上海城市基层党建高质量发展的创新经验

陈怡

[关键词]基层党建;高质量;创新

近年来，上海主动适应城市发展新形势新要求，坚持问题导向，坚持理念创新、思路创新、实践创新，自觉运用党的执政体系整合资源加强基层基础工作，形成了多层次、扁平化、开放式的区域化党建新格局，初步走出了一条符合特大城市治理特点和规律的城市基层党建新路子，党在城市的组织覆盖和工作覆盖有效扩大，基层党组织的政治功能和服务功能明显增强，党领导城市、治理城市的能力显著提升。

一、上海城市基层党建的主要特点

上海逐步探索由传统单位党建向社区党建、由体制内党建向“两新”组织党建，由封闭式党建向单位、行业、区域互联互补的区域化党建转变。区域化党建将隶属不同系统、掌握不同资源的党组织连接成共同体，党的建设从上层着力向基层着力转变，从局部推进向整体推进转变，从各自封闭向共同参与转变，从简单粗放向精准发力转变。具体体现在以下三个方面的特点：

1.组织上的互联

把不同隶属关系的党的基层组织和党员，通过制度设计和安排，组织起来成为参与区域化党建工作的一个方面、一支力量。组织者一般是街道党工委，主要职能是政治上的领导、思想上的引导、活动上的指导、舆论上的疏导。互联活动的生命力在于围绕地区性、社会性、群众性、公益性工作展开，把它们联系在一起。地区性工作属地性强，如精神文明建设、安全防范，等等，需要在一定的范围内统一规划管理;社会性工作内容宽泛，带有一定应急融合性，需要组织动员，如抗灾救险、志愿服务，等等，需要社会广泛参与;群众性工作对象涉及一般民众，包括为民办实事维护群众合法权益，协调群体矛盾，等等，既有户籍地居民，也有单位内部职工;公益性工作是在政府实施第二次分配后，由社会承担的第三次分配形式，如慈善事业、帮困解难，等等，是一种社会特殊服务。这些工作涉及各方利益，做好了是一个多赢局面，做差了，政治上、经济上都受损。由此可见，“四性”是一种“内在要求”，参与单位、组织和个人既是权利主体，又是义务主体。开展这些工作的牵头人是街道党工委，在区委的统一部署下，发挥在社区内的“总揽全局，协调各方”的作用，实现区域地再组织化。

2.资源上的互通

这里所指的资源包含两方面，一方面是执政党的自身资源体系，主要有组织资源、思想资源、政治资源、制度资源、人才资源等，这类资源党可以通过一定机制加以调节，实现互通。另一方面是社会物质资源，计划经济时期，这类资源都姓“公”（全民所有与集体所有）。市场经济使这部分物质资源的产权明晰化，也因为股份化后利益多元，不能由行政随意调拨，这就造成不同单位、不同行业由于物质资源的属性关系而影响到党组织开展活动的物质保障。事实上，物质资源匮乏已经影响到党的自身资源的功效，党建工作发展不平衡在所难免，需要借助体制外的资源以求平衡。这个“体制外”的资源分为两部分，一部分是别人体制内的资源，另一部分是社会公共资源。所谓资源互通，就是在不变资源性质的前提下，通过有效整合、互通有无，保证区域化党建工作顺利开展。

3.功能上的互补

林尚立教授把“国家建设，社会整合，政策供给，价值分配，利益协调，全局调控”作為执政党的功能体系的六个方面。这些功能分别体现在不同层级的条块系统，形成功能互补关系。这样的功能结构（权力配置），

归根到底是由社会分工因素决定的。人类不断征服和改造自然，生产力水平不断提高，促使社会大分工，分工决定效率，推动发展。条块分工是执政效率的保证。但是，分工不是分割，更不是画地为牢，而是互补优势。条拥有国家建设、政策供给等方面优势，例如，国家的重大项目一般通过条线实施，条在重大项目建设上处于主导地位。又如，在一个既定的区域内，有各种利益集团，块有责任依法保障各种利益和谐，最大限度地实现社会公平、公正，确保以人为本，经济社会全面、协调、可持续发展。块拥有利益协调、全局调控等方面优势。这种条块的功能差异是不同分工的产物，是客观存在。区域化党建的一大任务是，整合条块功能优势，并尽可能地使优势变为胜势，即形成党建合力，实现“1+1”大于2。

