康养产业发展视角下济南市健康养老服务业创新转型发展问题研究

张志勇

(中共济南市委党校 济南行政学院 济南市社会主义学院， 山东济南 250014)

实施新旧动能转换重大工程，是山东省建设现代化经济体系，扎实推动高质量发展的重大战略部署。刘家义书记指出，医养健康产业是新旧动能转换“十强”产业中的五大新兴产业之一，是民生改善和经济发展的重要契合点；发展医养健康产业，有利于推进健康山东建设，有利于推动实现高质量发展、加快新旧动能转换，有利于增强群众的获得感、幸福感、安全感。健康养老服务业是康养产业发展的重点领域，研究促进济南市健康养老服务业创新转型发展的对策，具有十分重要的现实意义。

一、康养产业发展视角下健康养老服务业创新转型发展的意义

(一)相关概念界定

1. 康养产业

康养产业即健康与养老产业，作为现代服务业的重要组成部分，覆盖面广、产业链长，涉及医疗、康复、养生、养老、旅游、体育、文化、家政、房地产、保险、信息等多方面，是经济发展新常态下重要的经济增长点。康养产业一头连接民生福祉，一头连接经济社会发展，是经济新常态下实现转型发展新的经济增长点之一。

康养产业的十大重点领域分别是医疗服务、健康教育与管理、健康养老、生物医药、医疗器械与装备、中医中药、体育健身、健康旅游、健康食品和健康大数据。

2.健康养老服务业

健康养老服务业是以老年人生活需求和精神需求为需求目标，提供生活照料和医护服务的第三产业。目前，老年人养老生活一般选择居家养老模式或选择社会养老服务模式，分为福利性和非营利性养老服务机构两大类，二者相互联系、相互补充、相互依赖，保障老年人的生命生活质量。

(二)康养产业发展视角下健康养老服务业创新转型发展的意义

1.新的社会主要矛盾和高质量经济发展是健康养老服务业创新转型发展的客观要求

党的十九大的胜利召开，吹响了我们国家迈向社会主义现代化国家新征程的一个号角。党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。”健康养老服务业创新转型发展，是适应经济发展，促进老年群体和谐相处以及构建社会主义和谐社会的重要内容，是促进社会和谐,推动经济社会持续健康发展的客观要求。

2.老年群体日益增长的对晚年生活的美好向往是健康养老服务业发展的现实要求

健康养老服务业创新转型发展，是解决当前老年人生活中的实际问题、保持家庭关系和睦稳定、满足老年人对晚年美好生活的需要、保障老年人权益、共享改革发展成果的现实要求。

3.老龄化社会对创新发展健康养老服务业提出迫切要求

党的十九大报告指出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境。”2017年济南市常住人口732.1万人，其中60岁以上老年人为157.5万人，约占济南市总人口的21.52%，高于同期全国16.7%和全省18%的水平。预计至2020年，济南市常住老年人口数将达到190万人。高龄、失能半失能老年人占比将分别超过15%、19%。人口老龄化、老龄增速加剧化形势十分严峻。加快济南健康养老服务业转型升级，是适应和应对日益严峻的人口老龄化程度， 解决社会性难题的迫切要求。

二、济南健康养老服务业创新转型发展中存在的问题及原因分析

(一)存在的问题

1.城乡养老床位供给和场地利用率不平衡

目前，济南市现建成养老机构142家,其中农村敬老院67家，城市养老机构75家，街道综合养老服务机构14个,城市日间照料中心266处,农村幸福院802处。另有山东济南养老服务中心、槐荫养老中心和商河养老中心三家公建养老机构，社会养老总床位达到了4.81万张。目前，济南市城市养老床位利用率最高的为65%；农村养老床位利用率最高的为48%。城市床位利用率明显高于农村，甚至有些城市老年机构需要排队等床位，而农村幸福院却房屋闲置。这种供给和需求的不平衡，造成资源的严重浪费、资金的严重失效等多重问题。

