城市土地增值收益分配机制研究

邵燕斐 郑学迁

摘要：随着城镇化迅速发展，大量集体土地被征收并产生巨大的增值收益，但由于土地增值收益分配不合理，农民未能共享土地增值收益，从而产生大量的社会矛盾。以J市為例，研究发现城乡土地二元制度不合理、政府严重依赖土地财政以及相关主体法治意识不强是造成土地增值收益分配不合理的主要原因，并结合实际提出相关建议。

关键词：二元土地制度;土地增值;收益分配

中图分类号：F293

文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）10-0058-63 收稿日期：2019-09-03

随着工业化和城镇化的持续发展，城市建设用地、工业用地和基建用地的缺口越来越大。政府把农村集体土地征收为国有土地的过程当中，对农民的征地补偿偏低，与后期土地增值形成非常悬殊差距，这大大降低了被征地农民的耕田种田积极性，进而损害了农民的自身的利益。由此还引发了诸如暴力抗征，群体上访等社会问题。在这样的一个大背景之下，本文以J市为例，深入分析土地增值收益分配的现状和矛盾，并提出一些符合现实的政策建议。

1J市土地增值效益分配现状

1.1农民获得土地增值收益比例小

在土地征收过程中，土地的增值收益关系到农民的切身利益，但农民在收益分配中获得的收益偏小。从目前J市的土地增值收益分配情况来看，农民获得的仅仅只是作为农业用地之下的征地补偿价格与农用地价格之间的差值。他们并没有分享到由于政策规划、用途转变等引起的土地增值的效益。并且每个区市的补偿标准也不一样，A区以7.5万元/亩的补偿标准一次性发放，B区的征地补偿标准是6.3万元，亩，同样也是一次性发放，但是在这个过程当中村集体还要截留20%的款项用于村集体公共事业的开支，所以真正发放到农民手里的款项只有5.04万元/亩。在调研过程中不少的村民都认为现在的补偿标准非常不合理。以A区为例，农民进行种植业每亩地一年的利润大概是5000元，随着农产品价格的上涨，农民大概只需要10年的时间就可以实现征地补偿的数额。但是征地之后，由于各种因素引起的土地增值却与农民没有多大的关系，失地农民会因增值收益被其他的利益主体攫取产生巨大的心理落差和被剥削感，并由此产生暴力抗征或者群体上访等社会矛盾。

1.2开发商和政府攫取了大部分土地增值收益

参与土地增值收益分配涉及到政府、开发商、村集体和农民之间的利益博弈，其中政府和开发商攫取了大部分的增值收益，而本身拥有土地使用权的集体和农民获取的增值收益比例偏低。1995年J市每公顷土地出让金纯收益平均为66.1万元，其中政府获得了约47.2万元，集体和农民获得18.9万元，政府与集体和农民的土地增值收益分配比为2.5：1，但是到了2006年，这个比例扩大到了9.7：1。近几年土地价格持续上升，但是征地补偿标准的相关政策相对滞后，补偿标准的提升幅度也远跟不上土地市场价格的增长速度。以B区为例，早在2006年的时候征地的补偿标准为4.5万元/亩，2015年的征地补偿标准是6.3万元/亩，区间涨幅仅为原来的0.5倍。但是，目前J市的B区土地出让价格最高达到了245万元/亩，是征地价格的近40倍。正因为农民获得土地增值收益的比例偏低，近几年地方政府在征地过程中遇到的阻力也较大，农民与政府甚至成为了矛盾对立的双方。土地问题已经变为不利于社会和谐的一个因素。

1.3对失地农民的就业扶持不到位

如何提升失地农民的就业技术能力，增加他们的非农收入成为解决征地问题的一个关键环节。但在调研中发现，虽然J市举办了相关的劳动技能培训，比如电商培训、电脑技能培训等，但是这些项目要么没有真正落实到位，要么可行性不高。以A区为例，为了完成上级要求的对失地农民的劳动技能培训任务，负责该项目工作人员招聘义工前来培训，整个培训过程走过场，并没有真正惠及到失地农民。有的村民反映负责培训的老师水平较低，授课内容质量不高，导致农民听不懂，最后直接就不去了。此外项目组织者并没有针对农民的真正需求因材施教，农村电商为例，其本意是好的，但是没有结合当地农村的现状和特点。因为现在留在农村的基本都是年龄较大且文化知识水平较低的农民，类似的培训并不适合他们。除此之外，相关部门和开发商们也没有为失地农民提供足够的劳动岗位和就业资讯，以致这些农民只能靠自己出去找零工。

