群众体育政策工具选择评估——基于省级全民健身实施计划的内容分析

韩永君

1 问题的提出

政策工具又称政府工具或治理工具[1]，指达成政策目标的手段[2]，政策工具选择评估指测度工具选择对政府绩效标准的可能影响[3]。群众体育政策工具选择评估对优化政策执行、提升政府绩效及达成政府既定目标都具有重要影响[4]。因而有必要对群众体育政策工具选择预期绩效进行评估，即探讨当前群众体育政策工具选择偏好如何?该偏好可能对政府绩效标准产生何种程度影响?

如何全面而合理的对政策工具选择进行评估?目前学界围绕这一问题的两个方面形成了两种研究路径[3]。第一，标准路径。学者们注重从工具选择评估标准角度考察工具选择对政府绩效的影响，如效率、公平、合法性、政治可行性、适应性和可管理性等[4]。第二，维度路径。学者们关注从工具选择评估维度考察工具对政府绩效的影响，如强制性维度[5]、可见性与自治性维度[6]、政府管理资源维度[7]、物品提供方式维度[8]、部门任务维度[9]等。

上述探讨极大拓展了本研究视野，然都有其局限性。一方面，就标准路径而言，尽管评估标准是进行评估的必备要素，但如果忽视了评估基于的维度，据此去评估政策工具选择难免会招来对评估是否合理的质疑；另一方面，就维度路径而言，维度路径可以较全面的评估政策工具选择“是什么”的问题(如特性等)，但很难评估政策工具选择“怎么样”的问题(如优劣等)。因此政策工具选择评估须借助一种将评估标准与评估维度耦合起来的框架，才能达到全面与科学的评估政策工具选择。学者莱斯特·M·萨拉蒙(Lester M.Salamon)的政策工具选择评估理论基本符合这一要求[10-11]。

文章借鉴相关研究的成熟思路[11]，基于我国省级《全民健身实施计划(2016-2020年)》(下述简称《计划》)政策文本，采用内容分析法，通过软件NVivo 11 pro统计各种政策工具主要标志词的频数，并依学者萨拉蒙的政策工具评估理论作为分析框架，评估当前群众体育政策工具选择。

2 方法与数据

2.1 研究方法

2.1.1 内容分析法

内容分析法“是通过一系列的转换范式将非结构化文本中的自然信息转换成为可以用来定量分析的结构化的信息形态”[12]。内容分析法一般包括六个步骤：第一，确立分析目的；第二，抽取信息样本。第三，确定分析单元；第四，制定分析体系；第五，定量处理与计算；第六，分析汇总[12]。文章主要依此步骤进行研究。

2.1.2 NVivo 11 pro软件的应用

在研究中，借助NVivo 11 pro软件整理、分析和呈现质性资料。笔者主要应用了NVivo 11 pro软件提供的四项功能。首先，应用词频功能绘制词云；其次，应用文本搜寻功能编码；再次，应用案例节点分类功能归类统计政策工具；最后，应用图表向导功能可视化分析结果[13]。

2.2 理论框架

学者萨拉蒙依“特定维度的工具选择与一定的价值标准联系在一起，工具选择偏好的变化反映了价值标准的变化”[4]的理论预设，在融合学界已有研究的基础上，提出了以关键维度体系与评估标准体系为核心的整合性分析框架，该框架在两大体系间建了清晰的对应关系，不仅有助于全面评估政策工具选择，而且有助政策工具选择评估的操作化。

首先，维度体系包括强制性 (Coerciveness)、直接性 (Directness)、自治性 (Automaticity)和可见性(Visibility)[10，14]。其一，强制性衡量的是政策工具施加鼓励或惩罚手段而对行为主体活动的干预程度(见图1-a)[10，14]。其二，直接性涉及集体行动实体的复杂程度(见图1-b)[10，14]。其三，自治性测量的是政策工具在何种程度上利用现有行政机构来运作(见图1-c)[10，14]。其四，可见性考察的是工具的隐蔽性(见图1-d)[10，14]。不难发现，基于不同维度的工具分类会较大影响工具间的相似度，因此仅凭单一分类维度考察工具有较大局限性。

图1 基于4个“关键分类”的政策工具属性图谱Figure1 A policy tool attribute map based on four"key categories"

