浏阳市农村集体建设用地流转问题及对策研究

刘震宇 郑俊鹏

摘 要  党的十八届三中全会以来，农村集体建设用地的流转成为土地流转领域理论和实践研究的热点话题。本文以全国农村土地制度改革试点市浏阳市为例，运用案例分析、逻辑演绎、归纳总结等方法，在分析总结浏阳市农村集体建设用地流转现状及做法的基础上，指出浏阳市农村集体建设用地流转在法律法规认知、农民固有观念、技术支撑体系、市场培育等方面存在的问题，最后从加强政策宣传、完善农民社会保障、完善基础技术、加强市场培育等方面提出了促进浏阳市农村集体建设用地流转的对策建议，以期为我国农村土地制度改革尤其是农村集体建设用地流转制度建设提供可借鉴的经验。

关键词  农村集体建设用地;土地流转;问题;对策;浏阳

中图分类号：F301 文献标识码：A

Study on Problems and Tactics of Rural Construction Land Transfer in Liuyang， Hunan province

Liu Zhenyu1 ， Zheng Junpeng2

（1. Changsha Yongxin Land Real Estate Appraisal Surveying and Mapping Co.，Ltd.， Changsha Hunan 410007; 2.Changsha Yongxin Land Planning and Consulting Co.，Ltd.， Changsha Hunan 410007）

Abstract： Since the third plenary session of the 18th Central Committee of  CPC rural construction land transfer has become a hot topic in the field of land use management. Taking the national pilot city for rural land system reform of Liuyang in Hunan province as case study area， this paper aims at concluding experiences of rural land system reform especially system construction of the rural construction land transfer using case analysis， logical deduction， and induction methods. On the basis of analyzing and summarizing the current situation and practice of rural construction land transfer in Liuyang， this paper pointed out the problems existing in rural construction land transfer such as cognition of laws and regulations， inherent ideas of farmers， technical support system and market cultivation， finally the paper put forward some tactics to promote the transfer of rural construction land in Liuyang such as strengthening policy propaganda， improving farmers social security， improving basic technology and strengthening market cultivation.

Keywords： rural construction land; land transfer; problems; tactics; Liuyang

農村集体建设用地作为建设用地的一部分，若能依法自由流转，对于促进农村发展和保障农民权益、缓解建设用地指标紧张、保障经济社会发展将会产生巨大的作用[1-4]。党的十八届三中全会《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价[5]。2014年12月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发[2014]71号），部署在33个试点区（县、市）开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三项试点，探索农村土地制度改革路径。

湖南省浏阳市是国家33个农村土地制度改革试点区（县、市）之一[7]，近四年来开展了大量的农村土地制度改革探索实践。以该市为案例区域，分析浏阳市农村集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革的现状、经验及问题，提出完善浏阳市农村集体建设用地流转制度的对策建议，以期为全国农村土地制度改革中集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革提供参考。

1  研究区概况

1.1 区位和经济社会概况

浏阳市位于湖南东北部，现隶属省会长沙市，是世界闻名的花炮之乡，是全国发展改革试点城市、全国农村土地制度改革试点市、中国优秀旅游城市、湖南省不动产统一登记试点市。位于北纬27°5120”— 28°3406”，东经113°1024”— 114°1458”之间，与江西省铜鼓、万载、宜春、上栗及本省醴陵、株洲、长沙、平江八县、市接壤。现辖4个街道27个镇1个乡，市域面积5007.75平方公里。2018年，浏阳市GDP1342.1亿元，一般公共预算收入113.3亿元，总人口为149.38万人，城镇人口71.14万人，乡村人口78.24万人，城镇化水平为47.62%。2015年6月，浏阳市被确定为国家农村宅基地制度改革试点。为进一步统筹协调推进改革试点任务，2016年10月，浏阳市被纳入农村土地征收制度和集体经营性建设用地入市改革试点地区，至此，浏阳市成为国家农村土地制度三项改革试点市。

1.2 农村集体建设用地概况

根据浏阳市农村土地制度改革三项试点基本情况方面的统计数据，截止2018年12月，浏阳市集体建设用地共23980公顷（见图1）。就宅基地而言，全市共有农户320982户，宅基地341417宗，宅基地总面积为21210公顷，其中规划城镇建设用地范围内4242公顷，规划城镇建设用地范围外16968公顷。就集体经营性建设用地而言，全市存量集体经营性建设用地共1320宗，总面积为770公顷。其他集体建设用地主要为农村公共设施和公益事业等用地，面积为2000公顷。

根据2017年浏阳市土地利用变更调查数据，浏阳市农村居民点用地32087.95公顷，占建设用地总面积的比例为67.21%。从用地分布来看，农村居民点用地面积较大的几个建制镇分别为大瑶镇、古港镇、镇头镇、沙市镇和枨冲镇，这些建制镇的农村居民点用地面积均超过了1500公顷，是浏阳市农村集体建设用地流转的重点区域，见表1。