1.4对失地农民的社会保障建设落后

土地作为具有一定社会保障功能的生产要素，能够为农民提供必要的生存资料，农地被征后必然波及到农民的正常收入和生活保障。失地农民他们的身份非常尴尬，一方面他们拥有农村户口，却不能根据土地进行完全的农事生产;另一方面，他们失去土地，却又没有办法获得与城镇人口的一样的基本福利待遇，更没有得到与城市户籍人口一致的社会保障福利。失地农民因为生活技能差，加上文化偏低，导致生产、生活问题日益凸显，已成为社会矛盾的一个焦点。一方面，地方政府对失地的农民基本的养老保险出资比例过低，以A区为例，在失地农民养老金筹集比例中，政府每月出资200元，村民自己还需要交纳300元。政府出资太少，自身出资占比过大，因此大多数的农民不愿意交钱投保。另一方面，失地农民社会保障法律体系建设相对滞后，缺乏相应的监督机制与救济手段，对土地转让的谈判交易、征地补偿款的分配等环节监督力度不够，对失地农民社会保障基金的运营与管理还有待进一步完善。

2土地增值收益分配失衡的原因分析

2.1城乡二元土地制度不合理

市场经济发展越完善，商品的市场化水平就会越高，商品交易主体之间的信息就会越对称，就越能够满足交易双方的利益要求。但在城乡二元土地制度之下，政府对农村的集体土地采取了严格的管理规制措施，导致正常的土地市场买卖途径不畅通，从而影响了农民的土地增值收益。目前我国土地的开发过程是“征地一土地出让一开发建设”，在这个过程中由于不同环节的市场化水平不一样，各个阶段中主体地位也不一样。根据现行的法律规定，集体土地要转化为国有土地必须通过征地这一环节。如此一来，政府成为集体土地的唯一买家，形成买方市场，政府可以比较随意地压低地价，甚至可以以“公共利益”之名强制征收农村集体土地。农民与政府之间市场的不对等关系以及农民的相对弱势使得他们无力抵抗这种带有强买强卖性质的征地行为，结果就是农民不能获得合理的土地增值收益。

2.2土地产权不完整

相对于国有土地而言，集体土地缺乏完整的占有、利用和收益的完整产权，导致农民利益不能被有效保护。现阶段，法律对集体产权土地的用途，流转等都有很多明确的约束。首先，我国的法律明确规定，政府有权以“公共利益”的需要征收农村集体所有的土地。虽然政府以这样的目的征收集体土地是有必要的，毕竟政府的重要职能之一是为社会提供公共产品，但是现行法律法规并没有对“公共利益”这一概念和原则做出严格界定，具有概念上的模糊性。这也导致出现政府征地并非为了“公共利益”的事例。相对政府而言，农民是弱势群体，没有能力阻止政府的征地行动，无法维护自己的正当权利。其次，法律规定农村集体土地的承包权、转让权的使用需要在农事作物生产的范围之内，农民不得随意改变土地的用途。这个规定就严格限定制约了农村土地的使用领域，防止了农民个人将土地转用为其他用途以实现土地增值收益的可能。这种土地交易制度明显违背了价值规律，同样的土地交易，政府和开发商取得的土地增值收益却大于农民获得的土地增值收益。最后，由于历史原因，很多农民很早占有、使用的土地，但没有建立相关的土地资料档案。政府在征地的时候是根据国土资源的建档资料给予补偿的，因而农民并未获得应得的土地补偿。

2.3政府严重依赖土地财政

上世纪90年代开始的分税制改革初衷是为了改变中央和地方财政收支的不平衡的情况，调整中央政府和地方政府之间财税比例关系。虽然分税制改革达到了预定的设想，使得财权更多地集中到中央政府，增加了中央政府的财政收入，有效加强了政府对经济的调控能力，但其弊端也日益明显。随着分税制的实施，地方政府的各项收入随之出现较大的下降，但是由于社会快速发展又使得大量的社会经济事务需要财政支出。这种地方政府财权和事权不一致的局面使得地方政府负债累累。在这样的背景之下，地方政府必然会绞尽脑汁地提高财政收入，而土地作为地方政府手中可以有效利用的重要经济资源，能够快速增加财政收入，用于处理政府的债务问题。这必然会导致地方政府盲目追求土地出让带来的财政收入。随着土地越卖越少，土地财政的不可持续性使得政府深陷泥潭，地方债务也有增无减。在土地资源越用越少的背景之下，为获得更多的财政收入，缓解债务压力，地方政府就会希望农地的征收价格更低，出让价格更高、房产税收越多。政府在土地征收和出让的过程当中努力获得更多的土地增值收益，农民自然而然的就获得更少的收益。以J市为例，2016年J市财政总收入202.98亿元，其中土地收人65.31亿元，占比達到近33%，如此高的比例足以证明目前J市政府严重依赖土地出让获得财政收入。

