农村公共体育服务政策工具评价体系研究

熊禄全，张玲燕，陆元兆，孔庆波

政策学将政府治理公共事务向政策目标方向发展的各种手段或方式统称为政策工具[1]，是政府履行公共服务职能或实现政策目标的基本途径[2]。“政策工具评估”指评估主体依据某种标准对政策工具的产出和影响进行检测和评价，以判断政策工具实施结果与预期目标偏差程度的活动过程[3]，是检验政策工具科学性、查漏政策工具执行问题、保障政策工具效益产出及完善政策工具的基本依据。政府治理农村公共体育服务的系列手段(方式)属于典型的政策工具，目的在于履行公共体育服务职能、保障农村居民基本的体育权益和实现农村体育发展的政策目标。显然，开展农村公共体育服务政策工具评估领域的研究具有重要意义。而目前学界有关研究则主要从理论或事实逻辑维度，建构和分析农村公共体育服务政策工具，以其评价而展开的研究主题却鲜有报告。基于上述，本研究依据政策评估理论，结合农村公共体育服务政策工具的特点探索其评价体系的构建与应用问题。

1 农村公共体育服务政策工具评价的理论依据

20世纪50年代，美国学者拉斯韦尔提出“政策科学”概念后，政策研究备受各国重视，研究范畴由初始的政策分析拓展至政策工具制定、评价和执行等领域。政策评估作为政策科学研究的重要内容，最初依据经济学的“市场失灵”理论，以阐释政府干预市场经济活动的合理性[4]。评估目的在于检验政府采取的政策工具能否有效的治理市场调节经济的“失灵”问题，能否通过弥补市场调节经济的缺陷。其实质是对政府干预经济活动效率的关注，这源于政策工具效益产出的正负性。即科学的政策工具以适宜的干预则能促进矛盾问题的消解，而不合理的政策干预和政策工具则易导致矛盾的恶化。农村公共体育服务政策工具作为政府治理农村体育事务的基本手段，基于其效益产出的正负性质自然需要借助科学的政策评估以保证政策目标的实现。

现阶段，可从两个维度理解政策工具评估[5-6]。从评估过程看，即事前对政策工具执行方案(内容)科学性的评价，对政策工具内容、执行过程和效益产出的全过程评价。从方法论维度看，政策工具评估分为实证主义和后实证主义两种范式，前者所指评估路线为事实评估，后者指事实评价与价值评估相结合。基于上述理论，农村公共体育服务政策工具的评价体系建立应以综合评价理论模型为基础，对其内容、执行过程和实施效益展开全过程评价。即构建“事前、事中和事后”的全过程评价理论模型，确保农村公共体育服务政策工具评价标准的全面性和系统性。此外，评价标准的制定要遵循定性与定量相结合的原则，体现农村公共体育服务及其政策工具的特征，提升其适应性和灵活性。

2 农村公共体育服务政策工具的评价指标

基于政策评估理论，从宏观、中观与微观视角剖析农村公共体育服务政策工具评价指标的选择，即将其分为政策工具制定(内容)、政策工具执行和政策工具效益3部分。在此基础上，围绕农村公共体育服务及其政策工具和农村居民体育需求的特点，按照系统性、科学性、可操作性、动态性、定性与定量相结合的原则讨论相应评价标准的制定，形成我国农村公共体育服务政策工具评价体系建构的理论模型。

2.1 农村公共体育服务“政策工具制定”评价

“政策工具制定”评价指对农村公共体育服务政策工具内容或方案的评价，主要涉及政策工具的合理性、可行性和协调性等3方面(如表1)。我国农村面积广大、农村人口众多，村域经济社会水平呈现明显的地域差异，各地农村公共体育服务需求和发展水平的非均衡性特点决定了农村公共体育服务政策工具制定的复杂性。加上受政策制定主体利益关系、业务水平和农村居民体育认知行为不足的牵制，农村公共体育服务政策工具在促进村域体育发展和满足居民体育需求方面极易出现政策错位的现象。所以，有必要对农村公共体育服务政策工具本身展开合理性、可行性和协调性的事前论证，及时发现、修正和避免其存在的系列问题。作为“自评估”的重要方式，“政策工具制定”的自我评价显然对提升农村公共体育服务政策工具评价体系的科学性具有重要意义。

表1 农村公共体育服务政策工具内容的评价指标Table 1 Composition of indicators for policy tool evaluation of rural public sports services

