最大程度的填补了高校办学的经费，其资产也从此大幅度增多，获得资产的渠道有所增加。高校资金一般都是由国家财政直接进行拨款，现今已经打开了方式的新局面，高校资产的组成变得更加繁杂。

表1 2016-2017年普通高校资产状况

表2 2013年普通高校教育经费主要来源（万元）

针对于非经营性国有资产的实际发展情况看来，具体情况如下：

（1）高校非经营性国有资产一般都是源自于国家拨款，除此之外则是一些学费、其他的教育费用收入等。

（2）在科研方面的投入逐步增多。为提高高校办学能力以及其在世界上的影响力，竭力推动科研工作的展开，所需科研费用的投资也就逐步增加。不仅中央政府、各部委能够进行专款专用，其横向课题费用的比率也得到极为明显的提升，这才是高校发展的一项最为关键的财政支撑。大部分高校科技费用大多是由政府投资，尽管近些年高校经费的出处变得更多样化，从新纪元之后，资料显示，在高校的科研费用当中，政府的投资始终占据半壁江山。

（3）专项经费。此类费用一般都是通过国家和上级部门进行申请就能够获得。高校在创办国家重点实验室，211、985 学校也会不断推出，特别是在教育兴盛规划等项目走入大众视野之后，其也会朝国家和相关部门提交奖金申请，用来购买大型的先进仪器等配置，或者以此改良当前的校园环境。举例而言，在“211 工程”当中，中央及地方政府则应该要将款项拨出，总计已经超过十八亿元人民币，特别是在不断改进科研教学环境的这一过程当中，大学的发展也会更加巩固。

（4）有偿服务。高校利用创建印刷厂或者其他产业等多种实体经济，给予校内教职工有偿服务来获得收益，或者通过技术等无形资产进行入股，以此来提高收益，进而提升高校的收益。

（5）接受捐赠。通过采取捐赠资金、设备等方式来对其高校进行支持，企业或者个人等赠与高校众多资产，推动高校无形资产市场的产生，针对高校办学资金不足的问题给予解决办法。

（二）高校非经营性国有资产管理体系现状

现在我国高校国有资产管理方式详细可以分为以下几种：维持国有资产管理部门，履行归口管理形式；国有资产管理部门重组，职责再次区分的方式；撤除国有资产管理部门、分散管理职责的形式。现如今，就当前国有资产管理形式情况看来，各个类型的资产其实都需要被直接归纳到相关部门当中。但是在大部分高校仍然没有做好兼顾掌控工作，各归口部门之间资产信息不能相接，也正因如此，极有可能会让整个资产管理工作流于表面。一部分高校具备较为专业化的部门及工作人员，不过制度上不完善，没有标准的管理状况较为广泛。多重管理、职能不明的情况导致统计数据出现一定偏差。学校的各个部门在使用资产的过程当中，并不具备固定性。高校大规模扩展，资产总量急速加大。十年间高校的招生数量增长六倍，而在校人数增加了十数倍。学生的数量急剧增加，国家对于高校投资也就随之加大，所以高校资产数目及总额都在极速增长。如，河南省在2003年实施高校后勤社会化变革时，共计接受了社会投资近20 亿元，此资金用来建造餐厅、宿舍等，这一面积已经达到260 万平方米，相较而言，省属公办高校的信贷资金已经超过263 亿元之多，其主要用来进行新区构建，总共投入超过9700 亿元来进行其基础设施的创建，另外投入64 亿来采买高校各种设施。

三、高校非经营性国有资产管理体制存在问题

（一）产权不清，职责不明

首先，高校内用来做科研的设备以及仪器配套等都是由国家出资为其采购的，这是国家为了援助高校发展才购买的，但是并未确切的指出这些设备的归属权到底是国家还是高校，特别是在了解了当前非经营资产产权的所属权、管理职能等情况之后，具体事宜仍然还没有被定夺下来。如果忽略管理的实际状况，使得非经营性国有资产面对“说的重要，做的次要，忙时不要”的状况，极易造成资产出现巨大流失。除此之外，经营性国有资产、非经营性国有资产这二者之间的界限并没有予以明确，在大部分时候，其主要是为高等教育发展提供免费资源，仅仅只是用在教育科研这一方面。高校在办企业时，国有资产的利益是十分重要的，其所涉及的一系列生产经营设备全部都交给高校直接投资采买。在目前现实使用过程当中，因为并未有确定的限定规范，也缺少监管，高校在经过非经营性资产变成经营性资产时，通常只改变了使用权，并没有转变所有权就造成本来用在科教当中的非经营性资产，却在经营活动中使用。