2.4相关主体法治意识不强

失地农民土地增值收益遭受损失的另一重要原因就是缺乏法治观念，表现为政府在征收土地过程中出现不合理行为，农民不懂得通过法律维护自己的正当权益。法律是维护社会公平公义的有效途径，是维护农民权益的最后一根稻草。失地农民们自身法律的素养不高，不能很好利用法律维护自身利益是导致无法实现更多土地增值收益的原因。在调研中我们发现政府在征地过程中存在一些问题。一些工作人员为说服农民同意征地，不断游说村民，并承诺给村民一些好处。比如A区为让村民同意土地征收，镇政府工作人员给拒绝签名的村民送礼，承诺对村民的违建问题不予追究，甚至答应购买社保等福利。这就造成“越不听话”的农民，得到的福利就越多，而那些积极配合征地的农民损失反而更大。其次是农民的征地补偿款没有及时、足额发放，存在违法截留征地补偿资金的问题。在A区，农民获得的征地补偿款为7.5万元/亩，但后来村集体账户又收到了一笔3.5万元/亩的征地补偿资金。这笔资金是政府截留的征地补偿款和用于购买村民基本养老保险的福利资金，这笔资金的账目来源可以追溯到上世纪90年代的征地补偿款和养老保障金。因为上级财政审计和纪委巡视，政府才不得不将这一“烫手山芋”下放到村集体账户。根据要求，政府应该从出让金当中拿出部分资金用于失地农民的养老保障、低保和医疗保险的开支。但是由于各种原因，这样的政策并未真正落实。最后，政府并未依法实行政务公开，导致信息不对称。征地补偿数量的实际金额，是否可以享受相关福利，村民都缺乏相关获取信息的途径。

3政策与建议

3.1改进原有的城乡土地二元制度

首先，要建立一套实现国有土地与集体土地的权利平等的制度，从法律层面上确立集体土地和国有土地拥有一样的占有、使用、收益和处分的权能，对两者拥有的各种权利给予同等的法律保护，实现同地同权。其次，要放宽原有的农村集体土地仅可以用在农业生产方面的限制，使农村集体土地与国有土地一样具有进入非农生产的权利。但这种放宽并不意味着放弃土地使用的约束制约，而是制定合理的、必要、安全、环保等准入标准。再次，要加强农村土地的档案资料管理工作，对由于历史原因尚未在国土部门登记的土地，在确认之后补发土地凭证，建立相关档案资料。又次，要加强和完善土地征用制度的规范性。在农地征收征用的过程中，要把土地使用用途控制在公共利益的范畴当中。在以公共利益为目的的征地过程当中，要给予失地农民相应的合理补偿，比如基本社会保障、失业保险。对那些不是以公共利益为目的的土地征用，应当引入高效的市场运作方式，让市场决定土地资源配置。最后，要建立和发展农地产权市场，推动土地产权的市场化流转，使土地的价值充分在市场中体现出来，以增加农民的土地增值收益。政府要从“管理者”角色向“服务者”角色转变，维护土地市场的正常秩序，引导土地实现更加高效的利用。

3.2树立土地增值收益共享的理念

党的十八大和十八届三中全会都对农村土地增值效益分配的问题进行了重点的强调，明确提出了要提升农民在土地增值效益当中的分配比例，使农民能够共享土地增值收益，维护农民的合理合法权益。增值收益共享并非简单的平均分配，其本质是各方将土地的增值收益用于增进社会福利，使土地的增值收益真正返还社会。具体来说，政府应该树立土地增值收益来源于民，也要用之于人民的理念。政府获得的土地增值收益应专用于进行加强和完善落后的基础设施建设、提供更多的城乡公共服务、提高农村社会保障，解决“三农问题”等社会事业的建设，以此来分享土地增值收益。开发商应该肩负起更多的社会责任.利用自身优势.使工业、服务业助推农村地区各项事业发展。以B区为例，为弥补失地农民的损失，征地企业与村委联合成立了企业慈善基金会，将企业的部分增值收益用于资助村里贫困户、补偿失地农民和开展公益事业等，在一定意义上让农民分享了土地的增值带来的收益。