“政策工具”合理性。合理性指农村公共体育服务政策工具的方案是否符合农村体育发展实际水平，能否满足农村居民体育权利需求。换言之，“政策工具”内容须以满足农村居民体育需求和促进农村体育发展水平提升为政策目标。具体而言，对体育权利需求的满足应在平等的体育权利价值观内实现农民对体育场地设施、体育文化活动、体育健身指导、体质健康监测及体育诉求表达等内容的需求意愿，而对应的则是农村体育基础设施、体育文化氛围、居民体育思想认知、体育权利实现等公共体育服务水平的提升。

“政策工具”可行性。可行性指农村公共体育服务政策工具可实践性的整体水平。由于各地社会结构、经济水平、文化成分、居住特征、交通条件、地理地形、人口素质等自然、人文环境的地域分异，区域农村居民的体育文化、体育需求、体育行为与认知等呈现出差异性。农村公共体育服务政策工具的制定应考虑村域环境，尊重农村体育发展的内在规律，方能融于农村体育土壤以实现农村体育高效发展的政策目标；同时，政策工具执行依赖于相应的成本投入。面对我国农村人口庞大、体育事业落后的复杂国情，农村公共体育服务政策工具的执行必定涉及较大的投入成本(诸如政治、经济、文化、科技、人力等资源要素)，所以有必要考察其政策成本要素的投入能力或配套水平。

“政策工具”协调性。农村公共体育服务政策工具是由各类制度、规划、意见、办法等要素构成的系统整体，涉及多元内容、部门(组织)及个人的协同联合。如促进农村体育设施建设的政策工具，牵涉各层级的体育、财政、发改、国土、司法等部门，又需要村委会、农民及其它社会组织的参与协助。此外，如“农民健身工程”“全民健身计划”“公共体育服务发展规划”等综合性政策工具与农村体育基础设施建设、体育文化发展、体育指导员配置之类的单项政策工具之间，不仅涉及到各部门的协同合作，而且要求各政策工具方案之间互相衔接。以避免政策功能的重叠和分化造成政策效益的抵消，从而以多元政策工具的合力实现农村体育发展的政策目标。所以，农村公共体育服务政策工具涉及部门的协调性和内容的协同性是其科学性的基本体现。

2.2 农村公共体育服务“政策工具执行”评价

“政策工具执行”指对农村公共体育服务政策工具落实环节的评价，是验证其科学性、发现其问题、实现其政策目标的关键。农村公共体育服务政策工具的执行意味着影响逐渐产生，推动农村体育发展的效益开始出现，其存在的问题亦逐渐暴露。诚然，对农村公共体育服务政策工具的执行过程考核是其修正和完善的重要依据，是其评价体系的核心要素。本研究“政策工具执行”的评价，建议涵盖主体职责履行、主体协同合作、系统保障性、回应力、实效性及影响力6个二级指标(见表2)。

执行主体职责履行。农村公共体育服务政策工具的执行主体，主要包括政府部门、社会力量和受益对象。其中，政府部门有中央和地方的层级之分及部门职能之别，中央部门起着督促和引导地方政府执行政策工具的职能，地方政府(省市县)设计政策工具执行的方案、办法及监督考核形式，农村基层(乡镇)部门则担负着辖区公共体育服务政策工具的具体实施工作。基于上述，考察各级政府的职责履行情况是农村公共体育服务政策工具执行评价的基本内容，具体涵盖主体角色、主体事权分配与实施、主体履职力度及意识等内容；社会力量是农村公共事业建设的补充力量，各类企事业单位、公益组织及个人为农村体育事业建设的重要参与者，在农村公共体育服务政策工具执行环节起着重要作用。如农村的各类体育志愿服务、农村体育设施赞助、村委会及各类组织举办的农民体育文化活动等，为繁荣农村体育文化作了重要贡献。因此，农村公共体育服务政策工具执行评价应考虑到社会力量的参与情况；农民是农村体育发展的受益者，也是直接亲历者和参与者。落实农村公共体育服务政策工具离不开农民的配合，对其问题认识、反馈、修正需要农民的积极参与。

执行主体协同性。如前所述，针对农村公共体育服务政策工具执行主体的多元性和复杂性，保证其高效执行需要政府、社会、农民的协同合作。所以，对农村公共体育服务政策工具执行过程展开评价，自然应考核各层级执行主体之间的配合度和各职能执行主体之间的契合度。

