我国PPP模式应用的问题及对策研究

(中央民族大学经济学院 北京 100081)

基础设施建设是城镇化发展的重要内容，改革开放以来，我国基础设施建设在质和量方面都取得了巨大成就。在目前我国经济新常态，地方政府的债务规模较高的情况下，依靠政府财政资金投入和平台融资建设基础设施的单一融资模式暴露出越来越多的问题，寻找新的投融资模式是非常有必要的。2013年起，财政部开始大力推广政府部门和私人部门合作，这被解读为中央政府推动新一轮基础设施的创新性融资与管理模式，由此在全社会掀起了一股PPP热潮。在未来PPP模式被广泛运用的背景下，有必要对PPP进行较为全面的分析研究，为推广PPP在我国的应用提出实际的政策建议。

一、PPP模式概述

(一)PPP模式的定义与内涵

PPP(Public-Private Partnership)译为公私合营，但经过几十年的发展，至今学界还没有统一认可的定义，在本文中PPP定义为：政府和私人部门为提供公共物品和服务，通过契约关系建立起来的利益共享，风险共担的长期合作伙伴关系，是为了实现资源的优化配置和社会福利的最大化。PPP模式有四个特征：合作伙伴、利益共享、风险共担和提供公共产品和服务。PPP最早产生于20世纪70年代末80年代初的英国，是在英国经济衰退，财政压力越大越大的情况下提出的。在我国，1984年的深圳沙角B电厂项目意味着PPP模式在中国落地，为中国的基础设施建设融资模式提供了一条新的思路。

(二)PPP融资模式的基本类型

PPP作为一种融资模式，主要包括购买服务、特许经营、和私有化三类。每种类型下私人部门的参与度和承担的责任是不同的。按照私人部门参与程度由低到高排序，中国PPP的主要模式如表1所示。

表1 中国PPP的主要模式

(三)PPP模式的优势与风险

PPP模式的应用首先可以减轻政府压力，同时政府部门从传统模式中基础设施的主导者变为参与者、监督者，有利于政府职能的转变。另外，对作为经济理性人的私人部门来说，追求利润是其目标，因此必定控制成本，提高效率。而政府部门把精力放在质量和安全监督上，从而提高公共服务质量。

PPP项目投融资决策成功不得不考虑到可能遇到的风险，因此设计合理的风险分担方式也显得十分重要。PPP项目的风险主要有政治、金融、法律方面的体制风险，建造运营期间的风险以及不可抗力风险。风险承担中，应由比较能应对风险和具有控制力的一方承担，而尽可能减小对方可能承受的风险，保证良好的合作伙伴关系。

二、PPP模式的应用现状分析

(一)项目覆盖范围：以交通设施为主

我国采用PPP模式的项目涵盖范围非常广泛，但以交通、水务、市政等领域为主，其中交通行业的单个投资体量最大。“在市政领域中，垃圾焚烧发电、城市地下综合管廊、垃圾处理等项目为主。水务领域中，主要集中在污水处理、河道整治、供水引水等项目。交通领域中，项目主要集中在城市轨道和公路。”①

在英国，其PPP模式发展较为成熟，PPP项目主要分布在医疗、教育、交通等方面，项目数量分布如图1所示。

图1 英国PPP项目数量分布

数据来源：财政部财政科学研究所王朝才：《2014年财政经济形式与财政改革PPT课件》。

(二)地区分布情况：省际分布不均

在PPP模式开始应用之初，有些城市已经采取PPP模式，其中哈尔滨和洛阳两座城市作为部级试点城市，通过多个优质项目践行PPP。从我国PPP项目分布来看，各省也存在分布不均的情况，山东省数量最多，有38个，约占10%。但多数项目的投资规模低于10亿元，其项目分布领域与我国总体情况相似。另外，云南、河南、湖北等省份的项目也较多。但像江苏、广东和山西等多数省份，一般情况下入选项目数量基本在个位数。

(三)中国式PPP的热潮与低签约率并存

考虑到我国的经济和财政现状以及PPP模式在融资、建设方面的优势，PPP已经逐渐成为各地方政府首先考虑的“香饽饽”。随着PPP模式越来越受追捧，项目越来越多，却出现了项目多但签约率低的情况。主要原因：一是很多PPP项目本身具有的公益性使其营利性本身并不高，因此对具有理性人思想的社会资本的吸引力不足；二是地方政府对PPP项目的控制不足，容易突破规定的10%的财政预算红线而产生问题；三是我国目前相关的体制和PPP政策的制定和落实不到位，很容易与现行的政策法规产生矛盾；四是在之前的基础设施建设者中，政府的主导地位使其观念很难转变，因此持观望态度。

