新使命，新征程开创药品监管新时代

文/杨悦

保护公众健康，英文可以用Safeguard 或者protecting public health，促进公众健康则译为promoting 或者advancing public health。立法宗旨表述层层递进，从保证药品质量，到保障用药安全和权益，再到保护和促进公众健康，为药品管理确立新时代的新使命，从保安全底线向促进健康的更崇高、更伟大的方向引领，激励药品监管系统牢记使命，勇于担当，履行法律赋予的崇高使命。

备受公众期待和关注的《药品管理法》修订正式颁布，并将于2019年12月1日起开始正式实施。此次《药品管理法》大幅度修订，从监管使命、管理原则、监管目标的深刻变革，到药品管理制度框架的顶层设计创新，均体现了中国医药产业迅猛发展，公众健康需求不断提升，药品安全监管适应国际化、现代化、科学化发展需要的思路变革，以及监管手段、方式、方法转型升级的时代特征，在中国药品管理历史上具有里程碑意义，为中国从制药大国向制药强国转变提供法律支撑。

一、使命原则和目标的深刻变革

新修订《药品管理法》将保护和促进公众健康作为监管使命，确立了“风险管理、全程管控、社会共治”的立法原则，并在“保障药品安全、有效”的管理目标基础上，增加“可及”的新目标。

保护公众健康，英文可以用Safeguard 或者protecting public health，促进公众健康则译为promoting 或者advancing public health。立法宗旨表述层层递进，从保证药品质量，到保障用药安全和权益，再到保护和促进公众健康，为药品管理确立新时代的新使命，从保安全底线向促进健康的更崇高、更伟大的方向引领，激励药品监管系统牢记使命，勇于担当，履行法律赋予的崇高使命。

保护公众健康，重点关注风险防控。风险管理作为药品管理的首要原则，建立从审评到上市后管理的全生命周期、全程管控质量体系，引入国际上通行的药物警戒制度，引入社会共治机制，引导公众建立“药品安全不等于无风险”的意识，确立保障药品安全就是控制药品风险，保障药品安全需要政府、药监、企业、行业、公众共同参与的新理念、新思路。

促进公众健康，着眼于公众健康的紧迫需求。在罕见病、儿童用药、短缺药品等尚未满足的治疗领域，建立灵活的审评加速机制和激励机制，旨在使药品上市更快、疗效更优，更加“及时”、更加“可及”地获得急需治疗药物。这体现在新修订《药品管理法》中关于优先审评制度、拓展性临床试验制度、附条件批准制度、短缺药品预警制度等条款当中。

保护和促进公众健康写入新修订《药品管理法》后，我们可以清晰地看到立法者顶层设计是要建立两大质量体系，第一条是药品管理质量体系，以地方政府负总责、药品监管履职尽责、属地管理的分工负责的质量体系，建立内部约谈、上下级监督、失责问责的监控和约束机制，履行对上市许可持有人等监管对象的监管职责；另一条是以上市许可持有人制度为主线和基础、对药品全生命周期中各参与主体提出的质量体系建设要求，通过简政放权、检查代替认证，用持有人委托生产经营、储存运输的协议约定实现质量体系的延伸，用药品追溯制度、信息公开制度、信用记录联合惩戒制度等新型信息监管和信用监管手段代替传统的“靠人盯着”的监管思路，体现了药品管理理念和管理方式的全面现代化。

保护公众健康，重点关注风险防控。促进公众健康，着眼于公众健康的紧迫需求。

二、清晰界定主体责任与监管责任

1.明确主体义务责任清单

法律明确规定上市许可持有人及其他参与方的责任。新修订《药品管理法》首先规定国家实行上市许可持有人制度。药品上市许可持有人依法对药品研制、生产、经营、使用全过程中药品的安全性、有效性和质量可靠性负责。药品上市许可持有人应当依照本法规定，对药品的非临床研究、临床试验、生产经营、上市后研究、不良反应监测及报告与处理等承担责任。其他从事药品研制、生产、经营、储存、运输、使用等活动的单位和个人依法承担相应责任。

协议约束合作方义务。新修订《药品管理法》可以自行生产销售，也可以委托符合条件的企业生产、销售、储存和运输药品，但双方应当签订委托协议和/或质量协议，并严格履行协议约定的义务。