2.养老政策的执行和落地实施成难点

目前，中央、省、市出台相关养老体系建设、居家养老等各项养老服务政策多达几十件。其中仅以《国务院关于加快发展健康养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)为例，这份文件是促进健康养老服务业加快发展的实施意见。各省、市出台的养老服务政策大多以该文件为依据，但是，近5年过去了，文件中关于“新建居住小区按百户不少于20平方米，已建成的住宅小区按每户不少于15平方米标准配建社区居家养老服务用房”这个可操作性和基础性的政策至今都未能落实。而其他宏观层面的政策，多数以民政部门牵头制定，以指导、鼓励类的意见为主，缺乏标准化和可操作性，无法实行量化考核和绩效评价，养老服务政策制度急需完善和补充。

3.养老项目资金扶持呈现平均化

自2013年国务院《关于加快发展健康养老服务业的若干意见》出台后，省、市财政将养老体系建设专项资金纳入预算，福彩公益金投入养老项目比例提高至50%。近几年，随着专项资金投入规模的增加，为完成上级部门数量建设的要求，相关部门项目把关不严，是项目就拨钱，资金安排过于分散、重点不突出，降低了专项资金的使用效率和效果。以2015年和2016年济南市资助城市日间照料中心和农村幸福院建设项目为例，日间照料中心资助了167个，平均每个资助约11万元；农村幸福院资助了291个，平均每个资助3.1万元。

济南市日间照料中心2015至2016年资助情况 单位：个、万元

济南市农村幸福院2015至2016年资助情况 单位：个、万元

4.公办养老机构与民办养老机构发展不均衡

目前，济南市公办养老机构4家，主要是济南社会福利院、山东济南养老服务中心(正在改制)、槐荫养老服务中心、商河养老服务中心。在民政部门登记注册的民办养老机构75家。公办养老院床位补贴、运行经费全部由当地财政部门负担，平均每年运行经费大约230万元；民办养老机构收入全部为自给自足，当地财政按照入住率给予床位补贴和运行经费大约2万元。公办养老机构旱涝保收，工作人员几乎都是财政补助人员，因收费低廉，吸引了大量的老年人。而民办养老机构社会化运营，近半数收支平衡、近三分之一亏损，只能通过提高收费来维持正常的运行，因其收费较高，老年人不愿选择。因公办养老机构与民办养老机构性质不同、生存条件不平衡，出现了公办机构床位有限，却求大于供，民办机构床位充足，却供大于求的不平衡发展现状。

5.养老服务机构管理理念落后

目前，济南市大部分养老机构环境设施比较简单，功能单一，以提供住宿、就餐为主。大部分的养老服务机构认为老年人最需要的服务就是吃饱穿暖，但其精神需求程度实际远高于中年人。他们认为目前养老机构的服务人员少、观念陈旧，缺少医疗护理、心理慰藉等方面的技能，只能提供简单的照顾。文化娱乐太欠缺，没有足够的场地活动，养老机构的生活孤独、无趣，没有“家”的感觉，也无法实现老年人的社会价值。只有生活无法自理、无儿无女的老年人才会选择去养老机构。所以，养老服务机构的服务理念是吸引老年人入住的决定因素。

(二)原因分析

1.养老设施项目规划布局不合理

目前，济南市还未出台养老服务发展规划。经调查，济南市养老发展规划编制工作已进行两年，但始终未通过专家评审，没有正式实施。其主要原因：

一是虽然各级政府文件都明确要求统筹规划发展城市养老服务设施，但未明确项目定点布局规划。同时，针对老城区新建、改扩建养老服务设施，新建城区和新建居住(小)区配套建设养老服务设施，缺乏具体的实施方案和细则。