(四)PPP模式的合作对象：复杂的社会资本

社会资本是指政府财政资金之外的所有合法的资本主体，国有和民营企业的资金，以及居民个人的存款等都是有效组成部分，也发挥着不同的作用。在西方国家，国有企业的作用比较弱，基本忽略，所以社会资本常常可以等同于私人资本。在中国，情况有较大差异：国有企业和私人企业的实际经济控制力悬殊，政府在与社会资本合作时，离不开国有企业的参与。另外，私人企业是在我国市场化转轨过程中出现的，在参与合作时，其政策反应可能是复杂的，产生一些前期不可预测的问题。国有企业和私人企业的合作参与有利于混合所有制改革。因此在中国国情下，PPP模式合作的社会资本是复杂的。

三、我国PPP模式发展存在的主要问题

(一)缺乏对PPP模式的完善研究

我国从20世纪90年代应用PPP模式至今有20多年的历史，但对PPP模式的研究仍然处于探索阶段。理论方面的研究很少，实践应用方面也不多，且规模也比较小，虽然我国现在颁布了很多政策措施促进PPP模式的发展，但是其应用还是主要集中在个别行业和局部地区，成功应用并可以借鉴的项目更是凤毛麟角。

(二)契约精神薄弱、市场理念不足

PPP项目实质是在公共基础设施领域引入了市场机制，促进政府部门以及私人部门之间的合作，因此PPP模式的正常运行需要双方具备足够的市场理念。政府部门和私人部门相互协商签订合同，明确在项目建设中各自的权利、义务和责任；双方部门按照合同办事，确保项目顺利完成。

PPP项目从一开始就通过各种合约进行约束，在整个项目的建设运营中，注重契约精神才能比较好地完成项目。在我国地方债务压力较大的情况下，部分地区存在项目完成后不能按照合约的规定履行承诺的情况。

(三)法律法规不完善

在私人部门和政府部门之间，政府部门由于其性质地位而掌握着较大的行政权力，因此相对于私人部门处于优势地位，在这种情况下，如果没有法律法规对双方进行较为完善的约束，也许会有发生矛盾的隐患。另外，大部分采取PPP模式建设的基础设施属于准经营性和准公共性产品，由于其性质的特殊性，更需要通过法律法规对项目的立项、招投标、建设、运营、定价以及争议问题进行较为全面和系统的规定。

目前我国还没有出台一部专门关于PPP模式的法律法规，同时在法律与政策法规之间的一致性、中央与地方政策法规的一致性问题上有存在矛盾的现象。尽管之前出台了一些基础设施投融资领域方面的法律文件，但权威性和操作性都不高，对一些具体的问题没有详细的规定和说明，如股权转让和特许经营之间的矛盾性、投资收益率的标准等问题。

(四)市场准入障碍与项目可获得性不足

长期以来，传统的基础设施行业的壁垒未被打破，民间资本进入基础设施严格、行业进入的阻力较大。虽然民间资本近些年来发展较为迅速，也积累了不少财富，但其规模相对仍然较小而且向社会融资的能力较差，在运营方面仍然有进步的空间，导致其竞争力不足，短期内很难进入。

另外，目前优质PPP项目较少，民间资本的可获得性不足。政府目前把PPP模式当作政府平台融资的替代模式，而并没有重视PPP模式带来的管理体制的转变。因此，地方政府在选取PPP项目时，一般拿出来收益较低的项目，而真正具备收益性的项目，则不愿意拿出来与民间资本共享，这就难以吸收民间资本参与PPP项目的建设。

(五)风险承担与利益分配不合理

PPP模式的建设、运营、移交等过程中，存在多种风险，且风险具有复杂性和阶段性的特征，任何一方承担过多的风险都有可能导致项目的失败。因此应该按照风险承担的原则，由最能对风险进行有效控制的一方承担该风险，充分利用政府部门和私人部门的优势，使风险降到最低。但目前有些私人部门处于弱势地位，几乎承担了运营阶段的几乎全部的风险，存在风险与利益不匹配的现象，容易导致项目的失败。

定价是PPP模式利益分配的核心环节，合理的定价使私人部门获得合理的盈利，通过降低成本、提高生产效率的方式，限制私人部门获取暴利。但是目前我国基础设施的定价方式普遍存在不足，以鸟巢为例，经营方为了盈利提议提高票价，但是却与体育场馆的公益性质相矛盾，造成民众的不满，也影响了PPP项目公司的盈利，阻碍了PPP模式的顺利运行。

四、科学运用PPP模式的建议

PPP模式通过私人部门和政府部门的合作，力求达到双赢或者多赢，推广PPP模式的应用需要一定的内外部条件，如完善的法律法规以及监督机制、政府部门的支持、项目运营专业化的机构和人才、基础设施合理的定价以及风险分担机制等。

