谋划教育治理的现代化格局

李帆 刘群

推进教育治理体系和治理能力现代化，是《中国教育现代化2035》提出的十大战略任务之一。从某种角度而言，它影响和关系到其他战略目标的实现，非常关键，同时也面临诸多变革与挑战：治理理念的现代化、相关利益主体之间权力边界的厘清与确定、治理方式和工具的变革等。

如何应对挑战，寻找到教育治理现代化的可行路径？专家有思路，地方有探索。

“横向分权”与“纵向放权”：治的是权力，理的是关系

“教育治理治的是权力，理的是关系。”教育部长陈宝生的一句话，道出了教育治理的精髓。

如何分配权力、厘清关系？

可通过“横向分权”与“纵向放权”进行顶层设计。

“教育部门看似权力很大，但其实权力有限。教育治理相關权限被分割在人事部门、财政部门、编制部门。”山东省教育厅一级巡视员张志勇建议，不同教育职能部门之间的权力要实行再分配。

教育部门与财政、人事、编制部门，能不能“铁路警察各管一段”？“如教师人事管理，编制部门管编制总量，但编制总量内的教师队伍布局由教育部门来统筹;财政部门管总预算，预算分配由教育部门主导;人事部门管职称总量、岗位结构，但在评审、岗位结构的分配上由教育部门来确定。这是一个横向教育治理权力的再分配。没有这一步，教育部门自身没有权，何谈放权？”

“纵向放权”，即不同教育治理层级之间要逐级放权。重在改变自上而下、相对高控的管理体制和方式，把中小学自主权放足、放到位。

江苏省张家港市教育局副局长钱洁雅认为，向中小学赋权可包括三个方面：一是人事权。学校在招聘教师的时候是否可以不受编制限制、不受人员性质限制？二是课程管理权。现在对课程设置、课程计划的要求非常严格，是否可以给予学校—定空间，让学校可以根据实际需要实行必要的长、短课等改革？三是财政管理权。学校能否在经费总额控制基础上自主确定预算方向与预算项目？

对放权的目的也要有清晰的定位，是“鼓励学校在办学理念、育人方式、课程设置、教学方式等方面进行探索，允许学生个性化发展，避免千校一面”。

教育部基础教育课程教材发展中心副主任张国华，曾担任山东省潍坊市教育局局长多年。他说：“要敢于将权力真正下放给学校，做到责权利相统一，学校会带来超乎想象的惊喜。”

潍坊推进中考改革，把学生综合素质评价权下放给初中学校。为了保证综合素质评价的公平公正与透明，所有学生、家长、教师一起参与制订评价方案。实施过程中，全社会都在监督，全社会都是改革的推进派、明白人。“这就是治理现代化，主体明确，多元共治。”

潍坊还把职称评聘的权力下放给学校，一校一方案，怎么评、用什么标准和程序评都是学校全员协商。

但是，“放权也是有边界的。”张志勇提出，教育治理要确权，应搞清楚各相关主体的权力边界。对教育行政部门和中小学，要明晰三个清单：一是权力清单，能干什么。二是责任清单，必须履行什么责任。三是负面清单，不能干什么。

很多人也提出，必须发挥政府在教育治理新格局中的主导作用，把该管的管好，要敢管、善管。

甘肃省兰州市教育局局长南战军认为，政府管什么？主要管方向、管底线。

方向是大局。要紧紧围绕“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一根本问题，全面加强党对教育工作的领导，坚持立德树人。

底线是保障。要在依法治教和制度建设上下功夫，让权力放下去有约束，不是“自由落体”。

提升自主管理能力，完善学校内部治理

提高学校自主管理能力、完善学校内部治理结构是教育治理体系现代化的重要组成部分。

只有推进学校治理现代化，学校才能“活”而有序，才能以现代化之校园培养出一批又一批的新时代公民。

甘肃省张掖市甘州区教育局局长刘文认为，当前学校自主管理存在一些问题：治理理念相对滞后;校长自主管理的意识和能力较薄弱;学校内部治理结构不合理。这些问题，导致学校办学独立性不足、创新性不足、开放性不足。

如何以新思路改善学校内部治理？

浙江杭州学军中学校长陈萍说，提升学校的自主管理能力，首先要明确学校的办学价值所在和办学目标所在，这是一个根本，是完善学校内部治理结构的方向。其次，学校内部治理可以向优秀企业管理制度学习，以解决人浮于事、绩效考核不能体现绩效的问题。最后，落实各种主体责任，充分发挥教师、家长、学生的作用，以提升学校自主管理能力。

“学校建立合理的内部治理结构，关键在理顺各部门之间的功能以及责、权、利关系。”上海市复兴高级中学校长陈永平介绍，复兴高级中学为每个岗位厘清“该配的人与该做的事”，让每个人各司其职、各尽其责。