二是虽然民政部门主管养老服务体系建设，但还涉及国土、城建、卫生、消防等诸多部门，养老服务的规划需要协调各方力量，仅靠民政一家往往力不从心。

2.养老服务政策不完善，制度衔接存在缺限

社会化养老服务是一项新兴产业，政策有待完善，政府部门间有些政策规定相互矛盾、抵触，影响了社会力量参与养老服务的积极性。

一是有关政策还不能有效衔接。目前国家、省级出台的养老服务政策多以指导性、鼓励性的宏观指导意见为主，忽视县级及以下区域的经济发展水平，不具有普遍的指导意义。而这些政策大多以民政部门牵头制订，通常缺乏与其他部门政策的衔接，尤其是在新建及老旧小区选址等问题上，由于涉及部门多，无法形成有效沟通，政策中的同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用难以落地实施。

二是济南社会化养老服务政策还不够完善。目前从民政部查询，统一的行业服务评定标准和管理机制还没有建立，从而无法准确定位养老服务机构的服务水平。

3.资金支持重数量缺乏引领力

一是资金投入模式过于分散。在养老服务体系专项资金补助的政策红利驱动下，各县区尤其是农村，为争取建设补助资金和床位补贴，在没有对当地进行合理规划的情况下，加大开工项目数量，增建机构、增加床位，从而使财政有限的资金只能多而全、宽而广地投入，没有重点。这种资金投入模式，使养老机构的建设者只重数量，不重质量，最终导致老年机构入住率不高甚至闲置，造成土地资源和财政资金的浪费。

二是资金分配缺少绩效考评。济南市养老服务体系专项建设资金基本依靠省级专款和福利彩票公益金进行资助。目前，这两项资金是以各县区养老机构建设的完成情况为依据进行分配，缺少绩效考评的环节。这种资金分配方式使养老机构的建设者，不考虑所在地区老年人需求，也不考虑当地老年人生活习惯，盲目地申请开工，占用了大量的财政资金，却没有带来满意的社会效益。从而使资源利用率高、社会效益好的养老机构得不到重点支持。

4.缺乏良性的市场运行机制和行业管理机制

一是公办养老机构多数为财政拨款或财政补助事业单位，资金来源有保障，而民办养老机构运行主要靠服务收费，自负盈亏，信贷政策不优惠导致融资难、资金压力较大，导致民办与公办养老机构的竞争空间不一致，缺乏公平性。

二是社会资本投入欠缺积极性。民办养老服务机构作为在民政部门登记的民办非企业具有公益性和盈利性并存的特点，但养老服务机构的高运营成本和长回报周期影响了社会资金注入的积极性。即便政府出台优惠政策，积极引导鼓励社会力量参与，社会组织和个人也认识到这一行业的吸引力，但项目立项、落地建设的非常少。

5.养老护理专业人才缺少

目前，济南市养老服务从业人员以农村进城务工人员、下岗失业人员为主，他们一般只能照顾老人吃饭、洗澡、活动等基本生活。因不具备专业护理知识而较难担负科学护理任务，无法照顾老人精神层面的需求。而专业院校毕业的护理人员又不愿留在养老机构，因为工资薪金制度不健全，没有职业上升空间，缺少政策激励机制，导致养老机构养老护理专业人才匮乏的现状。

三、康养产业发展视角下济南市健康养老服务业创新转型发展的建议

(一)创新健康养老规划布局，协调机构建设平衡发展

1.养老规划应区域平衡、功能完善

一是济南养老服务产业发展规划应该确立以覆盖城乡、区域平衡、功能完善、全民共享的养老服务设施空间布局体系，推进以济南市经济发展水平相协调，与人口老龄化相适应，与城市总体规划相匹配，以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为支撑的养老服务体系。

二是合理分布基本型、需求型和个性化的养老服务机构，合理规划、落实预留好养老服务设施及其空间。根据《山东省人民政府办公厅关于加快发展健康养老服务业重点任务分工的通知》，建议由市发改委、民政局负责，市财政、人社、老龄、人防等有关部门参加，编制和组织实施济南市养老服务产业发展规划，明确发展思路、发展目标、重大项目、资金投入、政策保障。