（二）普遍存在账物不符的状况

一些高校的资产在购买验收工作完成之后，没有在第一时间就完成注册工作，因为实物资产存在长久不清查核对的情况，这也造成大量资产被长久化占用，清查时没法核对，广泛存在账物不符的状况。某些使用单位把仪器配置申请报废之后，但是因为办理报废手续及销账并不齐全，导致账实不符；另外有些工程已经完工许久，然而建设单位并未申请完工验收，造成财务与资产管理部门都无法进行入账工作，甚至到要拆掉都没有将其入账。高校在没有将成本核算工作完全做完之前，一些高校的固定资产也不会被计入到折旧范畴，产生数十年前买的设施在账面上依然出现原价的状况，产生资产账目数值与实际数值不一致的情况，资产虚增，造成会计账目不真实。

（三）非经营性资产搁置浪费，使用率低

根据世界银行所展现出来的资料我们可以得知，我国大部分高校还会对教室、实验室进行合理化使用，整体的占比达到60%。国家教育管理单位还专门对于高校科教配置做出统计，发现其搁置率高达两成。不仅如此，高校医院、图书馆当中的资产使用率持续走低。审计署针对于教育部进行核查时，需要对各项结账事宜进行监管，周转出结存资金20 亿之多。审计指出教育部某些所属高校5 万多个已结题项目没结账、财政资金近24 亿也无法做到及时化周转，教育部必须要完全按照审计提议来执行，对于没有结账的项目作出仔细清算，敦促项目领导人按时处理项目相关结账手续。截止到2015年年底，有65 所直属高校共近43000 个科研项目已经办理了结题结账，清算周转资金共计20余亿元。

四、高校非经营性国有资产管理体制的改革对策

（一）完善产权限定制度

针对于非经营性国有资产管理机制而言，当前产权制度已经成为一项根本。鉴别高校资产是不是属于经营性国有资产，个人认为，某些资产也许能够同时属于两种性质，区别的重点是看其非经营性运用是不是在主要地位。比如，教室作教学使用就是非经营性，而租赁给培训学校获得更多的租金收入，在开展经营性活动的过程当中，一旦此时的国有资产占据主要地位，其无法从事诸多一系列经营性活动。就当前的校办企业而言，这类资产的性质也会出现变化，一旦此时的国有资产产权并不明确，整个工作在核查阶段必须要在这一方面做出清晰化明确，避免出现贪污非经营性国有资产的行为。高校产权做到产权清核工作计划后，首先将计划递交到上一级的教育主管单位进行审核，与此同时，交由同级财政部门，由其批准后才开始落实。

（二）强化对国有资产的监管

其一，创建更为主动、立竿见影的高校资产内部监管体系。从法律的角度而言，高校的非经营性国有资产都并未获得严谨的授权，比如教室本身就是单独的知识传授者，这与企业员工存在诸多差异，其不能够完全将企业的产品全部都投入进去。其二，构建高校非经营性国有资产运行评判机制。非经营性国有资产的使用，不仅涵盖了以上论述的普遍意义中的资产使用，而且还包含了高校作为社会组织的社会作用以及普遍的榜样效果，用来确保其的公正性，基于当前的这一种价值选择，我们必须要对非经营国有资产监督进程予以了解，并确保这些资产均能够升值，这也是高校非经营国有资产被监管的最关键的一个原因。

（三）建立科学的资产预算制度

第一，强化在财政收入方面的监管。当政府财政开始进行高校拨款之前，我们应该要将预先出现的调查工作了解清楚，特别是在坚持资金公平分派的这一情况之下，后续的经费预算编写工作也必须要持续跟进。

第二，将高校内部的预算管理工作全部都做到位。每一所高校都应该要从自身开始着手，将一个专业的财经工作部门成立起来之后，各个职员都应该要将部门预算的详细工作全部都做完，坚持预算的科学性以及其广大的群众基础，要进行充足的调查及详细的探讨学校的个人需要，并提出诸多建议。

第三，构建起一项更加严谨的预算绩效考核评判体制，这里主要包含了事前、中、后的定期考核工作，最终的结果与各个单位领导的利益全部都联系到一起，并构建起一种更为完善的奖励体系。其预算过程可具体划分为以下五个阶段，准备、审批、落实、审核及评判，任意一个阶段均有其相应的落实人员。