表2 农村公共体育服务政策工具执行的评价指标Table 2 Composition of indicators for policy tool implementation evaluation of rural public sports services

执行力度。公共体育政策工具的有效执行需要较强的执行力度和决心为保证。相比一般性公共政策，农村公共体育服务政策工具的落实需要更加强大的执行力度，这根源于现阶段体育事业在农村公共事务中的“边缘化”事实。即农村经济社会发展整体仍较落后，社会各界对体育事业的重视程度要远低于交通、医疗、卫生等基础公共事业。因此，农村公共体育服务政策工具执行须以严格权威的执行力作为保障，而催生其执行力最有效的形式则是制度性规范，如督促执行的长效推动机制、监督机制和信息反馈机制等制度建设。

执行回应。政策工具执行牵涉复杂的利益群体，故有必要掌握政策工具执行利益主体的反馈情况，以及时把握、修正和完善政策工具内容及其执行的问题。农村公共体育服务政策工具的执行(参与)主体由政府、社会组织和农民构成，农村基层部门全程参与和负责具体执行工作，较为熟悉辖区内“政策工具”执行的信息，有反馈执行困难的优势。社会力量参与执行的过程中，不断接触农村体育事务和了解农民体育需求，对“政策工具”在农村的适宜情况及后期的完善工作较有话语权。农民作为农村公共体育服务政策工具执行的亲历者和受益主体，既有感知政策工具制定和执行问题的经验优势，又具备了解周围居民体育真实需求的条件，所以农民的意见应为评价的基本依据。总而言之，可从农村公共体育服务政策工具执行的参与主体和受益主体两类进行评价，具体包括各级各类政府、企业、组织及个人。

执行时效性。政策工具执行的效率受行动时间的约束，体现为政策工具执行的及时性和政策工具效率考虑的前瞻性。农村公共体育服务政策工具的效益产出属典型的高投入型和长周期型，其执行更要考虑时间的约束性。即农村公共体育服务政策工具执行时间进程要求及时果断，而不是敷衍拖延。执行效率考虑要全局谋划与长远结合，既要考虑其执行对农村体育基础设施建设、体育文化发展、体育人才配置、农民体育行为意识转变与体育需求满足等长远发展的影响，又要重视对农民生活质量提升和农村经济社会发展的促进作用，避免“立竿见影”的执行效率衡量标准。

执行影响力。政策工具执行以实现政策目标为遵循，这关键在于政策工具执行体现出的影响力。农村公共体育服务政策工具通过执行的影响力促进农村体育事业发展，其执行阶段需及时准确的考察影响力的作用情况。现阶段，农村体育虽受国家重视，但地方政府对农村体育的关注仍然不足。尤其是与经济、交通、卫生、医疗、文化等公共事务的博弈时，其被迫让步的现象屡见不鲜。基层主管部门更是无视于农村体育事业，体育事业管理空白的现象广泛存在。此外，社会力量对农村体育关注的后劲不足，很多地区的农村公共体育服务供给仅有政府作用，普遍存在严重的“供给乏力”问题。作为公共体育服务受益者的农村居民，受经济收入、生活观念和认知水平的限制，对自身体育需求、农村体育公共政策亦普遍表现出“漠不关心”的冷漠态度和“轻怠行为”[7]。这就要求农村公共体育服务政策工具目标和效益的实现要以“执行影响力”考察为前提，体现于政策工具执行对政府、社会及农村居民体育事业认知的转变。

2.3 农村公共体育服务“政策工具效益”评价

“政策工具效益”评价指对政策工具执行后的效益产出进行评估。农村公共体育服务政策工具的制定和实施以实现农村体育有效治理为基本目标，以提升农村体育发展水平为基本方向。其“评估体系”构建的关键在于对效益产出的关注，这是衡量农村公共体育服务政策工具及其评价体系科学

表3 农村公共体育服务“政策工具效益”指标构成Table 3 Composition of indicators for"policy tools and benefits"of rural public sports services