2.养老规划要以人为本，立足老年人现实需求和消费需求

一是养老规划要以人为本，达到均衡、协调、便利的要求。要按照“分层、分类、分片”的原则，根据国家的相关标准和养老设施设置的实际需要，在市、县(市)区、街道(乡镇)和社区(村)四个层级逐步推进养老服务设施、老年人综合服务中心、老年人日间照料中心和居家照料服务中心的建设。在市、县(市)区，大力加强养老服务设施和老年人综合服务中心的建设。在街道(乡镇)和社区(村)，重点发展老年人日间照料中心和建立健全居家养老服务，打造满足老年人多元化养老服务需求的立体网络。

二是满足老年人现实需求和消费需求。针对目前空置率、利用率不高的养老机构大多在边远农村的现实问题，养老规划编制要切实从济南市实际情况出发，不要追求多而全、全撒网、全覆盖的模式，要立足本市老年人对养老服务的需求，按照老年人喜欢熟悉的社区和环境的心理需要和消费需求，打造企业和机构为主体、社区为纽带、便捷服务为内容的居家养老服务网络。

(二)完善政策，提高服务质量

1.加强养老服务标准化制度体系建设，完善养老服务政策

健康养老服务业的可持续发展要求进行养老服务标准化建设，这也是建设社会养老服务体系的重要技术支撑。为规范有序地管理养老机构，应抓紧建设养老服务地方标准体系，包括养老服务通用标准、技能标准、机构管理标准和居家养老服务标准、社区养老服务标准等。

一是制定养老服务机构等级评定标准。根据养老服务机构的不同性质，梳理公办、民办、社区居家等机构及其养老服务形式，形成养老服务项目指导目录。

二是制定养老服务质量评价及监督管理标准，为济南市老年人提供优质的标准化服务。服务质量的高低决定了老年人及其家属选择社会养老的意愿，要想让老年人成为健康养老服务业的积极消费者，必须制定明确的养老服务规范和服务质量标准。同时要加强职能部门的监督管理，打造养老服务标准化试点示范区，确保标准化建设从制度落到行业和服务的各环节，切实提高养老机构践行标准的自觉性。

2.加强政府部门间养老服务政策的配套衔接

一是加强部门协作，完善养老政策制定协调机制。加强市级有关部门联动，积极研究推进健康养老服务业加快发展的相关政策落地实施。由市民政局牵头，对国家、省级养老服务政策中涉及的相关部门政策进行分解，由相关部门根据实际，完善细化政策，宜细不宜粗，可操作性强，最终形成各部门统筹规划、齐抓共管、整体推进的协调机制。

二是转变政策制定观念。健康养老服务业的发展是利国利民的大事，这不是一个部门、一个人的事业，要破除地方和部门保护主义，加强政府部门间信息沟通和合作，形成各负其责、互动有力、运转高效的政策制定联运机制。

(三)强化政府资金引导，发挥资金合力作用

1.强化财政专项资金引导

一是建立以绩效评价为主导的资金补助体系。根据目前现有的省、市养老服务体系专项资金补助办法，进一步细化绩效考核办法，按照养老机构建设质量指标、经济效益指标社会效益指标、以及老年人满意程度指标，建立绩效考评体系，充分发挥专业机构和其他社会机构的作用。有条件的地方可以委托第三方评估考核， 民政和财政部门以此绩效考评为依据，将资金投向效益好、社会满意度高的养老服务机构，从而引导济南市的养老机构加快创新转型，向高质量、高效益方向发展，切实提高财政资金的使用效率。

二是建立以服务创新为主导的资金补助体系。对积极开发创新项目的养老服务机构，根据创新项目投入规模，老年人受益程度，对其给予财政专项资金补助，引导养老服务机构转变传统服务模式，加快创新转型升级。

2.制定优惠政策，发挥资金合力作用

一是提高民办养老机构运营补贴和床位补贴，制定税收优惠政策。通过提高各项补贴，扶持民办养老机构加快发展，增强社会公平度和竞争力。通过税收政策的优惠，鼓励各类养老服务机构、家政企业、物业企业以及国家机关、企事业单位、社会组织等为机构养老老年人、居家养老老年人提供生活照料、家政服务、医疗康复、精神慰藉、紧急救助等服务。

