乡村振兴战略背景下宅基地“三权分置”实现路径研究

张玉娟

摘 要  宅基地“三权分置”是撬动乡村要素资源、推进乡村振兴战略实施的重要途径和有力抓手。现行的宅基地制度影响了城镇化进程，也在一定程度上限制了乡村发展。乡村振興红利不够、动力不足等问题表明宅基地“三权分置”改革已迫在眉睫。本文以国内宅基地“三权分置”试点区探索实际为基础，总结了宅基地“三权分置”改革中可参考的实践经验，并指出当务之急需破解相关配套制度不完善、“一地三权”未明确界定、“三权分置”缺少顶层设计等问题，提出了多路径落实宅基地所有权、切实保障宅基地农户资格权、建立农宅市场交易体系，适度放活宅基地使用权、建立农村宅基地风险防范机制的宅基地“三权分置”实现路径。

关键词  宅基地;三权分置;乡村振兴;实现路径

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

Research on Ways to Realize the Separation of Three Rights

in Homestead Under the Background of Rural Revitalization Strategy

Zhang Yujuan

（Guangdong Geological Surveying and Mapping Institute， Guangzhou  Guangdong  510800）

Abstract： The Setting up Separately of three rights of homestead is an important way to leverage rural factor resources and promote the implementation of rural revitalization strategy.The current homestead system affects the urbanization process and restricts the rural development to some extent.Problems such as the insufficient motivation of rural revitalization dividend indicate that the reform of the separation of the three  rights of homestead is imminent.This paper is based on the exploration of the three rights distribution pilot areas of homestead in China，summarized the practical experience that can be referred to in the reform of the Setting up Separately of three rights in homestead，and also pointed out that the urgent need to solve the related supporting system is not perfect， the three rights have not been clearly defined， the three rights divided lack of top-level design and other problems， puts forward the realization path of the Setting up Separately of three rights in homestead， such as multipath to implement homestead ownership， effectively ensures the right to qualify homestead farmers， establishes a market exchange system for rural housing，appropriately exercise the right to use housing sites， establishes a risk prevention mechanism for rural homestead an so on.

Keywords： homestead; the setting up separately of three rights;rural revitalization; realization route

1 “乡村振兴战略”与宅基地“三权分置”的提出背景

随着我国经济发展进入新常态，不断涌现出的新产业、新业态、新模式成为推动我国经济稳健增长、加快经济结构转型升级的中坚力量，传统的农村农业业态无疑受到了强烈冲击，由此产生的城乡发展不平衡、不协调的矛盾日渐突出。在国家现代化快速发展的今天，如果缺失农业现代化，缺乏农村繁荣富强，缺少农民安居乐业，便是不完整、不牢靠的，我国实现可持续发展的目标也就无从谈起。

为解决“三农”问题及凸显农业、农村、农民这三者在国民经济发展及社会建设中的重要地位，实施“乡村振兴战略”在党的十九大会议上首次被提及。2018年中共中央又发布了以“乡村振兴战略”为主题的一号文件，至此乡村振兴战略上升至国家发展战略新高度，成为全面建设小康社会攻坚路上的必然选择。

在乡村振兴战略的实施过程中，应以土地为基础，以农村土地制度改革为核心。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》文件中明确表示，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，要落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权[1]。宅基地“三权分置”改革成为自农村承包土地实施“三权分置”后，我国在农村土地制度上的又一次重大理论飞跃和实践创新。如果该项改革力度足够大、步子足够稳、实施效果足够好，将有效激活农村数百万亿的闲置土地资源，在推动农民获得更多财产权利的同时，成为推动乡村振兴的重要推手。

2  农村宅基地“三权分置”的必要性及需破解问题分析

2.1 农村宅基地“三权分置”的必要性分析

（1）现行宅基地制度影响了城镇化进程，也在一定程度上限制了乡村发展

随着我国城镇化进程快速向前推进，农村“空心村”、“空心户”现象日渐增多，宅基地闲置或低效使用现象屡见不鲜。由于2.8亿农民进城变身为“半城镇化”居民，另近年来约1亿人成为城镇居民，相关专业人士估算我国约三分之一的宅基地现处于闲置和低效率利用状态，约为4000多万亩，而闲置不用的宅基地超过2000多万亩[1]。现行的只能在本村集体成员内部交易的宅基地制度，使得农民最重要的资产变成了“沉睡的资本”，严重影响了农民财产权的实现，因此即使大量农民进城，也因无法支付首付而难以在城市购房，也难以融入城市而变身为真正市民，极大影响着城镇化质量。同时，农村人口大量流失、宅基地闲置导致乡村丧失了主要劳动力和建设人才，出现了乡村建设“空心化”、发展动力不足的问题，一定程度上闲置了农村发展步伐。