性的根本依据。具体分为效果产出和效益产出效率两部分(表3)，前者指“政策工具”对农村体育发展产生的实际变化，后者指其成本投入与效益产出比。

“产出效益”方面。面对农村相对落后的社会经济水平，体育资金短缺仍是农村体育事业发展的首要瓶颈，弥补体育财力的不足则是农村公共体育服务系列政府工具亟待解决的重要议题。所以，农村公共体育服务实际支出资金的增长变化是其政策工具效果考核的首要指标。从要素构成看，农村公共体育服务涵盖体育基础设施建设、体育文化活动组织与发展、体育人力资源配置等诸多要素，故其政策工具的效果产出考核自然应包括对各要素供给规模、结构、种类及质量等内容的全面考察。农村居民作为农村体育发展的直接受益主体，农村体育人口数量是衡量其发展水平的重要依据，农村体育人口增长情况是其政策工具效果产出评价的直接依据。现阶段，我国农村体育发展面临居民参与不足、体育认知落后、公共体育资源供给水平低等诸多矛盾，立足农村体育环境解决系列矛盾应纳入其政策工具效果产出考核内容的范畴。此外，服务于农村、农民是农村公共体育服务政策工具的根本归宿，而这通常以农村居民的体育生活与行为方式为基本体现，故其政策工具效果产出评价还应考虑农民体育生活与体育行为方式的总体变化。

“效益产出效率”方面。农村公共体育服务政策工具的制定和执行需以技术、人力、资金、权力、时间等成本投入为前提，故其事后效益评价并不单是考虑“效益产出量”。追求科学的评价还要结合政策工具的成本投入，即农村公共体育服务政策工具的成本投入与产出的比值。换言之，农村公共体育服务政策工具成本投入固定时，效益产出量越大，表明其效益产出率越高，相反则越低。实践中，农村公共体育服务政策工具效益产出效率越高，表明对农村体育事业发展的影响越灵敏，如农村体育场地人均拥有面积受国家专项体育场地建设的财政扶持政策影响较大。

3 农村公共体育服务政策工具的评价实践

据政策评估理论的启示，农村公共体育服务政策工具的评价结果主要受其内容、评价标准、评估主体、评估方法及评估步骤5大因素的影响[8]。其中，政策工具内容和评价标准的影响分别体现于前期的政策工具制定和评价指标择取环节，其它因素则作用于政策评估工具评价的实践环节，故此处对农村公共体育服务政策工具评价实践的评估主体确立、实施步骤和评估方法选择等问题展开讨论。

3.1 尽量选择“第三方部门”为评估主体

目前关于政策评估主体的概念还存有争议，此处依据王晓丽给出的定义[9]。即“政策评估主体指对政策进行评价分析的实施者，它可以是政策制定者、执行者、政策对象或政策第三方。”政策评估主体具有多元化的特点，依据评估主体的不同政策评估分为自评估、参与式评估和独立评估3种[10]。自评估指评估主体为政策工具的制定者。参与式评估指政策工具制定者、执行者和利益主体共同参与评估，共同解释评估结果。独立评估指政策工具决策者、执行者及评估工具制定者之外的“第三方主体”参与的政策评估，该评估结果不受政策工具相关利益群体的干扰。“第三部门”则指“一切不属于政府公共部门，又不属于以营利为目的的所有社会组织(家庭、家族不在其内)，即存在于政府与市场之间”的相关组织或部门。第三部门实行独立评估，对保证政策评估的公正性、客观性具有绝对优势[11]。

上述分析表明，政策工具评估主体的选择对保证评估结果的科学性、客观性和公正性极其重要，农村公共体育服务政策工具的评价要重视评估主体选择。本研究建议以“第三方部门”为农村公共体育服务政策工具的评估主体，采取独立评估的方式，避免利益群体对评估结果的干扰，如农民对农村公共体育服务政策工具的满意度评价。当前，我国农村公共体育服务政策工具评估主体选取的不科学问题突出，降低了评估结果的科学性、公正性和可信性。调查表明，现阶段农村公共体育服务政策工具的评估主体选取主要存在主体单一、评估过程形式化和利益化等问题，多数地区的评估主体仍为政策工具的决策者和实施者。所以，农村公共体育服务政策工具评估的实践，评估主体选择要尽可能避免相关利益群体，选取“第三方部门”[12]。

3.2 采用多元的评估方法

依据评定标准择取合适的评估方法是农村公共体育服务政策工具评估实践面临的重要问题，目前常用的政策工具评估方法大致有定性、定量评估两种。定性评估方法如同行评估、问卷调查、访谈法、采访法及案例分析法等，定量评估则采用文献计量法、经济计量法、投入-产出分析法、专利数据统计分析法、系统动力学方程模式分析法、计分法等方法[13]。各评价方法具有各自独特的优劣性，视具体情况而定，不能简单的下何种方法优、何种方法劣的结论。由于农村公共体育服务政策工具的评价指标很难完全量化，所以实践中不能过分的追量化评估而忽视必要的定性评价。防止单一的定量评估引起评估过程和结果的过度僵化，脱离农村公共体育服务及其政策工具的特点。同时，适宜采取量化评价的指标则尽可能实现量化评估，以防止评估标准和过程的模糊不清。一言蔽之，农村公共体育服务政策工具评估涉及庞杂的质性和量性因素。为保证评估结果相对科学且符合实际，要采用定性与定量相结合的多元评价方法，实现评价方法的互补。