其次，评估标准体系包括有效性(Effectiveness)、效率(Efficiency)、公平性(Equity)、可管理性((Manageability)、合法性和政治可行性((Legitimacy and Political Feasibility)[10，14]。 其一，有效性指一项公共活动在何种程度上实现了其目标[10，14]；其二，效率与有效性不同，有效性关注工具对政策目标的达成程度，而效率注重对工具应用所带来成本与收益间比率的权衡[10，14]；其三，这里的公平包含两层不同意涵，即分配的公平和再分配的公平；其四，可管理性是对工具应用所带来管理难易程度的考察[10，14]；其五，合法性与政治可行性关注公众对工具的认可和支持程度[10，14]。总之，该评估体系具有合理性。一方面，评估标准既包含事实评估(如对有效、效率等的考察)，又包含价值评估(如对公平、合法性等的考察)，较为全面；另一方面，评估维度即坚持价值理性与政治理性的统一(如依强制性和自治性维度考察工具选择)，又坚持工具理性与权术理性的统一(如依直接性与可见性维度考察)，较为深刻。可作为评估政策工具选择预期绩效的分析框架(见表1)。

应用该框架有助对两方面问题的回答，实现政策工具选择评估。一方面，通过探讨政策工具在4种维度上的分布趋势，可回答群众体育政策工具选择偏好如何；另一方面，通过探讨不同维度选择倾向对绩效标准的影响，可回答这些偏好对政府绩效标准产生哪些可能影响。进而实现群众体育政策工具选择评估。

表1 工具选择评估框架Table 1 Tool selection assessment framework

2.3 样本来源

笔者分别登录全国省级政府网站共搜集到31份省级《计划》文本，对文本中涉及到政策工具应用内容分析法进行编码统计。文章之所以选择省级《计划》作为研究样本，主要出于三点考虑：其一，省级《计划》是针对《全民健身计划(2016-2020年)》的执行方案。一方面，《计划》通篇规定几乎涵盖了群众体育政策作用的全部领域，以全面而丰富的制度规范构成了相对完整的群众体育政策体系；另一方面，其文本内容涉及政府体育管理方式或手段较为集中，这为全面评估政策工具提供了可能。其二，各级政府出台的群众体育政策类型多与数量大，对工具评估的操作化带来一定困难。省级《计划》不仅是对国家层面《全民健身计划(2016-2020年)》文件的细化与分解，也对制定和执行市、县二级《计划》起着统领作用，由于其在全民健身或群众体育工作布局中的枢纽地位，为评估群众体育政策工具提供一个理想的切入口。其三，多年来我国不断推进群众体育社会化发展，正逐步破除以行政干预为主的传统体育管理方式[15]。在群众体育事业发展中，当前政府有哪些政策工具选择偏好?这些偏好又对政府绩效标准产生了哪些影响?这些问题是学界与实务界较为关注，但研究又相对较少。《计划》作为群众体育政策的重要组成，为评估群众体育政策工具选择提供了一个较为合适的切口[11]。

2.4 分析单元与编码

内容分析方法中，“需要确定分析单元，即挖掘研究所需考察的各项因素，这些因素应都与分析目的有一种必然的联系，且便于抽取操作”[16]。文章以每份文本内容为分析单元。为了确保编码信效度，采用学者萨拉蒙对政府常用政策工具的定义，制作了编码表(见表2)，并基于编码表，借助NVivo 11中的关键词搜寻功能对31份文本内容中的593个参考点进行编码，生成14个政策工具节点。

表2 “政策工具”的编码规则Table 2 Coding rules for policy tools

注：此表参照韩永君著：《社会体育政策工具的绩效特征——基于31个省级《全民健身实施计划(2016-2020)》的内容分析》.武汉体育学院学报，2017年，51卷，10期，第18-24页的相关内容，自行设计.

2.5 编码信度检验

文中两位编码员基于同样资料独立编码，应用NVivo 11中的编码比较功能对他们的编码结果进行一致百分比验证，衡量两人对14种政策工具编码的一致性程度。结果显示(见图2)，14个节点的一致百分比都在0.89以上。“一般认为，计算结果达到0.8 以上，便符合信度检验标准(Holsti，1969)”[17]。文中编码符合要求。

图2 编码一致性比较Figure 2 Coding consistency comparison

3 结果与分析

3.1 群众体育政策工具选择偏好的总体特征

依文本内容与编码节点两个维度概观群众体育政策工具选择偏好的总体特征。一方面，应用NVivo 11 pro中的词频功能，生成《计划》文本内容的词云显示(见图3)，虽政策工具的标志词类型较多，但“管理”“政府”等词显示较为突出；另一方面，借助NVivo 11 pro生成的政策工具与各省的交叉列表显示，直接行政、标准规定、公共信息、责任法和社会规制等工具的选择频数相对较高。表明当前群众体育治理领域中，政府偏好于选择管控型工具，同时也反映出政府治理能力有限，社会发育程度较低[11，18]

