新时代养老服务供给模式创新研究

邹一飞

我国社会关于养老话题的关注度居高不下，在历年社会保障十大事件中，养老都占据着靠前的位置。截至2018年底，我国60周岁以上老年人口已达2.43亿，约占总人口的17.3%。加快发展养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，是全面建成小康社会的一项紧迫任务，也是稳增长、调结构、促改革、惠民生，促进经济社会协调发展的现实需要。当前，我国国内的养老服务种类并不丰富，养老服务存在“哑铃型”的分布特点——两极化。即要么价格极其昂贵，是普通百姓所难以承受之重，要么虽然便宜，但是各项服务差强人意。从当前我国经济社会发展的特点来看，最急需的依然是大量条件中等、收费中等的养老服务。新时代的养老服务，要按照“适应需要、质量优先、价格合理、多元供给”的总体思路，以供给侧结构性改革为主线，推动养老院创新供给模式，增加供给资源，优化供给结构，让广大老年人享受优质养老服务。只有公办的养老机构更加丰富，民办的养老机构更加多元，人们所需要的中等养老服务才能充裕。

一、统筹养老院供给资源

强化规划引领。科学编制养老服务设施布点规划，与城市人口布局规划、居住区或社区规划、医疗卫生规划等相关配套设施规划进行协调和衔接，并将有关内容纳入城市（镇）控制性详细规划、土地利用总体规划。在规划建设养老院时，应在医疗卫生机构服务半径内选址，尤其注重与二级以上医院的衔接，共享现有医疗卫生资源。积极推进相关设施集中布局、功能互补和集约建设，充分发挥土地综合利用效益，合理安排建设时序和规模，科学引导养老院布局建设，支持各类市场主体增加养老服务供给。

推动城乡养老院合理布局。按照老年人口数量、构成、需求等因素，结合老年人就近就便养老需求，大力发展社区小微型养老院，推动社区养老服务设施全覆盖。加强区域统筹协调，合理确定养老院类型、布局和规模。城市加快推进养老院项目建设，努力增加城市养老院数量；实施农村敬老院改造提升工程，实现城乡养老院的均衡配置。

利用闲置资源开办养老院。编制适合开办养老院的闲置资源目录，向社会公开，支持符合规划、无人居环境风险且有意向开展养老服务的商品住房库存以及闲置学校、医院、宾馆、酒店、办公用房、培训中心、疗养院、厂房、城乡社区闲置用房等资源，通过转型、购置、置换、租赁、调剂等方式，按法定程序和标准要求整合改造成养老院等养老服务设施。

二、丰富养老院参与主体

激活社会参与的市场环境。落实《中华人民共和国老年人权益保障法》，取消养老机构设立许可，加快推进公办养老机构转制为企业或开展公建民营。县级以上地方人民政府民政部门应当明确内部职责分工，加强与相关部门工作协同和信息共享，逐步实现申请登记养老机构线上“一网通办”、线下“只进一扇门”、现场办理“最多跑一次”，最大限度方便申请人办事。取消养老机构设立许可后，设立民办公益性养老机构，依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，依法向县级以上地方人民政府民政部门申请社会服务机构登记。养老机构登记后即可开展服务活动，并应当向民政部门备案，真实、准确、完整地提供备案信息，填写备案书和承诺书。民政部门应当提供备案回执，书面告知养老机构运营基本条件，以及本区域现行养老服务扶持政策措施清单。

促进公办养老院改革发展。充分发挥公办养老院托底保障、调控养老服务市场等作用，确保特困人员和其他经济困难的孤寡、失能、失独、高龄等老年人能够优先得到基本养老服务。优先安排完全或者部分丧失生活自理能力的特困人员到公办养老院集中供养，鼓励具备生活自理能力的特困人员在家分散供养。公办养老院要建立健全以老年人经济状况、身体状况为重点的老年人入院评估制度，制定入院甄别标准，按规定范围、条件甄选入住对象，完善社会评议和公示制度。

推动政府和社会资本深度合作。着力培育平等参与、公平竞争的养老服务市场环境。将社会力量培育成为养老院服务供给主体，落实各项优惠政策，推动政府和社会资本深度合作。鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与养老院建设和运营管理。加快推动具备向社会提供养老服务条件的公办养老院实施公建民营，新建和未投入运营的公办养老院原则上实施公建民营。

三、优化养老院发展结构

大力发展连锁化养老院。推进社区居家养老服务设施和社区小型化、嵌入式养老院建设，支持在民政部门登记的非营利性养老院依法在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点，推动小型养老院连锁化运营，打造养老服务品牌。

大力发展护理型养老院。制定养老院分类补助办法，提高对护理型床位的补助标准，支持主要面向失能、半失能老年人服务的护理型养老院建设，推动已建成的养老院通过改造增加护理型床位，鼓励县级以上福利院、农村中心敬老院通过增加护理型床位，整合改造成为区域性养老服务中心。

大力发展智慧型养老院。鼓励企业积极开发和应用智能硬件终端，发展养老院数据管理服务系统，推进智慧养老院应用系统集成。鼓励养老院等利用互联网开发多元、精准的养老服务，重点发展无线定位求助、跌倒监测、夜间监测、老人行为智能分析、阿尔兹海默症患者防走失、视频智能联动、门禁联动等适应需求的养老信息化服务，有效降低养老服务风险，提高养老院运营效率质量。