2  浏阳市农村集体建设用地流转现状及做法

2.1 流转现状

在浏阳市成为农村土地制度改革试点市之前，浏阳市农村集体建设用地流转多以自发、隐形流转为主，且规模较小，流转管理也不够规范。所以，严格来讲，浏阳市农村集体建设用地的流转主要指农村土地制度改革试点后的流转情况。

2.1.1 农村宅基地流转

自从2015 年3月起启动农村宅基地制度改革试点以来，浏阳市制定了《浏阳市农村宅基地使用权流转管理办法》（试行），按照建立健全“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”农村宅基地制度的目标要求，允许四个街道辖区和两个工业园规划区之外的宅基地，面向全市符合申请条件的农户流转，并鼓励通过公开竞价的方式取得。目前，共办理宅基地流转371宗、面积59360平方米。例如，澄潭江镇槐树社区推出9宗符合规划和节约集约用地要求的宅基地，经村民代表大会民主讨论同意公开择位竞价流转，吸引外村外镇农户落户成交3宗，地价总额55.14万元;永安镇芦塘村采取宅基地公开择位竞价方式来实现农村宅基地的有效流转（图2）。在农村宅基地抵押方面，2016 年以来，全市有7 家银行开展了宅基地及地上房屋抵押贷款业务，贷款额27.13 亿元，惠及农户29695户。

2.1.2 农村集体经营性建设用地入市

自从2016 年9月启动了农村集体经营性建设用地入市改革试点，浏阳市积极推进农村集体经营性建设用地入市，在满足土地使用者用地需求的同时，盘活了农村存量集体建设用地。2017年1月6日，湖南省第一宗集体经营性建设用地（大瑶镇南阳村原扁塘完全小学地块）成功入市（图3），用途为商服用地，竞得单位为浏阳市大瑶金色摇篮幼儿园。截止2018 年12 月31 日，全市农村集体经营性建设用地入市共成交46 宗，主要分布在大瑶镇、古港镇、葛家镇、高坪镇、永安镇等乡镇，总面积为76.33 公顷（合为1145 亩），土地出让总价款共12995.36万元。按用途分，商服用地9 宗，工业用地37 宗;按入市方式分，就地入市26 宗，调整入市20 宗;按土地使用权类型分，出让43宗，租赁1宗，作价入股2宗;按定价方式分，网上挂牌2宗，协议44宗。

从入市地块的交易价格来看，工业用地成交平均单价为10.75 万元/亩，商服用地成交平均单价为23.22 万元/亩。各入市地块的成交单价与其所处区域同用途的集体建设用地基准地价基本相当。在农村集体经营性建设用地入市的土地增值收益的分配方面，浏阳市严格执行《浏阳市农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金和税费征收使用管理办法（试行）》、《浏阳市农村集体经营性建设用地入市收益分配指导意见（试行）》中的相关规定，兼顾了政府、集体和个人的利益[8]。

2.2 主要做法

2.2.1 出台了一整套农村土地流转管理制度

针对农村土地制度改革，运用系统的、整体的改革思维，统筹兼顾国家、集体、个人利益，探索出台系列配套制度，推动改革试点制度化、规范化。宅基地制度改革方面，采取试点先行，大胆创新、反复尝试，制定了《瀏阳市农村宅基地管理办法（试行）》等6项制度。集体经营性建设用地入市改革方面，结合浏阳实际，研究制定了《浏阳市农村集体经营性建设用地使用权入市管理办法（试行）》等8项制度。这些制度为农村集体建设用地流转提供了政策支持和实践指导，见表2。

2.2.2 统一编制了村庄规划

党的十八届三中全会《决定》要求，农村集体经营性建设用地入市要以符合规划、用途管制为前提，所以要坚持规划先行，实行严格的用途管制制度。为此，浏阳市以美丽乡村规划提质行动和土地利用总体规划中期修改完善为契机，分批启动了全市多个村庄规划的修编工作，以此引导农民科学选址建房、合理布局工业及商服用地，确保节约集约用地。在农村宅基地改革方面，统一规划建设相对集中的农民公寓、住宅小区，按照“一村一品”目标，成功创建了古港镇梅田湖村等21 个美丽乡村、永安镇华山屋场等45 个幸福屋场，打造了布局合理、环境优美的美丽乡村建设样板。在集体经营性建设用地入市时，明确农村集体建设用地中土地利用总体规划和城乡规划为经营性用途的土地，均可作为集体经营性建设用地进行入市。