3.2 群众体育政策工具选择偏好分析

对群众体育政策工具选择偏好的考察，可纳入学者萨拉蒙提出的“四个关键维度”体系，即强制性、直接性、自治性和可见性中探讨。

图3 《计划》内容的词云图Figure 3 Word cloud diagram of the plan

3.2.1 强制性维度分析

基于强制性的群众体育政策工具选择偏好，NVivo 11生成的层次图通过总体与具体两个层面来显示(见图4)。总体看，中强制性工具在层次图中所占面积最大，所以该维度工具选择偏好中强制性；具体看，中强制性工具主要包括：标准规定、矫正税和合同等。

群众体育政策工具选择的中强制性偏好可作如下成因分析。中强制性偏好反映了政府逐渐重视“授权技术”而非“管理技术”[4，10]。 一方面，依经济学视阈，工具强制性揭示了政府治理脱离依靠市场机制配置资源的程度[4，10]，中等程度的强制性表明政府在群众体育治理中，除了应用传统的行政手段外，并注重发挥市场化工具与社会化手段的作用(比如政府在群众体育服务供给中采用的合同外包、特许经营、志愿服务和自我服务等工具)，但鉴于目前我国市场、社会发育还不完全成熟，政府向市场转移职能的过程必定是一个渐进的过程。另一方面，就政治学视阈，强制性是测量政策工具对个人自由的违背程度[4，10]，中强制性表明“治理”而非“统治”逐渐成为政府当前的执政理念，政府的群众体育治理由以“命令和控制”为主要特征的方式逐渐向以“协商和劝服”为主要特征的方式转变，即治理方式变革正处于解构与重构的交织期。总之，该偏好是由转型期中国特有国情与社情等所决定。

图4 强制性政策工具层次图Figure 4 Hierarchy diagram of mandatory policy tools

3.2.2 直接性维度分析

基于直接性维度的群众体育政策工具选择偏好，NVivo 11生成的层次图通过总体与具体两个层面来显示(见图5)。总体看，高直接性工具在层次图中所占面积最大，所以在该维度工具选择偏好高直接性；具体看，高强制性工具主要包括：直接行政和公共信息等。

群众体育政策工具选择的高直接性偏好可作如下成因分析。高直接性偏好反映了加入群众体育治理的实体复杂程度较低[4，10]。一方面，从政府职能看，高直接性偏好与传统的全能型政府角色定位有关，即政府既是群众体育产品或服务的生产者，又是提供者，表现为民营化工具施展空间有限，直接性工具大行其道[8，11]。另一方面，从政府管理方式看，高直接性偏好与社会发育程度低和政府治理能力低有很大关联[11，18]。社会发育程度低，表明参与群众体育管理的主体相对偏少，即多元主体协同治理模式还没完全形成[19]。政府治理能力低表明直接行政、经济管制和政府企业等传统的直接手段仍是现阶段政府在群众体育管理中的主导政策工具[15]。总之，该偏好与当前中国政府群众体育管理职能与方式密切相关。

图5 直接性政策工具层次图Figure 5 Hierarchy diagram of direct policy tools

3.2.3 自治性维度分析

基于自治性维度的群众体育政策工具选择偏好，NVivo 11生成的层次图通过总体与具体两个层面来显示(见图6)。总体看，低自治性工具在层次图中所占面积最大，所以在该维度工具选择偏好低自治性；具体看，低自治性工具主要包括：直接行政和公共信息社会等。

群众体育政策工具选择的低自治性偏好可作如下成因分析。低自治性偏好反映了当前我国群众体育管理处于“大政府，小社会”的发展阶段[20]。一方面，就政府而言，尽管从整体上看，政府传统的全能体制与机制有很大松动，但在群众体育管理领域中，由于对组织路径的依赖，政府职能仍是“无限政府”，而非“有限政府”[11]；另一方面，尽管市场有一定发展，公民意识开始觉醒，社会团体逐渐壮大，但市场、社会等主体参与群众体育治理的能力仍需进一步提高，显然以市场、社会参与为特征的自治性工具选择相对偏少[3，11]。总之，该偏好与当前中国群众体育管理的发展阶段相关。

