粤港澳大湾区协同机制建设研究

朱宏伟 王琪

摘 要：粤港澳大湾区涉及两大法系、三大区域、多个城市，亟待建立协同机制。从产业协同、创新协同、生态环境协同、立法协同四个方面，论述粤港澳大湾区协同机制建设的现状、问题和对策。

关键词：粤港澳;大湾区;协同机制

中图分类号：F127        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）25-0057-03

2017年3月，在《政府工作报告》中国务院总理李克强首次提出建设“粤港澳大湾区”城市群，粤港澳大湾区发展战略上升为国家区域发展战略。此后，中央经济工作会议中再次提及，要“科学规划粤港澳大湾区建设”。粤港澳大湾区建设是新形势下我国区域协调发展的重大战略构想，对于进一步扩大粤港澳三地的改革开放、汇聚全球更多的资源要素、构建更高水准的新型国际间经济贸易与科技合作平台具有重要意义。

从全球三大一流灣区建设的经验中，我们不难发现湾区建设的关键因素是实现互利合作、协同发展。然而，目前粤港澳大湾区深度融合与一体化发展仍面临制度差异、文化落差等一系列问题。因此，粤港澳三地需要从产业协同、创新协同、生态环境协同、立法协同等四个方面入手，加快构建区域协同发展机制，进一步激发粤港澳大湾区创新发展潜力，努力打造世界一流的湾区城市群。

一、粤港澳大湾区产业协同机制

1.粤港澳大湾区产业协同发展现状。区域产业协同发展是指在一定区域内的两个或两个以上的经济主体，从追求各自独立的产业发展模式逐渐转化为追求各产业之间相互促进、有效衔接，最终实现区域内各产业更好的共同发展的过程。粤港澳大湾区内各城市间的产业发展已经具有较好的合作基础，其内部的珠三角地区、香港、澳门各自都具有不同的功能定位与比较优势，产业间结构互补的空间巨大，因此，在湾区内具有完备的基础条件进行产业合作。但是，直到目前，粤港澳大湾区内的产业协同发展仍然面临着一些挑战：产业合作尚未实现预期目标，仍未完成产业链的有效整合与延伸，全方位、多层次的产业发展协同机制仍需进一步完善。

2.粤港澳大湾区产业协同发展中存在的问题。从总体上看，虽然近年来湾区内经济联系度逐步提高，出现了一定程度的产业同构现象，但在产业协同发展中仍存在一些问题，主要表现为两个方面：一是湾区内产业协同机制建设规模仍有不足，二是仍需进一步推进湾区内产业分工与产业链全面融合创新。尽管自从粤港澳大湾区成立以来，国家多次强调建设湾区内产业协同机制的重要意义，各相关部门也都积极参与和推动产业协同发展，但是毕竟发展时间较短，与目前世界一流湾区相比，整体规模上还是存在很大差距。粤港澳三地中，目前广东省各城市间产业发展水平仍不均衡，仍需加强高端技术研发方面的投入;香港的主导产业主要集中在金融业这种高增值低就业型的产业，以及旅游业、物流业这些低增值高就业的产业，缺乏诸如研发、制造等的中间产业;而澳门产业结构较为单一，赌博等娱乐产业一家独大，产业结构适度多元化的问题亟待解决。因此，湾区内产业分工与产业链融合发展仍待改善。

3.构建粤港澳大湾区产业协同机制的策略与建议。首先，在制造业协同发展方面，结合粤港澳三地产业合作演变历史，分析目前各自在外部平台及产业分工上已经具有的优势，也就是将香港的金融、航运、旅游等优势产业与珠三角地区由来已久的制造业全面对接，从而形成优势互补的产业分工格局和利益共享的产业价值链。其次，在服务业协同发展方面，粤港澳大湾区应坚持专业化、高端化的发展路线，把握香港、澳门、广州、深圳等核心城市的地位与作用，发挥各自的专业优势，例如香港的国际金融中心地位。同时，以上下游产业间合作为重点，加快构建优势互补、协作配套的现代化服务业协同发展机制，推动湾区内服务产业转型升级。最后，在产业链融合发展方面，应该突破行政区域边界，在湾区内建立起有序协调的产业分工体系，尽可能地避免同质竞争，促进区域内产业链、贸易链和价值链的互补耦合，使湾区内产业的协同发展空间得以不断拓展，最终实现湾区内产业链的全面融合与产业竞争力的全面提升。