2.2.3 统一对农村集体建设用地进行确权

党的十八届三中全会《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”而农村集体经营性建设用地要入市，就必须符合“产权清晰”、“依法取得”这一基本前提。为此，浏阳市对农村集体经营性建设用地进行了确权登记，使其拥有合法的手续和权利证书。同时，浏阳市依据《浏阳市农村宅基地使用权及房屋所有权确权登记暂行办法》，按照不动产统一登记的新规范、新要求，对全市农村宅基地使用情况进行了摸底，查清了全市农户户数、农村宅基地宗数及构成（包括已颁房产证宗数、已颁土地证宗数、违法用地宗数等），在此基础上办理宅基地确权手续。同时，对先行试验的两个村进行了高标准的地籍测量工作，为获取试验村宅基地使用的精确数据，通过公开招投标方式确定了专业技术队伍，依据《城镇地籍调查规程》和《不动产权籍调查规则》对试验村全面开展了宅基地及房屋的调查与测量工作。宅基地的调查内容包括使用者户籍、人口、宅基地取得方式、用地规模和不同用途面积、用地许可和确权、房屋确权、违法用地、一户多宅等情况。

2.2.4 建立了城乡统一的地价体系

为充分发挥基准地价在土地资产管理和政府调控土地市场中的指导作用，充分显化土地资产价值，浏阳市于2016 年启动了城乡地价一体化基准地价编制工作，严格依据技术规程和工作流程，先后经过外业调查、技术成果的编制、征求局内意见、召开听证会、征求市直部门意见以及市长办公会审查多个环节，历时近一年，于2017 年初完成了全部的技术工作。《浏阳市城乡一体化基准地价更新成果》实现了四个统一（见表3），包括：城乡基准地价更新范围一体化、城乡土地综合定级一体化、城乡地价内涵和水平一体化和城乡宗地修正体系一体化，为农村集体经营性建设用地入市提供了科学准确的地价体系和地价标准。

2.2.5  建设统一的交易平台和管理体制

为促进宅基地等农村资源流转，浏阳市于2015 年成立了湖南省首家农村资源流转交易中心。根据《浏阳市农村集体经营性建设用地使用权入市管理办法（试行）》第十一条和十二条规定，集体经营性建设用地入市主体委托市不动产交易中心发布交易信息，组织公开交易（入市程序见图4）。农村集体经营性建设用地使用权原则上以招标、拍卖、挂牌方式公开入市交易（试点期间均以网上挂牌方式入市）。特殊情况需以协议方式入市交易的，入市主体应按相关民主决策程序表决同意并形成正式表决材料。目前浏阳市以不动产交易中心为管理主体，建立了线上线下的交易平台，将集体经营性建设用地交易系统单独作为窗口接入国有建设用地交易平台，并在统一的交易大厅办理交易事项。

3  浏阳市农村集体建设用地流转存在的问题

3.1 农民及土地需求者对集体土地法律法规的认知与了解程度普遍不高

目前，大部分村民、土地需求者對于我国现行的集体土地法律法规及制度有一定的了解，但是大部分是一知半解，更不用说浏阳市在试点期间出台的集体经营性建设用地入市改革方面的8项制度和宅基地制度改革方面的6项制度。相关利益主体不了解集体建设用地使用的相关政策，就会存在信息不对称的现象，必然会导致集体建设用地需求不足。老百姓对新生事物接触和了解需要一个过程，而政府和自然资源管理部门加强普法宣传也不可或缺。

3.2 农民在观念上难以接受土地流转

首先，农民存在根深蒂固的土地保障情结。我国现行社会保障体系还不是十分健全，尽管近年来农民养老、医疗、教育等社会保障得到巨大改善，但是农民仍旧享受不到与城镇居民同等的福利，农民生计一旦出现风险，农村宅基地仍是保障其生存养老的最后屏障，这必然会造成农村宅基地流转障碍。第二，农民恋土情节和失地恐惧并重。受传统文化影响，农民对其成长的乡土有着深厚情谊，有着复杂而浓烈的难以割舍的情愫。

3.3 农村集体建设用地流转技术支撑体系仍不够完善

国有建设用地有偿使用已推行多年，各项制度已非常完善和成熟，被社会广泛接受，其关键所在就是在符合规划、用途管制、产权清晰、节约集约的前提下运行，除此之外，地籍管理系统、地价体系建设、土地利用动态监测监管系统等是重要的技术支撑。根据《决定》中提出的“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租 赁、入股”，所以集体建设用地要顺利入市流转，依然要参照国有建设用地现行的管理模式，要具有必备的制度和技术条件。但目前浏阳市村庄规划编制还未完全完成;宅基地确权工作积极性也不高，由于历史原因，有些建设用地是违建的甚至难以完成确权工作，地籍管理系统、土地利用动态监测监管系统也是跟不上集体建设用地入市的现实需求。