引入管理者担责，处罚到人。新修订《药品管理法》明确企业主体责任与管理者担责相结合。药品上市许可持有人的法定代表人、主要负责人对药品质量全面负责，药品生产企业、经营的法定代表人、主要负责人对药品生产、经营活动全面负责。此外，药品上市实行双放行，即上市许可持有人负责上市放行，生产企业负责出厂放行，分别配备各自的质量受权人负责签字放行。新修订《药品管理法》中对违法情节严重的情形，规定关键责任人责任。例如，违法生产、销售假药，或者生产、销售劣药，伪造、变造、出租、出借、非法买卖许可证或者药品批准证明文件的，未经批准生产、进口药品，应当检验而未经检验的药品，编造生产、检验记录，未经批准在药品生产过程中进行重大变更等等情形，情节严重的，对法定代表人、主要负责人等直接责任人员，没收违法行为发生期间自本单位所获收入，并处罚款，终身禁业，行政拘留等处罚。对药品使用单位也有类似的规定。药品使用单位使用假药、劣药的，情节严重的，法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员有医疗卫生人员执业证书的，还应当吊销执业证书。

连带责任与首付责任制。新修订《药品管理法》规定，药品上市许可持有人为境外企业的，应当由其指定的在中国境内的企业法人履行药品上市许可持有人义务，与药品上市许可持有人承担连带责任。新修订《药品管理法》创新性地设定了境外持有人的代理人与境外持有人之间类似于行政责任连带的法律责任，规定药品上市许可持有人为境外企业的，其指定的在中国境内的企业法人未依照本法规定履行相关义务的，适用本法有关药品上市许可持有人法律责任的规定。境外持有人与代理人的民事责任也建立连带关系。因药品质量问题受到损害的，受害人可以向药品上市许可持有人、药品生产企业请求赔偿损失，也可以向药品经营企业、医疗机构请求赔偿损失。接到受害人赔偿请求的，应当实行首负责任制，先行赔付；先行赔付后，可以依法追偿。承担连带责任的主要依据是《民法总则》以及《侵权责任法》。连带责任，由法律规定或者当事人约定。

建立惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿是重要的民事制度形式之一，首次引入新修订《药品管理法》，在补偿性赔偿基础上，增加惩罚性赔偿，起到惩罚和遏制违法的双重作用。惩罚性赔偿是指赔偿数额超出实际的损害数额的赔偿，认定是否应当承担惩罚性赔偿责任的基础是行为人的主观恶性程度。新修订《药品管理法》规定生产假药、劣药或者明知是假药、劣药仍然销售、使用的，受害人或者其近亲属除请求赔偿损失外，还可以请求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。

依靠最严厉的处罚治乱除弊。此外，《药品管理法》法律责任部分把刑事责任作为第一个条款，代表党中央对涉及药品犯罪行为的一种“最严”的态度。对假药、劣药、违反GXP 等违法行为大幅提高按货值金额罚款的倍数，都是体现用最严厉的处罚，重典治乱、祛疴除弊的坚定决心。

2.明确监管职责与责任

地方政府负总责原则首次入法。《药品管理法》规定地方人民政府在监管中的地位是“领导、组织、协调”，把药品安全工作上升到“本级国民经济和社会发展规划”层面，给予财政经费预算保障，用于加强药品监督管理能力建设。县级以上人民政府应加强药品安全宣传教育，开展药品安全法律法规等知识的普及工作应当制定药品安全事件应急预案。

明确主管机构和属地化管理原则。国务院药品监督管理部门主管全国药品监督管理工作。国务院有关部门在各自职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。省级药品监督管理部门、市县级承担药品监督管理职责的部分负责本辖区内的药品监督管理工作。

职业化、专业化检查员制度是取消GXP认证、开展满足监管需要的动态检查保障性制度，也是未来监管方式变革的支撑性制度。

明确专业技术机构的地位。药品监管是专业性工作，行政监管离不开专业技术机构。2001年实施的《药品管理法》仅仅规定了药品检验机构设置及职责，此次修订把审评、检验、核查、监测与评价等技术机构也予以法律地位确认。药品监督管理部门设置或者指定的药品专业技术机构，承担依法实施药品监督管理所需的审评、检验、核查、监测与评价等工作。其中的“指定”二字为符合条件的“第三方”单位承担药品专业技术机构工作留出空间。

建立内部责任约谈机制。责任约谈制度是一项非强制行政行为，实现了药品安全监督方式由事后处罚打击型向事前服务监督型的转变。责任约谈制首次写入《药品管理法》，有利于推动服务型政府的建设。责任约谈制度具有警示告诫功能、督促履责、预防控制、沟通指导等多重功能。第一百零九条规定，本级人民政府或者上级人民政府药品监督管理部门应当对未履行职责的药品监督管理部门主要负责人进行约谈。上级人民政府或者上级人民政府药品监督管理部门应当未履行药品安全职责的地方人民政府主要负责人进行约谈。被约谈的部门和地方人民政府应当立即采取措施，对药品监督管理工作进行整改。约谈情况和整改情况应当纳入有关部门和地方人民政府药品监督管理工作评议、考核记录。