(一)建立契约制度，转变政府角色

PPP模式中，政府部门和私人部门是一种项目整个生命周期的合作伙伴关系，政府从传统模式中对基础设施的提供者转变为引导者、监督者。要树立契约精神，坚持互惠互利、平等协商。

(二)完善相关法律法规

虽然这几年政府出台了关于PPP项目的众多措施和文件，但大多限于部门规章的形式，法律效力比较低，且各部门做出的规定缺乏一定的宏观性，仅从自身的管理角度和范围出发，使这些措施和法规只能适用于部分行业。PPP项目一般投资大，期限长，完善的法律法规是基础设施投融资引入PPP模式的基本保障。

首先，应该制定一部专门的法律规范PPP模式，明确PPP立项的基本条件，界定清楚有权力实施PPP模式的政府部门和机构。对项目的风险控制和可行性分析做出严格的规定，并监督由专业的机构对项目进行评估和分析，防止盲目的分析对项目本身和社会公众的损害。对PPP协议的履行进行严格的监督，防止随意变更以及对协议的撤销，制定相关的违约惩罚措施。其次，建立与执行专门的PPP法律相关的配套措施，规范项目的具体实施。在标准程序下，PPP项目的批准要通过必要的程序，但同时要防止程序的烦琐，增加项目前期成本。在建设项目时，应注重合同管理与市场经济的适应，并多借鉴国际通行做法。政府部门和私人部门的纠纷问题应该通过更有效力的法律或经济手段而不是行政手段来解决。最后，对采取特许经营方式的PPP项目，应对移交时的手续、确认项目当时的资产情况等作出规范。总之要对PPP项目事先做出规定，同时做到事后有法可依。

(三)建立监督机制

作为经济理性人，私人部门的目标是追求利润的最大化，如果缺少外部约束，私人部门有可能利用自然垄断等优势提高价格，获取暴利，降低公共产品和服务的质量，导致市场失灵，有损社会公众福利。因此需要建立有效的监管机制，通过政府的监管更好地发挥市场机制的作用，保证私人部门在运行过程中合理地取得利润，同时防范PPP项目建设运行中可能出现的其他问题。

根据我国国情，可考虑建立以政府专业部门监督为主，社会监督为辅的管理机制，即增加了监督力度，又增强公民在基础设施建设中的责任感。政府部门的专业监督主要是指对公用事业的各个领域分别建立专门的监督结构，从全国性统一机构到各地区分设机构进行监管。社会监督是指鼓励消费者在各领域建立组织，对基础设施的建设、运营等以消费者的角度进行监督。另外，还要对我国基础设施建设的各个阶段制定不同的监管措施，实行全周期管理。

(四)建立合理的风险分担机制

在第二部分分析了PPP模式可能存在的各种风险，而能否很好地处理风险分担是项目成功的主要因素。风险要与收益相匹配，在PPP项目中，政府部门是为了向公众提供公共产品和服务，提高资源的使用效率，增大社会福利，是公共利益的代表；对私人部门来说，其参与PPP项目的出发点是获得利润，追求资金回报，因此投资收益率是与其风险相对应的。

为了能使风险分担效果最佳，原则上应该由对风险更有控制力、更有优势的一方去承担。因此，对PPP项目中的建设、运营等市场风险应该由私人部门承担，而对政治、法律、利率等易于政府控制的风险应由政府部门主动承担，如果双方都没有明显的优势，应由双方共同承担。另外，风险分担需要在PPP项目的整个生命周期内根据情况进行调整，使成本最低。

(五)完善PPP项目的体制建设

PPP项目建设的整个过程中会涉及法律、技术、金融、物业等行业，因此组建一个专业的咨询或者管理机构是有必要的。其主要任务是在前期进行相关文件的起草，制定和发布PPP指南；在中期进行质量控制，并协助相关部门进行后期处理，在整个过程中参与和实施PPP项目。相比“一事一议”的管理方式，专业化、精细化的团队更能推进PPP模式的长远发展。

在建立专业化的管理机构基础上，为PPP项目选择合适的项目伙伴是工程成功实施的重要保证，因此，应使PPP项目合作伙伴的选择更加规范。一是应使招标方式公开透明，将国有企业、机构及民营企业、机构放在同等的位置上平等对待。二是增加企业评估的透明度，将每位专家对各个企业的具体评价与对伙伴选择的结果公开，接受监督。三是建立项目负责人终身责任制，加大对违法违规行为的打击力度。PPP模式在我国起步较晚、运行时间比较短，相应的人才也比较缺乏，而PPP项目的运行需要大量的复合型人才，因此，我国应以长远和发展的目光重视人才的培养工作。

注释：

① 财政部公布第四批PPP示范项目建设总投资7588亿元。http://jrs.mof.gov.cn/ppp/gzdtppp/201802/t20180206_2806270.html。