（2）“乡村振兴战略”实施过程中红利不够、动力不足，需以宅基地改革為支点

内因是事物实现发展变化的根本原因，要实现乡村振兴、农村发展，其核心动力必须在乡村内部寻找。虽然农村承包地已实行了“三权分置”，但要严守耕地红线以保障粮食安全，故其给农民带来的制度改革红利也十分有限。要实现乡村振兴，获取农村制度改革红利，只有在农村集体建设用地和农村宅基地上做文章，因为只有它们可以超越农业生产而放活，且农村宅基地是农民十分珍贵的保障性财产和利益关注焦点[2]。因此，要引流城市资源配置乡村发展，必须以宅基地改革为支点，以宅基地“三权分置”制度改革带来的杠杆红利拓宽农民收入渠道，为实现乡村振兴添薪加火。

（3）宅基地“三权分置”改革可增加农民福祉，惠及我国当前主要矛盾解决焦点群体

随着我国特色社会主义步入新时代，当前主要的社会矛盾转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，而涉及这一矛盾的主要群体主要集中在农民身上。目前解决这一矛盾的主要方法就是从宅基地这一农民的核心财产入手，通过赋予农民财产增值权，增强农村交换资源、吸引资本、汇聚财富能力，并以获得的资本发展农村市场新业态，增加农民福祉，提升农民收益，构建环境优美、生态宜居、生活富裕的新农村，缓解当前我国主要的社会矛盾。

2.2 实现农村宅基地“三权分置”需破解问题分析

结合我国实际情况，农村宅基地“三权分置”要顺利实施，需要破解以下问题：

（1）相关配套制度不完善，改革存在风险

目前我国实行的《农村宅基地管理办法》，一方面允许农村宅基地使用权转让，而另一方面又提出了不许向集体组织成员以外的人转让的限制条件。这些规定和限制条件阻碍了农村宅基地“三权分置”改革的前进步伐。另外，传统制度下的宅基地资格权是农民作为村集体成员的一项重要权利。如果完全放开宅基地的交易权，将存在流转过程违约、宅基地再流转过程用途转换、农民失宅等风险，增加社会的不稳定因素。

（2）“三权分置”改革缺乏顶层设计，“一地三权”未明确界定

由于农村宅基地“三权分置”属新生事物，是从新的思路探索符合我国农村发展实际的宅基地制度，因该项改革适逢国家机构改革时期，故对此项工作的主导部门、衔接部门尚不确定，职责分工、实施机制从国家层面来讲也未明确规定，改革实施过程中缺乏顶层设计。另宅基地与地面附着物的不可分割性决定了宅基地与承包地有所不同，其流转使用应具有长期性。对同一块宅基地，如何清晰界定所有权、资格权、使用权这三权的权能边界，如何明确三个主体的权利范围尚需考量[3]。

（3）地方实践仍在探索，尚未形成成熟经验

目前宅基地“三权分置”改革已在多个城市试点，实践形式虽饱含地方特色，亮点纷呈，但尚未形成系统、成熟、可推广复制的实践经验，仍处于摸着石头过河的时期。如绍兴市聚焦于放活宅基地使用权，义乌市关注于如何取得、确认宅基地资格权，象山县则将重心放于探索宅基地资格权登记，但是仍存在权属不清、超占、使用不规范，缺少规范有序的流转平台等问题[3]。

3  宅基地“三权分置”探索实践分析

农村宅基地“三权分置”改革则是平衡城乡资源，促进乡村发展，实现乡村振兴的破题之举。部分地区结合区域实际，围绕宅基地“三权分置”开展了形式多样的探索实践，并取得了初步成效，从制度层面和实践操作层面为其他地区提供了重要参考。