明确失职问责机制。新修订《药品管理法》中对地方人民政府和药监等部门履职不利严肃问责，树立“尽职免责、失职追责”的鲜明导向。符合法律条款规定的未尽责情形，对政府和药监等部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级、撤职或者开除处分。问责的情形包括瞒报、谎报、缓报、漏报药品安全事件；履行职责不力，造成严重不良影响或者重大损失；地方政府未及时消除区域性重大药品安全隐患，造成本行政区域内发生特别重大药品安全事件，或者连续发生重大药品安全事件；药监部门对发现的药品安全违法行为未及时查处；未及时发现药品安全系统性风险，或者未及时消除监督管理区域内药品安全隐患，造成严重影响等。药品监督管理人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依法给予处分。

实行药品安全信息统一公布制度。国家药品安全总体情况、药品安全风险警示信息、重大药品安全事件及其调查处理信息和国务院确定需要统一公布的其他信息由国务院药品监督管理部门统一公布。影响限于特定区域的，也可以由有关省级药品监督管理部门公布。未经授权不得发布上述信息。公布药品安全信息，应当及时、准确、全面，并进行必要的说明，避免误导。

三、检查制度代替认证制度

取消GXP 认证制度。新修订《药品管理法》中规定，从事药品研制、生产、经营活动，应当遵守药物非临床研究质量管理规范、药物临床试验质量管理规范，药品生产质量管理规范、药品经营质量管理规范（统称为GXP），保证药品研制、生产、经营全过程持续符合法定要求。这里持续符合法定要求，不仅仅是遵守GXP 的要求，也包括遵守其他法条规定的义务。

建立职业化专业化检查员制度。新修订《药品管理法》规定，国家建立职业化、专业化药品检查员队伍。职业化、专业化检查员制度是取消GXP认证、开展满足监管需要的动态检查保障性制度，也是未来监管方式变革的支撑性制度。药品检查员制度强调职业化、专业化，实际上是强调检查员应该具备专业知识和经验积累。检查员不只是数量上要配备，更要强调检查员的能力要求，检查员的能力要求是依靠专业化来保障的，“专业化”是指具备药品专业知识。

明确检查和延伸检查的依据和对象范围。药品监督管理部门应当依照法律、法规的规定对药品研制、生产、经营和药品使用单位使用药品等活动进行监督检查，必要时可以对提供产品或者服务的单位和个人进行延伸检查。药品监督管理部门应当对高风险的药品实施重点监督检查。这里需要说明的是，药品检查并非GXP 检查，凡是新修订《药品管理法》规定相对人应当履行的义务都可以依法开展检查，如上市许可持有人等单位的药品追溯制度建立和实施情况，上市许可持有人等主体的药品不良反应监测报告义务履行情况等，都可以纳入检查范围。

告诫约谈等实际执行中已有探索的创新性监管措施入法。对有证据证明可能存在安全隐患的，药品监督管理部门根据监督检查情况，应当采取告诫、约谈、限期整改以及暂停生产、销售、使用、进口等措施，并及时公布检查处理结果。这里的安全隐患并非指事实损害，而是根据检查中获取的证据对未来潜在安全风险的预判，凡是存在安全隐患的，对任何违反法律、违反规范的行为均可以采用告诫、约谈等监管措施，以督促相对人持续依法合规。

四、信息化手段提高监管效能

建立药品追溯制度。药品追溯的目标是从信息追溯实现产品追溯，最后达到分清责任、追溯责任的目标。从事药品研制、生产、经营、使用活动，保证全过程信息真实、准确、完整和可追溯。国家建立药品追溯制度，国务院药品监督管理部门制定药品追溯标准和规范，推进药品追溯信息互通互享。药品上市许可持有人、药品生产经营企业和医疗机构应当建立并实施药品追溯制度，提供追溯信息。县级以上地方人民政府，统一领导、组织、协调辖区内的药品监督管理工作以及药品安全突发事件应对工作，建立健全药品监督管理工作机制和信息共享机制。从国际经验看，药品信息、交易信息以及所有权转移节点信息是药品追溯责任划分的关键，未来配套落实政策中应就责任追溯链条进行清晰的设计。

建立信用档案，实行联合惩戒。新修订《药品管理法》中首次引入信用管理联合惩戒制度。第一百零五条规定，药品监督管理部门建立药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业、药物非临床安全性评价研究机构、药物临床试验机构和医疗机构药品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况，依法向社会公布并及时更新；对有不良信用记录的，增加监督检查频次，并可以按照国家规定实施联合惩戒。新修订《药品管理法》给业界展现了一幅国际化、现代化、科学化管理的蓝图。