3.4 集体建设用地市场培育艰难

浏阳市作为农村土地制度改革试点市，纳入土地有形市场公开交易的集体土地宗地数量不多，集体建设用地市场培育艰难。主要有两个方面的原因：第一，与城市国有建设用地完整明晰的产权相比，投资者对集体建设用地的产权存在顾虑。集体土地“同权同价”目前没有规范的定义，现行法律法规对集体建设用地的权能还有很多限制[9]，目前不少土地使用意向者，对集体建设用地产权的登记和抵押权是否可实现、试点结束后政策的稳定性、入市到期后的手续、费用等方面都还存有疑虑，自然也会影响入市积极性。第二，与城市国有建设用地相比，农村基础设施配套落后，消费能力有限。就工业发展而言，基础设施配套落后，且不能形成产业集聚效应，就会导致大多数工业企业对选择集体建设用地缺少积极性。就商服用地而言，在目前城镇化的过程中，农村消费群体有限，很多二级商业类型无法在农村有效发展。

4  浏阳市农村集体建设用地流转的对策建议

4.1 加强集体建设用地入市制度的宣传

鉴于目前不管是农村集体经济组织、农民或者用地单位对集体建设用地入市制度多是一知半解，且对政策的稳定性和合法性存在一定担忧，故需要加强政策宣传，尤其是要加强与农民的沟通协调。第一，对农村集体经济组织来说，其是农村集体建设用地的所有权代表，对集体经营性建设用地入市有着一定的主动性。第二，农民作为农村集体经济组织的成员，若集体经营性建设用地和宅基地入市流转能给其带来收益，也会大力支持集体经营性建设用地和宅基地入市流转。第三，对用地单位来说，若农村集体经营性建设用地能够和国有土地同等入市、同权同价，且土地使用权会得到法律保护，从节约成本的角度考虑，其也会支持集体经营性建设用地入市。

4.2 为农民提供完善的社会保障

第一，建立健全农村宅基地退出（流转）社会保障机制。加大城乡社会保障体制改革力度，将农村进城务工收入相对稳定的人群纳入城镇社会保障体系，同时尽可能为农村务工人员提供较为稳定的就业岗位。第二，建立宅基地退出（流转）与城市住房保障政策相匹配的激励政策。对已在城镇落户或者在城市工作生活达到一定年限的农民工，放弃农村宅基地的，给予享受城市住房保障或者购房补助的优惠政策。因此，在农民具备城镇生存能力的情况下，通过构建一个相对公平的市场环境，以城镇就业、社会保障替代农村土地这根“救命稻草”，让宅基地退出（流转）成为一种市场选择。

4.3 完善集体建设用地入市的基础技术工作

一是全面加强农村土地产权管理。全面清查已经流转的集体建设用地数量、用途、位置和目前使用情况，对村民宅基地、乡镇企业用地、集体公用设施用地进行系统测量，并按不动产登记管理办法进行确权登记[9，10]。二是加强农村土地规划的编制。做到规划先行，请专业技术队伍，严格按技术规程编制村土地利用规划和控制性详细规划，确保按照规划利用土地。四是加强农村土地利用动态管理。安排专门的管理部门，建立农村土地入市管理台账，实行农村集体建设用地动态监测管理。五是加强专业技术队伍的建设。城乡统一建设用地市场是一个新鲜事物，应加强工作人员的技术培训，建立一支经验丰富、专业能力强、技术过硬的管理队伍。

4.4 加强农村集体建设用地市场的培育

首先，在坚持社会主义公有制、维护社会稳定和保障农民权益的基本前提下，建议国家尽快對《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等相关条款进行修订，赋予集体建设用地与国有建设用地相同的权能，使农村集体建设用地入市合法化，推动建立城乡统一的建设用地市场。第二，加强农村基础设施建设，减小城乡建设用地土地利用条件上的差异，采取各项优惠政策，鼓励社会资本参与农村基础设施建设，为发展农村集体建设用地市场创造条件。如浏阳市紧邻省会长沙，且风景秀丽，旅游资源丰富，休闲农业发达，所以就可以因地制宜，积极利用集体建设用地发展农家乐、民宿等第三产业。第三，在培育农村土地市场方面，优化土地供应计划，通过控制新增城镇建设用地规模，刺激农村集体建设用地市场的发展。

参考文献/References

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[4] 刘敏. 农村集体经营性建设用地入市流转存在的问题及对策——以海南省文昌市为例 [J].当地经济，2018，（18）：27-29.

[5] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-06.

[6]《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见>的通知》（中办发[2014]71号）[Z]，2014-12-31.

[7] 《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》（国土资发[2015]35号）[Z]，2015-3-20.

[8] 浏阳市城乡统一市场体系构建相关文件汇编.浏阳市国土资源局，2017-11

[9] 袁堂钢，赵 栩. 集体经营性建设用地入市制度思考[J].中国土地，2016，（11）：19-20.

[10] 丁琳琳. 农村集体建设用地入市浅析[J].中国土地，2015，（8）：30-31.