3.3 评估实施步骤

评估步骤是政策工具评估依照的基本程序，是其评估实践的基本导向。农村公共体育服务政策工具评估，要以“评估对象确立-评估信息收集-评估结果判断-政策工具修正”为逻辑导向，即准备、实施和总结3个阶段[14]。

3.3.1 明晰农村公共体育服务政策工具评价所指对象

评估对象是评估体系制定的根本依据，不同的评估对象决定评估体系的内容构成。政策工具评价展开的前提就是明晰评估对象所指，包括评估对象的指向和内容。本研究评估对象自然指向农村公共体育服务的政策工具，涵盖农村公共体育服务相关的系列政策方针、体制机制、发展措施及办法等内容。基于评价标准确立的逻辑，遵循的是农村公共体育服务政策工具的“事前-事中-事后”评估思维，实践中评价内容指向农村公共体育服务政策工具的制定、执行和效益。旨在达到全面性的评估效果，相应评估标准则为农村公共体育服务政策工具评价的一级、二级和三级指标。

3.3.2 收集农村公共体育服务政策工具评估信息

评估信息收集是事物评价实践的关键环节。政策工具评估涉及的内容较多，操作过程复杂，属于典型的“精细化”工作。农村公共体育服务政策工具评价信息搜集的基本依据为评价指标的构成，根据其评价标准定位政策工具内容、分析政策工具执行情况和执行后的实际效益产出。同时，农村公共体育服务政策工具评价信息的搜集须全面系统，做到全方位的事前、事中和事后评估。此外，还需结合评估标准，进一步对收集的农村公共体育服务政策工具评估信息作“标准化”处理，以保障评估工作清晰、准确、高效的展开。

3.3.3 给出农村公共体育服务政策工具评估价值判断

评估价值判断是指根据事物的评价标准与事物的实际状态信息分析对比而得出事物认定结果的活动过程。分为单项指标价值判断和综合指标价值判断两种，后者是根据前者各项指标情况综合得出的评价结果。农村公共体育服务政策工具的价值判断，先参照其评价标准给出单项指标的评价结果，再根据单项指标结果综合分析得出评估结论。具体分3步：(1)对比农村公共体育服务政策工具的评价信息，给出单项指标分值；(2)对各项指标进行加权分值计算，得出加权总分；(3)根据总分值，并结合农村公共体育服务发展的总体情况，得出综合评估结论。如“(0，60)分以下为差，(60，70)为合格，(70，80)为良，(80，90)为优，(90，100)为优”。

3.3.4 改进(完善)农村公共体育服务政策工具

政策评价的目的是通过对其内容、执行过程及政策效益情况的检验和考核，改善存在的问题以提升政策工具的科学性，保证预期政策目标最大化的实现。农村公共体育服务政策工具评价过程中，可以通过评价标准与各项指标的实际信息对比分析和明确其优势表现和所存问题，从而为其后期的修正和完善工作提供依据。“对症下药，实现标本兼治”。不断提升农村公共体育服务政策工具内容及其执行过程的科学性和有效性，促进农村体育事业健康持续快速发展，这也是农村公共体育服务政策工具评价的根本价值所在。

4 结语

政府治理农村公共体育服务采取的系列手段或方式为公共政策工具，是政府履行公共体育服务职能和实现农村体育政策目标的基本方略。加强农村公共体育服务政策工具的评价，是实现其效益产出和后期修正的基本依据，是完善农村公共体育服务体系、促进农村公共体育服务政策工具创新发展的客观要求。本研究基于政策评估理论，对农村公共体育服务政策工具的评价标准构建、评估主体选择、评估方法运用及评估程序设计等问题进行了初步的理论探索，但愿对后续有关研究有所助益。笔者也期待未来各界能够加强对农村公共体育服务政策工具评价研究议题的关注，出现更加丰富、更为深入的研究成果，助力农村体育文化的发展繁荣。