二、粤港澳大湾区创新协同机制

1.粤港澳大湾区创新协同发展现状。创新协同就是利用协同学的理论来研究创新，其核心还是创新。陈丹宇（2010）将创新协同定义为：“各种创新要素在非线性的相互作用下产生单个创新要素无法产生的集体协同效应的过程。”[1]近年来，随着粤港澳大湾区上升为国家战略，湾区内各城市间的创新合作意识不断加强，科技与产业的创新合作项目日益增多。然而，由于粤港澳三地创新发展观念和体制机制的影响，粤港澳大湾区内各种创新要素的流通仍旧存在障碍，创新资源尚未实现完全的开放共享。因此，需要在湾区内构建系统的、有效的创新协同机制，进一步推动湾区内创新协同发展。

2.粤港澳大湾区创新协同发展的制约因素。第一，创新资源地区分布不均。总体来看，粤港澳大湾区创新资源十分丰富，但是，湾区内创新资源的分布存在明显的不均衡。其中，广州、深圳、香港作为湾区内三大核心城市，聚集了大量的创新要素，拥有丰富的创新资源与一流的创新能力。然而，其他一些如中山、江门等珠江西岸的城市，则表现为创新资源相对匮乏，创新能力与核心城市存在较大差距[2]。第二，创新资源浪费现象严重。一方面，由于各城市间发展水平不平衡，目前湾区内仍然存在一定程度的城市分工不明确、产业结构雷同、同质竞争频发等现象，进而导致了创新要素流动受阻、资源利用率低等问题。另一方面，湾区内尚未建成有效的创新协同组织平台与保障制度，导致各创新主体之间缺乏良性互动机制，互相的联系和协同度也偏低。因此，出现了湾区内总体创新资源不足，同时创新资源浪费严重的现象。第三，创新要素流动与利用不充分。由于地方政府的干预，湾区内各城市间的行政边界导致了要素市场的自然分割，很大程度上阻碍了湾区内各种创新要素的自由流动以及有效利用，从而不利于粤港澳大湾区内要素聚集效应的形成。此外，由于缺乏相关政策，高校和科研院所的创新研发人才向企业流动缺乏制度保障，导致企业难以吸引并留住创新研发人才，从而创新要素未能得到有效利用。

3.构建粤港澳大湾区创新协同机制的策略与建议。首先，应该优化粤港澳大湾区协同创新的市场环境。要在湾区内构建创新协同机制，就需要建立一套完整统一的信用体系及相应的信用奖惩机制并纳入企业信用信息公示系统，从而构筑积极创新、系统高效、有序协调的良好市场环境，这样才能使市场更好地发挥其对湾区内创新资源配置的决定性作用。其次，应该改善人才发展环境。人才是创新发展不可或缺的要素之一。因此，要进一步完善高层次创新人才引进制度，建立区域协同的人才培养和供给机制，促进湾区内创新创业人才的自由流动和聚集。同时，要加快建立有效的知识产权保护机制，改革知识产权行政执法方式，从而激发科研人才的创新动力。最后，应该大力推动科创成果向生产力转化。政府要加大科研投入，着力发展科技中介服务，并联合高校、科研院所和企业，共同建设科创成果转化基地，从而推动企业将科技创新成果向现实生产力转化。

三、粤港澳大湾区生态环境协同机制

1.粵港澳大湾区生态环境协同治理现状。习近平新时代中国特色社会主义生态文明建设的重要思想中，将区域生态环境协同治理作为一种全新的生态环境治理方式，其在粤港澳大湾区生态环境治理中也获得了越来越广泛的应用。但是，随着经济的快速发展和粤港澳大湾区城市群的出现，粤港澳大湾区原始生态系统逐步为人工生态系统代替，工业化和城市化让生态环境不堪重负，导致生态环境功能不断退化。粤港澳大湾区生态环境治理缺乏协同机制，产业结构和工业布局有待优化、生态环境补偿机制有待完善、环境法规和政策体系有待协调、生态环境治理与地区经济发展利益冲突有待缓和等问题。