四、提升养老院服务水平

推进养老院医养融合。建立健全医疗机构与养老院合作机制，支持以签约、托管、对口支援、合作共建等形式，确定医疗卫生机构与养老院的服务项目、服务方式，明确责任与义务，为入住老年人提供医疗巡诊、健康管理、保健咨询、预约就诊、急诊急救、中医养生保健等服务。通过建设医疗养老联合体，整合医疗、康复、养老和护理资源，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料及安宁疗护一体化的健康和养老服务。建立医疗卫生机构设置审批绿色通道，支持养老院开办中医院、老年病医院、康复医院、护理院、安宁疗护中心、医务室、护理站等医疗卫生机构。在国家试点城市工作经验基础上，推动有条件的地区逐步建立长期护理保险制度。

推进养老院标准化建设。将《养老服务标准体系指南》《养老机构服务质量基本规范》等标准落实到养老院规划建设、监督管理和经营服务各个环节。推进政府标准和市场标准科学供给，鼓励相关企业制定养老院相关标准，并在“企业标准信息公共服务平台”上公开，接受社会监督，探索开展养老院服务质量认证工作。全面推广养老院服务合同（示范文本），建立养老院服务协议制度。指导和支持养老院完善组织架构，制定完善服务质量管理、安全管理等规章制度，配备符合规范要求的养老护理员及专业技术人员，成立质量控制和考核小组，建立相应的检查和考核制度，开展养老院服务质量满意度测评，加强设施和服务安全管理，加快建设服务质量管理体系，并积极申请第三方认证。启动养老院综合责任保险试点，支持养老院投保，降低运营风险。

加强养老院行业信用建设。探索建立健全养老服务信用评价、守信激励、失信惩戒等信用管理制度。引入第三方征信机构，参与养老行业信用建设和信用监管。建立多部门、跨地区的联合奖惩机制，将信用信息作为各项支持政策的重要衡量因素，对诚实守信者在政府购买服务、金融支持等方面实行优先办理、简化程序等绿色通道支持激励政策。建立养老服务行业黑名单制度和市场退出机制，加强行业自律和监管。

加强养老机构事中事后监管。按照国务院推进“简政放权、放管结合、优化服务改革”的要求，创新养老机构管理方式，推动建立养老机构综合监管制度。县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理，发现养老机构存在可能危及人身健康和生命财产安全风险的，应当责令限期改正；逾期不改正的，责令停业整顿。属于建筑、消防、食品卫生、医疗服务、特种设备安全风险的，应当及时抄告住房城乡建设、应急管理、市场监管、卫生健康等部门，并积极配合做好后续相关查处工作。

开展养老机构服务质量专项行动。在2016年12月召开的中央财经领导小组第14次会议上，习近平总书记就提高养老院服务质量问题发表重要讲话，提出“要按照适应需要、质量优先、价格合理、多元供给的思路，尽快在养老院服务质量上有个明显改善，加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系，加强养老机构服务质量监管，坚决依法依规从严惩处欺老、虐老行为。”为贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，2017年民政部联合公安部、国家卫生计生委、质检总局、食品药品监管总局、国家标准委等部委启动实施了为期4年的养老院服务质量建设专项行动，将引导养老机构走上重视质量发展之路。要定期对养老院的人员、设施、服务、管理、信誉等情况进行综合评价，探索运用信息化、智能化工具开展养老院评估。按照国家和省级养老院分类等级服务标准，开展星级评定工作。建立养老服务举报和投诉制度，防止欺老、虐老现象发生。各地要主动将养老院服务质量满意度测评、养老院评估以及监督管理结果向社会公开，接受社会监督。

五、强化养老院要素支撑

加强人才培养。对标《养老护理员国家职业技能标准（2019年版）》，支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，扩大人才教育培养规模，加快培养老年服务管理、医疗护理、康复保健、心理咨询、技术培训、能力评估等方面的专门人才。加强职业道德教育，提高从业人员尊老敬老意识。加强养老服务人员技能培训，符合条件的人员享受有关培训补贴政策。举办养老护理员职业技能竞赛，激发“工匠精神”。拓宽养老服务人员来源渠道，鼓励医护专业人员、家政服务和城镇就业困难人员从事养老服务工作。鼓励符合条件的执业医师到养老院内设的医疗卫生机构多点执业。鼓励有条件的地方探索实行养老院从业人员登记管理、养老护理员最低工资保障、养老护理工作入职补贴、养老护理员特殊岗位津贴等制度，完善职业技能等级与养老服务人员薪酬待遇挂钩机制。增加养老服务领域公益性岗位数量。鼓励专业社会工作者、社区工作者、志愿服务者为入住养老院老年人提供心理疏导、咨询和关爱保护等服务。

加大投入保障。福利彩票公益金确保每年安排50%以上用于支持发展养老服务业。建立健全经济困难的失能、高龄老年人的补贴制度，分类施补，提高补贴政策精准度。鼓励将特困人员供养、养老院评估等纳入政府购买养老服务范围。在养老服务领域依法依规开展投贷联动试点，推动优质养老服务企业、项目融资需求与金融服务供给无缝对接。

实施价格监管。建立以市场形成价格为主的养老院服务收费管理机制，推动形成公办、民办、合作经营等多种形式共同发展、多档次衔接的养老院体系。对于民办营利性养老机构，服务收费项目和标准由经营者自主确定。对于民办非营利性养老机构，服务收费标准由经营者合理确定，有关部门对其财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监管，同时加强对价格水平的监测分析。对于政府运营的养老机构，以扣除政府投入、社会捐赠后的实际服务成本为依据，按照非营利原则，实行政府定价或政府指导价。对于以公建民营等方式运营的养老机构，采用招投标、委托运营等竞争性方式确定运营方，具体服务收费标准由运营方依据委托协议等确定。

此外，还要做好养老服务政策的宣传工作，大力提高养老服务业的社会美誉度，让党中央、国务院的惠民之政广为人知，让更多的优秀人才自愿投身养老服务业，广大老年人的老年生活才会更加从容，更有获得感。