（1）瑞安市：闲置宅基地使用权实行流转登记

瑞安市是农村宅基地“三权分置”改革主要试点之一，其以“适度放活宅基地使用权”为中心，建立了“多部门参与、全流程衔接”的闲宅基地使用权流转制度[4]。这标志着瑞安市宅基地改革工作破冰起航，改革政策全面落地。另瑞安市又开发了配合政策及时落地的闲置农房（宅基地）网上交易平台，成立了农村产权服务中心，至此农村宅基地使用权流转在瑞安市进入了“合规合法新时代”[4]。此外，为健全农村金融惠农、益农体系，瑞安市又积极推出农房财产权和农房使用权抵押贷款等金融产品，为乡村振兴提供资金支持和核心动力。

（2）重庆、成都等地：放活使用权，引导农户自愿退出宅基地

中央一号文件指出，宅基地“三权分置”探索过程中应适度放活使用权。各试点地区在充分尊重农民意愿的前提下，权衡、保护并合理分配各利益主体方合法权益，鼓励农户在有可居之处情况下腾退自家闲置宅基地，不仅为乡村振兴提供了资金支持，而且一定程度上益于省内建设用地指标吃紧困境缓解[5]。如成都市、重庆市、湖南浏阳、安徽金寨等地探索出 “地券”制度、多种补偿政策叠加、建设用地指标流转收益分配等方式，其中具体实施措施见表1。

（3）江西、江苏等地：落实所有权，明晰宅基地管理主体责任

宅基地“三权分置”中倡导积极落实集体所有权，就是在社会主义公有制背景下，严格维护农村集体应有的所有权地位，并给予该主体与之匹配的处分权，适度发挥村集体这一基层组织的自治作用。试点地区在落实宅基地所有权方面采用“网格化”的管理模式，充分明确各级责任主体的权利和义务，确保责任主体权利不虚化[5]。如江西余江、江苏武进、浙江义乌、湖南浏阳等地便在这方面做出了积极尝试，具体做法见下表。

4  “乡村振兴战略”实施下农村宅基地“三权分置”实现路径

农村承包地“三权分置”开启了社会资本流向农业生产地带的大门，宅基地“三权分置”则开启了社会财富流入乡村生活领域的另外一扇大门。由于目前宅基地“三权分置”尚处于探索阶段，但其落地必须以“坚持土地公有制性质不改变”、“严控耕地红线不突破”、“确保农民权益不受损”三个基本原则为改革底线，从落实宅基地所有权、保证农户资格权、适度放活宅基地使用权、加强宅基地风险防范机制等方面入手，确保农村宅基地“三权分置”构想顺利实施，从而推动乡村发展，实现乡村振兴的目标（见图1）。

（1）多路径落实宅基地所有权，坚持土地公有制度不改变

落实“宅基地集体所有权”的主要路径就是通过相关法律法规进行规范和明确，从法律的角度明確宅基地所有权主体法人资格，并进行所有权产权确权、登记，进一步推动所有权主体的规范化进程[6]。同时就集体经济组织应明确赋予其对村庄土地利用的规划权和宅基地所产生收益的分配权、处分权，利用“规划管制+用途监管+规模控制”、“政策引导+村规民约”、“权益显化+激励约束”等多方式、多途径落实村集体宅基地所有权，切实保障集体宅基地所有权红线不触碰，确保宅基地姓“集体”的事实不改变。

（2）保障农户宅基地资格权

保障农户资格权，应加快宅基地的立法工作，明确规定“资格权”法律性质、权利内容、流转程序和规则等相关内容，同时将资格权调整为不动产登记的关键内容，推动宅基地农户资格权规范化、制度化。在资格权出让方面，应以农民自愿为前提，以乡村振兴为目标，探索符合各地发展实际的宅基地退出方式。此外，因农民与宅基地使用权的受让者之间存在严重的信息不对称性，政府应通过完善相关制度，降低农户“资格权”的行权成本[6]。一是建立宅基地使用权受让主体开发信息的强制定向公布制度，及时向资格权主体公示其相关活动。二是国土部门依照相关法律对宅基地使用权受让主体的相关经济行为进行监督，维护集体的合法权益不受损。