2.粤港澳大湾区生态环境协同治理的制约因素。当前湾区内存在着一系列生态环境协同治理的制约因素，其中最主要的有三个方面：第一，由于粤港澳大湾区的跨法系背景，区域性生态环境协同治理的“脱域化”问题突出，导致企业跨区域污染转移与规避行为难以得到有效控制;第二，大湾区既面临着粤港澳三地因不同的政治制度、环境标准乃至治理架构带来的合作困境，同时还面临着珠三角内9个城市因个体理性带来的集体非理性结果的合作困境，生态环境治理与经济发展之间的矛盾没有解决;第三，各地政府只对当地的环境质量负责，这种各自为政的模式无法实现区域性的统筹管理，没有形成协同效应，没有从根本上解决粤港澳大湾区内的生态环境问题。

3.构建粤港澳大湾区生态环境协同机制的策略与建议。为了粤港澳大湾区可持续发展，推进粤港澳大湾区内生态保护和生态文明建设，建议采取以下措施：首先，要健全湾区内生态补偿机制，加强市场协同，建立市场化的生态资源配置机制;其次，建立香港、澳门、珠江三角洲区域之间的广泛合作，包括非政府组织合作、项目合作以及基于市场交易的合作优化产业结构和布局，加快产业转型升级，鼓励科技创新，大力发展生态产业，降低产业能耗，实现大湾区内经济可持续的发展，建立粤港澳宜居宜业宜游的优质生活圈;最后，要加强政府与社会组织之间的协同，在生态环境治理过程中，将政府监察与社会监督有机结合起来。

四、粤港澳大湾区立法协同机制

1.粤港澳大湾区协同立法的现实意义。现代经济社会发展实践表明，良好的法治环境以健全完善、公正平等的法律法规体系为前提，而只有法制一体化才能保证区域经济的健康、可持续发展，区域协同立法是与社会文明进步和经济发展相一致的。目前，内地与港澳之间的法律合作所依赖的个案协调机制，由于个案没有制度性与系统性，无法适应粤港澳大湾区建设的需求。因此，湾区内的各地政府应该积极推进区域协同立法。大湾区内涉及“一国两制”下三个独立的法律体系，在这样一个多元的体系中开展合作，就需要加强前瞻性研究，探索构建粤港澳大湾区法律体系，推动有关法律法规适用规则相互衔接，特别是要研究适用于三地皆通行的经贸流通法律规则、自由公平的市场竞争环境、健全的商事纠纷解决途径。

2.粤港澳大湾区协同立法的制约因素。制约粤港澳大湾区协同立法的关键性因素在于协同立法会与现行法律产生冲突。在“一国两制”的制度下，香港和澳门拥有高度的自治权和立法权，因此，粤港澳大湾区在立法权限的层次划分上存在复杂性。同时，由于粤港澳大湾区的跨法系背景，各地出台的地方性法规和行政规章存在较大差异，这些地方法规已经普遍使用，难免与协同立法产生的新的法规产生利益冲突，从而影响协同立法工作的进程[3]。

3.构建粤港澳大湾区立法协同机制的策略与建议。粤港澳大湾区涉及了两大法系、三个法律区域，还有经济特区以及特别行政区等并存的多元立法权，亟待构建粤港澳大湾区协同立法的机制。在具体的实施途径方面，可以借鉴东三省、京津冀、长三角地区的实践经验，包括成立专门的协同立法机构;建立利益补偿机制;各地应加快各自法律法规的立改废释工作的进程，以减少协同立法过程中法律利益的博弈等等。在实施步骤与范围方面，可以考虑先针对具体性的粤港澳大湾区共同事务进行实践，再逐步扩展到一般性的大湾区共同事务[4]。

五、结语

粤港澳大湾区的建设是新时代国家发展战略的重要组成部分，近年来，粤港澳三地的共同发展虽然取得了不俗的成绩，但粤港澳大湾区协同机制的建设仍需要继续深化和完善，借鉴国内外相关成功经验，从中央到地方层面提供制度支持，积极促进三地资源整合，实现协同发展的共赢局面。当然，粤港澳大湾区协同机制建设本身需要一个缓慢的适应过程，不可能一蹴而就，需要进行长期的实践和探索。

参考文献：

[1]  陈丹宇.长三角区域创新系统中的协同效应研究[D].杭州：浙江大学，2010.

[2]  龙建辉.粤港澳大湾区协同创新的合作机制及其政策建议[J].广东经济，2018，（2）.

[3]  郭雅雯.京津冀协同立法问题研究[J].法制与社会，2017，（10）.

[4]  叶一舟.粤港澳大湾区协同立法机制建设刍议[J].地方立法研究，2018，（7）.