二是拓宽融资渠道，助力养老服务项目。改善社会资本投入养老服务机构的环境，积极探索拓展健康养老服务业市场化融资渠道。通过补助投资、贷款贴息、购买服务等方式，支持民间资本兴办或者运营养老机构，开展养老服务。充分利用中小企业、科技创新、创业投资等方面的扶持资金以及医疗卫生资金、就业资金、社会保障基金等，积极引导符合条件的资金投向社会养老服务机构，发挥各级资金的合力作用。

(四)大力扶持社会力量投入健康养老服务业

1.推进放管服改革，降低社会力量准入门槛

一是推进放管服改革，支持社会力量举办养老服务设施。政府在准入条件、质量控制、检查监管等具体政策及在资金补助、贷款融资、税费优惠、项目倾斜上制定帮扶细则，使社会民间资本进入健康养老服务业，有法可依、有章可循。同时，在资金、场地、人员等方面，进一步降低门槛、化简登记手续、规范登记程序。民政部门作为其登记管理机关，要积极为社会力量举办养老机构提供便利快捷服务。

二是鼓励各类社会力量投入健康养老服务业。鼓励个人举办类似家庭化、小型化的养老服务机构；鼓励有条件的社会力量举办规模、连锁的养老服务机构；鼓励社会资本加大对企业闲置厂房、商业设施以及其他可利用的社会资源进行整合，用于提供社会养老服务。

2.培育社会化养老服务社会组织

充分发挥行业协会的作用。培养一批济南特色品牌养老服务社会组织，主要从事制定养老服务行业标准、评估养老服务质量、对养老服务行为进行监督等行业类事务，发挥其在行业管理、评估监督、协调沟通、中介服务、分担风险等方面的作用。积极培育发展养老服务公益慈善组织，支持公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供等，使公益慈善组织成为发展健康养老服务业的重要力量。支持基层群众性自治组织开展居家养老互助服务。加强基层老年协会建设，支持老年群众组织开展自我管理、自我服务和服务社会活动。通过行业协会的引领作用，对运营好、社会评价高的养老机构进行重点培育，打造养老服务产业示范点，发挥典型带动作用。

(五)大力培育健康养老服务专业人才，提高健康养老服务质量

1.强化培训，提升服务水平

一是强化管理人才队伍培训。培养热爱老年事业、懂法律、熟悉养老机构管理模式、了解养老服务流程的养老服务专业领军人物。通过定期对养老机构负责人进行养老服务理念和实际操作的培训，打造一支高素质、懂养老、善运营的养老管理人才队伍。二是加强养老护理人才队伍培训。以政府补贴方式加大养老护理人员培训力度。对养老机构护理员实行岗位培训，使其熟练掌握护理基础知识和老年生活护理知识，定期开展老年护理临床实习，开展职业道德教育。鼓励医护人员、到养老机构服务，设立定期的巡诊、义诊日，帮助提升养老机构护理人员为老年人提供日常健康监测、基础护理、心理疏导、康复训练、精神慰藉等养老服务的技能和护理水平。

2.引入社会工作者，提升养老机构专业管理水平

一是推动在养老服务中引入专业社会工作者机制，推动养老机构开发社工岗位。鼓励大中专院校的社会工作专业毕业生和护理专科学校毕业生到养老服务机构和社区从事养老服务工作。鼓励并引导他们将社会工作专业理念运用到日常实践工作中。

二是提升社会工作者工资待遇和社会地位。完善职业技能等级与薪酬待遇挂钩机制，确保工资水平与所从事的专业化服务相适应，使专业人才留得住、留得久。同时，加大宣传力度，通过社工现场讲解、为老年人提供互动服务、邀请老年人体验等多种方式，宣传社会工作者的服务方向及特色助老项目，增强老年人和社会的认同，增强社工在老人心中的存在感，扩大社会工作者的影响力。