评价是学校治理结构的重要环节。复兴高级中学建立起精细化、全覆盖的教学质量保障体系。教师考核实行“常规考核与发展性评价相结合”，激发教师队伍的活力和发展动力。

提升自主管理能力、完善学校内部治理，校长是关键。“校长的领导力直接关系到自主办学的水平和效果。”钱洁雅说，校长的价值观如何，是否具有科学、民主、法治的管理理念，是否具有沟通协调能力、持久的学习能力，是否具有教育情怀，是否具有很强的号召力，决定了学校所能达到的办学水平。同时她强调，教师的参与能力非常重要，在具备教学引领能力的同时还要有制度执行能力和创新能力。

北京师范大学校长培训学院副院长徐志勇提出，完善学校内部治理结构时，需要考虑学校的组织文化特征：学校是一个低风险、慢反馈的机构;学校的教育服务对象大多是未成年人;学校管理方式本身也具有很强的教育性。因此，完善学校治理结构时，其长期导向要注重过程，要关注如何激发教师的专业精神和奉献精神，管理方式也要符合社会主义核心价值观的要求。

值得一提的是，在构建社会参与教育治理机制的问题上，大家给予了特别关注。

“家长参与学校治理，要在发挥社会教育资源的作用、学校办学过程的监督、育人合力的形成等方面发挥作用。”南战军说。

“将来是不是可以建立一个由社区各行各业人士组成的学区委员会，聘请人大代表、社区居民等参与学校的日常监督？”钱洁雅建议。

张志勇介绍，从2009年开始，山东省就要求全省中小学设置学校家长委员会。从班级家长委员会、年级家长委员会、学校家长委员会，到现在开始组建社区家长委员会，各级家长委员会在“参与学校民主管理、支持教学特别是课程改革、提升家庭教育水平”等方面起到了重要作用。

以共治求善治：转变治理机制，创新治理方式

在南战军看来，教育治理现代化就是一个“以共治求善治”的过程，是多元主体共同促进教育发展的过程。

这需要我们转变治理机制和治理方式。

“建设校务委员会、教职工代表大会、学生代表大会等，说到底是学校内部的共治与自治。共治必须作为完善学校内部治理体系的重大治理架构建设起来。”张志勇提出，关键是要实现法治，这是教育治理现代化的根本。

“《中華人民共和国宪法》规定，国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。所有学校是不是依法做到了？国家的课程方案、课程标准、学业质量标准，贯彻得怎么样？在法治规范下进行教育治理，是加快推进教育治理现代化的基础和保障。”

南战军认为，在依法治教的过程中还存在一些问题，如法律涵盖面不全，学前教育、家庭教育、校园安全、网络教育等领域亟待立法。有些法律需要与时俱进进行修订。法律的执行效度还需要进一步提升，一些灰色领域因界限不明、责任不清导致法律的执行效度较低。

怎么解决？一是加快立法和修法，二是增强法律的可操作性。钱洁雅建议，一部法律或制度出台后，要有一系列配套文件进行系统化的整体设计，以应对纷繁复杂的现实。如下放给学校教师招聘权，就关涉学校招聘的规范、流程、监督等环节，还涉及绩效工资方案，因为用人权与分配权是紧密相连的。“法律很重要，如何保障法律的执行也同样重要。”

依法治教是底线，在此之上是治理创新的空间。

李桢所在的吉林省新优教育集团，与当地政府签订法律合同，受委托管理薄弱学校和新建学校。合同约定了新优教育集团在委托管理过程中拥有的人权、事权和财权，同时约定了非常严谨的办学评估体系，附在合同后面。由政府聘请第三方，根据这个体系对新优教育集团的委托管理工作进行评估。

短短三年，受委托学校的教育质量得到很大提升。原来薄弱学校学生流失严重，现在学位满足不了老百姓的需求。“我们探索的是办学所有权和‘经营权二权分离。一方面学校公办属性不变，招生仍然是划片就近入学，保证办学方向和政府的办学主导作用;另一方面又通过法治的方式，实现了学校自主权的有限有效回归，激发了办学活力。”李桢总结道。

与治理方式变革相伴的是治理工具的现代化。张志勇认为，治理工具要积极变革，未来可以更多采用合作治理、第三方治理、大数据治理、公开治理、绩效治理等工具。

更重要的是，“要建立与现代化教育相适应的教育评价标准和体系”。中国教育学会副秘书长高书国提出四点建议，一是要建立以共享和共同发展为理念的评价工具，二是构建以大数据为基础的教育评价数据库，三是鼓励学校和地方建立多元化的评价手段和评价模式，四是构建有中国特色、能够走向世界的教育评价理论、评价方法和评价工具。

“未来教育改革、发展和治理的重点在于实现四个回归：回归学校，回归课堂，回归教师，回归学生。未来教育治理的格局，要从以政府宏观治理为主转为宏观与微观相结合的治理模式为主，让每所学校和教育的每个细胞都充满生机和活力。”高书国说。