图6 自治性政策工具层次图Figure 6 Hierarchy diagram of autonomous policy tools

3.2.4 可见性维度分析

基于可见性维度的群众体育政策工具选择偏好，NVivo 11生成的层次图通过总体与具体两个层面来显示(见图7)。总体看，高可见性工具在层次图中所占面积最大，所以在该维度工具选择偏好高可见性；具体看，高可见性工具主要包括：直接行政和矫正税等。

群众体育政策工具选择的高可见性偏好可作如下成因分析。高可见性偏好反映了当前我国群众体育管理更加重视问责与追求公平目标。一方面，就问责而言，政策工具越可见，便越易监督和问责[4，10，11]。 2014 年十八届四中全会以来，法治理念越发深入人心，公共部门愈加强调依法行政、依法治体的重要性，表现在政策工具选择方面，就是更加重视对可见性较强工具的选择[21]。另一方面，就公平目标而言，工具越可见，就越可能被用于再分配[4，10]，而再分配是追求公平目标的体现[11]。为了构建和谐社会，政府在治理的价值导向上不仅重视效率目标，而且也更加重视公平目标。因此这种价值导向体现在政策工具选择方面，就是政府偏好再分配工具选择，即可见性较强工具的选择。总之，该偏好与当前中国群众体育管理的制度环境密切相关。

图7 可见性政策工具层次图Figure 7 Visibility policy tool hierarchy diagram

3.3 群众体育政策工具选择偏好对政府绩效标准的影响

群众体育政策工具选择偏好对政府绩效标准影响的分析，可将以上4种维度上的政策工具选择偏好，纳入学者萨拉蒙提出的分析框架中探讨(见表1)。

3.3.1 强制性工具选择偏好对政府绩效标准的影响

依评估框架中强制性维度与绩效标准间的对应关系挖掘政策工具选择的绩效特征。整体看，在强制性之维上，群众体育政策工具选择偏好中等程度，因此基于中强制性对应的绩效标准等级可大致廓清当前群众体育政策工具选择在该维度的绩效特征。中强制性工具对这几个绩效标准影响差异较大。一方面，贡献较为显著的是效率标准，另一方面，贡献一般的是公平、易管理性、有效和合法等标准[10]。

中强制性政策工具绩效特征的成因分析。第一，这类工具(包括标准规定、合同和矫正税等)本质上是依靠市场机制发挥作用，即遵循成本收益原则，故选择该类工具对效率标准贡献显著[11]；第二，由于这类工具运行中，是以成本与收益的比率作为行动指南，此类工具选择有时不免带来公益性目标遭到逐利目标排挤，有效与公平等目标可能会打折扣，甚至也可能遭忽视[11]；第三，尽管该类工具选择一般对公众体育需求有较好回应性，但由于治理主体较多，彼此间欠缺协作治理经验，加之目标多元等，相比政府直接提供等传统工具，该类工具对易管理性目标的贡献十分有限[11]。

3.3.2 直接性工具选择偏好对政府绩效标准的影响

依分析框架中直接性维度与绩效标准间的对应关系挖掘政策工具选择的绩效特征。整体而言，群众体育政策工具选择在直接性之维上偏好最高程度，因此基于高直接性对应的绩效标准等级可大致廓清群众体育政策工具选择在该维度的绩效特征。高直接性工具对绩效标准影响差异较大：其一，贡献较为突出的是有效、公平和易管理性标准；其二，贡献一般的是效率标准；其三，标准贡献有限的是合法等标准[10-11]。

高直接性政策工具绩效特征的成因分析。第一，高直接性政策工具意味着在群众体育服务中竞争机制引入不充分[10]，政府通过强制方式提供服务，因而该类工具对有效性目标有优势，而对效率目标贡献一般；第二，高直接性工具也意味着政府垄断了群众体育管理，在管理中，主体单一，行动目标一元，因而对易管理性等目标有优势；第三，保障公平是政府合法性的体现，高直接性工具选择偏好表明政府对群众体育服务公平的高度重视，因而该类工具对公平等目标有优势；第四，高直接性工具同时也意味着排斥非政府团体参与群众体育管理，因而不具有政治优势，对合法性/政治支持等目标贡献较小。

3.3.3 自治性工具选择偏好对政府绩效标准的影响

依评估框架中自治性维度与绩效标准间的对应关系挖掘政策工具选择的绩效特征。整体而言，群众体育政策工具选择在自治性之维上偏好最低程度，因此基于低自治性对应的绩效标准等级可大致廓清群众体育政策工具选择在该维度的绩效特征。低自治性工具对绩效标准影响差异较大：其一，贡献较突出的是公平、政治支持和有效等标准；其二，贡献一般的是易管理性等标准；其三，贡献较为有限的是效率等标准[10]。