五、思考

新修订《药品管理法》给业界展现了一幅国际化、现代化、科学化管理的蓝图。同时，我们也应认真思考监管面临的问题和挑战，以便更好地理解并实施这部法律，这里仅就四个问题做一些思考。

药品上市持有人制度实施呼唤建立新的跨区域监管协调机制。持有人制度实施后，持有人类型多样，其与生产企业可能不在一个区域，甚至不在一个国家，场地分散。当前，按照属地化监管原则进行监管最大的挑战是监管标准统一、检查信息共享互认的问题。未来应建立全国统一的场地登记数据库、检查数据库等，同时，应进行检查员队伍能力提升，检查执法标准统一，检查结果信息实现共享公开。

药品安全信息统一发布应当进行程序设计。既要避免可能出现信息发布迟滞的问题，也要关注安全事件动态发展变化。例如，安全事件初起时可能是限于省级区域，随着后续发展很有可能变成跨省、甚至是全国性事件。药品安全信息发布应当借鉴国际上的先进经验，向注重风险沟通和危机沟通转变，在新的安全性信息出现阶段、调查阶段、善后处置阶段及时发布权威信息，把握信息发布的节奏和主动权。未来国务院药品监督管理部门应当建立药品安全信息处理与共享指挥中心，以避免信息孤岛，制定风险沟通与药品安全信息发布程序，研究开发信息发布与风险沟通模板，在信息发布过程中持续更新事件的客观进展事实，在调查尚未完成时不要轻易公布调查结论，但要持续公布调查进展信息，并向医疗单位和患者给出医疗对策，避免误解和恐慌。

药品信用档案管理需要全行业执行层面的配套文件。药品行业是高风险行业，并非所有的违法违规行为都应该纳入信用档案，为防止联合惩戒滥用，应配套文件明确规定何种违法违规行为进行联合惩戒。全国行业信用公共服务平台（www.bcp12312.org.cn）是由商务部中国国际电子商务中心主办。平台就建立行业信用评价、企业信用档案、行业信用红黑名单管理、建立行业信用激励惩戒措施等十项重点工作提供支撑。目前，进入黑名单的市场主体将"一处失信、处处受限"，但对于制药行业的失信行为，哪些情形应该纳入黑名单，是永久纳入还是违法惩戒期纳入，都缺乏全国统一的规定。制药行业是高风险行业，对于非系统性风险、非主观故意的偶发违法行为是否纳入及纳入和撤销的标准，以及惩戒方式的针对性等应该尽快出台配套文件予以明确。

防止药品监管问责被泛化。如果社会上形成错误观念，发生重大药品安全事件就是药品监管不力，那就好比形成了“警察”抓到小偷但要处罚“警察”的舆论氛围，不排除药品监管将可能出现两大极端，第一种，出了事隐瞒不报，不敢担当，不敢作为；第二，保守、刻板、过度监管。近日，中共中央印发修订的《中国共产党问责条例》，对党组织、党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责的情形进行丰富的同时，也规定了不予免予问责、从轻减轻问责和从重加重问责等内容，建立了不当问责的纠正机制，明确问责申诉程序、防止问责泛化、简单化。《中国共产党问责条例》明确规定在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，为推动发展的无意过失，在集体决策中对错误决策提出明确反对意见或者保留意见的，因不可抗力、难以预见等因素造成损失的，可以免于问责或不予问责。制药行业是高风险行业，即使经过严格的上市前研发和审评程序，由于在上市后随着使用人群扩大、生产工艺发生各种变更、人为故意掺假等原因，会有新的风险不断出现，药品安全事件的发生是偶然也是必然。药品行业要想创新，药品监管若想真正现代化，必须在问责的问题上，建立适度的容错机制，划清失责问责的清晰界限，让更多勇于担当的药监干部、药监人员甩掉可能被过度问责的思想包袱，轻装前进，更好地履行保护和促进公众健康的监管使命。

保护和促进公众健康的药品监管使命，旨在激励各级药品监管部门和全员，直面挑战，勇于担当，开拓创新，探索实施路径，贯彻落实新修订《药品管理法》，为中国制药强国梦作出不懈努力。

结语

保护和促进公众健康的药品监管使命，旨在激励各级药品监管部门和全员，直面挑战，勇于担当，开拓创新，探索实施路径，贯彻落实新修订《药品管理法》，为中国制药强国梦作出不懈努力。