（3）建立农宅市场交易体系，适度放活宅基地使用权

放活宅基地使用权需建立起较为完备的农宅市场交易体系，应着重关注以下几点。第一，建立产权明晰的农村宅基地制度，确保二证齐全。以确保产权界定清晰为前提，借鉴城市不动产登记的成功经验，将农村宅基地也加入到不动产统一登记之列。其次，建立农村住房交易市场。建立与城市商品房相对等的农村住房市场机制和体系，通过市场这一交易平台在宅基地使用权流转进行公平定价和公平竞争 [1]。第三，修改完善影响宅基地使用权放活的相关法律法规，如《农村宅基地管理办法》、《物权法》等，为宅基地“三权分置”的早日实现扫清制度障碍，同时开放、保护宅基地使用权获得者的相关利益，让其在使用期限内自由的转让、出租、抵押，并开发农房抵押贷款基金产品，丰富农村金融体系，充分调配农村资源，激发乡村振兴内生动力[6]。

（4）因地制宜地开展多种形式的宅基地使用权放活为了实现真正盘活农村土地资产的目标，我们应以放活宅基地使用权为发展导向，实现城乡资源要素流动，推动乡村振兴战略实施。

首先，村民集体组织在获得农户同意后，以其作为主导者对村内空闲宅基地进行统一整合，开展宅基地使用权对外转让工作，实现对空闲宅基地的统一规划和整体开发，并以采取入股、联营多种形式发展农村新产业，丰富农村经营新业态，提高农民在转让宅基地使用权中市场定价地位 [7]。其次，美丽乡村建设过程中需进行村庄撤销、合并的，允许农户进行宅基地等至或等量互换。这是在村庄撤并中保障农民不错失宅基地资格权的奏效办法，也是小型村庄共同整合农村资源、吸引社会资金、打造农村新业态的有效途径。最后，鼓励宅基地使用权获得者结合乡村实际情况，因地制宜地开展特色民宿、田园风光旅游、等形式多元的“共建共享型”田园综合体，改善农民生活环境的同时，推动农村资金积累和经济发展，为2020年全面建成小康社会的目标实现加油助力[8]。

（5）建立农村宅基地“三权分置”改革中的风险防范机制

宅基地是农民的立身之本，其最核心的功能就是社会保障。农村宅基地实施“三权分置”，将宅基地这一沉睡资本引入至市场交易体系，同时增加了非农村内部这一交易主体，在撬动乡村要素资源、增加农民财产收入的同时，也在一定程度上给农民带来失去住所的风险。因此，要建立健全农村住房基本保障体系，确保农民住有所居，促进社会和谐安定。其次，完善社会保障，确保宅基地使用权转让农户已有社会保险，严防农民被动失宅，为进城农户留有后路。最后，要严格实施农村宅基地用途管控，严格遵守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的底线，以防止社会资本进入农村宅基地市场炒作，并控制农村土地市场，严格遏制宅基地“三权分置”异化情况。

参考文献/References

[1]郑风田.让宅基地“三权分置”改革成为乡村振兴新抓手[J].人民论坛，2018（10）：75.

[2]陆福兴.宅基地“三权分置”对乡村振兴的影响[J].中国乡村发现，2018（01）：39-43.

[3]沈国明，章鸣，蒋明利.关于省级层面引导地方规范开展宅基地“三权分置”改革的建议——从闲置农房激活看浙江宅基地“三权分置”改革[J].浙江国土资源， 2018（08）：5-6.

[4]孙欣娜.开展农村宅基地“三权分置”改革打造乡村振兴新引擎——以瑞安市为例[J].浙江国土资源，2018（08）：12-13.

[5]温彩璇，许月明，胡建，李晓鹏，张红勋，李晋.乡村振兴背景下宅基地“三权分置”权能实现路径研究[J].世界农业，2018（10）：245-246.

[6]毕文泰，梁远.乡村振兴战略背景下农村宅基地三权分置改革的研究[J].农业开发与装备，2019（01）：13.

[7]严金明，迪力沙提，夏方舟.乡村振兴战略实施与宅基地“三权分置”改革的深化[J].改革，2019（01）：12-13.

[8]王晓桦.农村宅基地“三权分置”是推动乡村振兴的一个制度性轮子[J].经济与管理，2018，32（05）：21-22.