3.3构建起一套合理的农地增值收益分配模式

首先，要遵循谁投入，谁获得利益的原则。土地增值收益的产生有土地的自然增值部分，也有经过要素投入引起的人工增值部分。土地自然产生增值的那部分应当由整个社会一起共享，而那些通过社会各主体增加要素投资而引起的人工增值部分，应当遵循谁投入，谁获得利益的原则。其次，借鉴先进的农地增值收益分配模式经验。目前可供选择的收益分配模式有财政分配型、谈判型和产权分享型等。财政分配模式是通过财政补偿的方式，对村集体和农民进行一定的货币补偿，它仍然是当前农村土地增值收益分配最主要的方式。虽然这种模式能有效地保障农民得到最低的增值收益，但是其缺乏效率、补偿标准低的缺点也是显而易见的。要结合实际情况，吸收谈判模式中村民能够直接参加增值收益分配决策表达利益诉求的优点，抑或可以合理借鉴产权入股的方式让农民参与土地增值收益分配。再者，為防止某一主体占有土地证增值收益过大，应该制定合理的增值收益分享参考比例。政府、集体、农民和开发商都是农村土地增值收益分配的相关参与主体，需要综合考虑投入、损失、生活保障等各种要素，合理制定各主体分配收益的占比和水平，特别需要提高相对弱势的集体和农民分配比例。最后，农地增值收益分配模式的制定需要预留一定的弹性空间，使之能够适应制度变迁、时间变化、条件转移、环境改变等带来的新挑战，以便能够灵活处理复杂多变的新情况。

3.4鼓励发展集体经济

鼓励发展集体经济，是保障失地农民劳动就业、增加收入、参与分红的有效途径。集体经济不仅能够有效解决失去土地农民的劳动就业困扰，而且能够提高农民的土地增值收益，为他们的生存提供直接的保证。首先，政府在土地用途审批上要提质提速，在税费征收上提供更多的优惠政策，在工商管理上提供更好的服务。村集体需要结合自身的实地情况，努力做好相关的招商引资事宜，同时也要积极与政府相关部门沟通好，为村集体招商引资营造一个适宜的经济氛围。要加强专业技术人才的引进，为集体经济的高效发展提供人才支援，使失地农民能够得到较为长久、稳定、可持续的收入保障。

3.5增强政府依法征地的法治意识

增强法治意识，切实提升农民的土地收益占比，需要各主体的共同努力。就政府而言，第一，应当依法实行阳光工程，切实加强政务公开。政务公开程度的高低直接影响到政府工作的透明度，影响到政府的公信力。在征地过程中要加强政务公开，提高农民对征地行为的理解，推动征地顺利实施。第二，要依法推进征地拆迁，强化征收法治宣传，规范完善征收程序。征地涉及到的群众利益和集体利益较多，应加大政府征地的信息公开力度，保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权。第三，要提高征地补偿的标准，制定统一的城乡土地的征地拆迁补偿标准，依法及时、足额发放征地的相关补偿款项。第四，委托第三方机构为村民提供相关的法律咨询和服务，促使农民在法律的框架内解决征地问题，避免发生恶性社会群体性事件。

3.6完善失地农民的社会保障制度

土地被征收后，其作为农民生活保障的功能就会被弱化甚至丧失，必然影响到农民及其后代的生活情况。地方政府要为失地农民建立完整的养老、医疗、最低生活保障等社会保障制度，提高失地农民就业补偿，使农村社会保障标准逐步与城市居民社会保障体系接轨。首先，在适当提高失地农民安置费标准的基础上，结合地方财力、物价总水平等具体情况，参照当地城镇职工社会保障制度的运行模式及城镇最低生活保障线水平为失地农民建立个人养老保险账户，循序渐进解决失地农民的后顾之忧。其次，要多途径筹集资金，由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担，同时引入社会化相关资金以帮扶失地农民。再次，要构建有效的大病医疗救助制度，提高大病报销比例，落实新农合的普及购买工作，有条件的地区要根据实际情况多途径筹资，发挥非正规养老保障的重要补充作用。最后，逐步完善失地农民最低生活保障。在失地农民中，那些无生活来源的老弱病残人员，低于国家规定的最低生活水平的失地农民，应进入低保范围，享受低保待遇。