低自治性政策工具绩效特征的成因分析。第一，低自治性工具意味着当前群众体育治理更多依赖科层官僚体制[10]，有强权作保障，所以对有效、公平和合法等目标贡献较大；第二，由于该类工具更多依赖官僚体制，不可避免的带来了回应性低、信息不灵敏等现代政府常常被诟病的缺陷，在面对具有复杂性与异质性的目标群体时，这类工具在易管理性目标上表现一般；第三，这类工具依赖行政机制，在公共行动并非只遵循成本收益准则，政治追求与价值判断常常是首位考虑因素，因而对效率目标没有优势[10]。

3.3.4 可见性工具选择偏好对政府绩效标准的影响

依评估框架中可见性维度与绩效标准间的呼应关系考察当前群众体育政策工具选择的绩效特征。整体而言，群众体育政策工具选择在可见性之维上偏好最高程度，因此基于高可见性对应的绩效标准等级可大致廓清群众体育政策工具选择在该维度的绩效特征。高可见性工具对5个绩效标准影响差异较大：一方面，对公平性、效率标准贡献显著；另一方面，对合法性/政治支持和易管理性标准贡献极为有限[10-11]。

高可见性政策工具绩效特征的成因分析。第一，高可见性工具往往是一些成本和收益比较清晰的工具，也经常是政策辩论的焦点，这样就能保证效率[4]；第二，对公平目标有优势，主要缘于高可见性工具一般意味着其越接近再分配的公平目标[10]；第三，选择高可见性工具也意味着政策项目列入了预算，诸多利益相关者关注度高，加入公共行动的实体较多，且行动目标多元，因而该类工具对易管理性目标表现较差；第四，该类工具对合法性/政治支持目标贡献较为有限，主要缘于其可见性高，易导致问责，相对不易获得政府青睐[10，11]。

4 结论与建议

4.1 结论

鉴于以上分析，得出两方面结论，一方面，群众体育政策工具选择呈现出中强制性、高直接性、低自治性和高可见性偏好；另一方面，不同维度工具选择偏好带来不同绩效特征：第一，中强制工具选择偏好对效率等目标贡献显著，而在公平、有效性、政治支持和易管理性等目标方面贡献较为有限；第二，高直接工具选择偏好对公平性、有效性和易管理性等目标贡献显著，但在效率和政治支持等目标方面贡献较为有限；第三，低自治工具选择偏好对公平、有效性和政治支持等目标贡献显著，但在适应性和效率等目标方面贡献较为有限；第四，高可见工具选择偏好对公平和效率等目标贡献显著，却在政治支持和易管理性等目标方面贡献十分有限。

4.2 建议

基于上述结论与群众体育事业发展目标，对我国群众体育政策工具选择优化提出三点建议：首先，工具选择顺应治理模式主导化趋势；其次，工具选择坚持优化统合原则；再次，工具选择树牢“公平首位，兼顾其它”理念。

具体措施有四点：其一，基于中强制性工具选择的绩效特征，需进一步推动政府体育管理方式由传统公共行政模式向现代治理模式彻底转变，扭转政府长期以来习惯指挥与控制的体育管理方式，改变该类工具的绩效劣势；其二，基于高直接性工具选择的绩效特征，需进一步推动政府治理技术培养由重管理技能向重赋权技能深入转变，切实减少对市场与社会能有效治理领域的干预，完善该类工具的绩效不足；其三，基于低自治性工具选择的绩效特征，需进一步推动对政府治理关注重点由政府机构内部转向治理网络，不断培育市场与社会的自治能力并积极引导其参与治理，补齐该类工具的绩效短板；其四，基于高可见性工具选择的绩效特征，需全面深入推进依法行政、依法治体，实现群众体育治理科学化和规范化发展，弥补该类工具的绩效欠缺。

尽管任何工具只要应用得当，都会发挥不错的效果，但如果预先对工具选择有一个理性预期，势必会减少仅凭经验或直觉选择工具带来的风险，有益于政策执行。文章采用多理性视角，基于无绝对完美政策工具的理论预设，经分析提出应秉持多维、多元和整体的政策工具选择观，同时提出具体措施，旨在为当前政府进一步优化群众体育政策工具选择提供借鉴。