二、上海城市基层党建的重要经验

上海市委始终坚持落实中央精神，坚持问题导向，坚持改革创新，在推进城市基层党的建设高质量发展的实践探索中形成了一系列宝贵的经验。

1.坚持以体制创新为突破口，健全城市基层党建工作联动体系

城市基层党的建设要适应不断变化的城市发展，首先要从体制上着力突破，理顺关系。2004年中共上海市委八届六次全会通过《关于加强社区党建和社区工作的意见》，提出了“社区党建全覆盖、社区建设实体化、社区管理网格化”这一新时期社区党建和社区建设的总体目标。作为实现这一目标的实质性举措，上海推出了“1+3”社区党建领导体制，其重点是创新党在社区工作中的领导方式、组织方式和活动方式，建立有别于传统单位党建和党务工作的党的社会工作体系。经过十年的艰辛探索，2014年上海市委一号调研课题形成的《上海市委关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件（简称“1+6”文件），针对新形势下社会治理中的现实问题和矛盾，进一步在街道体制改革上寻求突破，建立适应新形势需要的组织架构。以街道党工委作为基层建设“龙头”，取消街道招商引资，把加强党的建设作为首要职能，形成街道党工委、街道行政党组、社区党委“1+2”党建新体制，并通过“重心下移，资源下沉，权力下放”等举措做实基层。积极推动全区域统筹、多方面联动、各领域融合，促进“组织有活力、党员起作用、群众得实惠”， 整合区域党建资源，积极探索党建引领下的社区治理创新。

经过多年的探索创新，经过系统建设、整体推进，上海城市基层党建正逐步构建起“市、区、街、居民区”四级党建联动体系，强化党建引领的自治、共治、德治、法治一体的基层治理格局。在这一格局中，强化市委总揽全局、协调各方作用;强化区、街道、居民区党组织的“一线指挥部”“龙头”“战斗堡垒”作用;强化街道社区党组织在城市基层党建中的领导核心地位，确保其成为党的路线方针政策在城市基层得到贯彻落实的领导核心、城市基层社会治理的领导核心、团结带领群众共创城市美好生活的领导核心。以自治共治为基本载体，以德治法治为支撑保障，实现党建引领下的自治共治德治法治一体化推进。新形势下，上海区域化党建的视野从基层转向整体，从由“街道为主”向“做

实街道、两头延伸”提升，将更多资源融入其中。机关事业单位、国企、高校、“两新”组织等各领域，积极融入市、区、街、居四级区域化党建平台。

2.坚持以激发活力为着力点，优化全构性和全程性共治机制

在上海十多年区域化党建的探索中，一直试图打破条块壁垒，实现资源共享，最大限度地推动不同领域党组织的工作活力和效能。但过去的区域化党建也存在资源不均衡、属地固化、活力不足等问题。解决这些难题，就需要建立健全合理有效的“制度群”，充分调动区域内各基层党组织的积极性，激发工作活力，推动共建共享。上海近年来区域化党建的制度创新则体现出鲜明的全构性和全程性。所谓“全构性”是指机制在动员、联络、策划、评议、监督、激励等诸方面形成相辅相成的完整配套;所谓“全程性”是指机制要贯穿在从目标到结果的全过程。在上海，区域化党建的层次更趋丰富。层层可结盟，处处可联系，事事可沟通。各方力量汇聚，畅通了社会治理“立交桥”，社会活力不断迸发。

动员介入机制是共治的启动机制。采取社会契约的形式，如结对签约制、公开承诺制;采取个体动员形式，如党员社区报到制。动员介入机制除传统的政治意识动员外，更侧重社会意识动员;除传统的组织约定外，更要侧重社会约定;除集体的参与动员外，更要兼及个人的参与动员。策划决议机制是共治的导向机制。包括各个层面的联席会议制度、听证会制度、专题调研制度、专家咨询制度等。策划决议制度充分体现民主性和程序性，注意遵照多数单位党组织的意见办事，同时尽量尊重和吸纳少数单位党组织的意见。联络协调机制是共治的贯通机制。主要包括舆情互通制、网络沟通制、灾情专递制等信息交流制度;社区事务协商会、社区矛盾协调会、社区议事沙龙等会议制度;以及联建工作机构、联建联络员、联建领导人员等联络协调制度。联络协调机制做到“三重三注意”，即重一贯，注意经常性;重时机，注意及时性;重合力，注意互动性。监督评议机制是共治的保证机制。包括工作评议会制度、联合督察制度、地區与部门对相关机构负责人双重考核制度、党员参与居民区工作反馈制度、群众测评制度、联建目标与单位目标挂钩考核制度等。监督评议制度的执行注重社区公众的介入、社会各方的意见和社会舆论的评判。表彰激励机制是共治的促进机制。表彰激励机制包括各类精神文明评比制度、党内先进评比制度、联建先进个人（集体）报告会制度、联建积极分子奖励制度、联建先进事迹舆论宣传制度等。表彰激励制度主要侧重精神鼓舞，善于激发起参与党组织和党员实现政治价值观的责任感和自豪感，形成社会尊重、群众赞誉的良好氛围。

3.坚持以强化功能为重点，提升城市基层党组织的整体功能

党的十八大提出要加强基层服务型党组织建设，党的十九大又明确强调要强化党的政治功能。中国共产党及其基层党组织的属性决定了政治功能是其核心功能，服务功能作为基层党组织的重要功能，是党的根本宗旨的直接要求和表现形式。两者高度统一、相互作用，共同促成了基层党组织整体功能的发挥。上海在推进城市基层党建的过程中，始终坚持政治引领，着力强化基层党组织政治功能，树立党的一切工作到支部的鲜明导向，把全面从严治党延伸落实到城市基层。同时，进一步发挥基层党组织服务功能，更好发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。在上海，各类参与区域化党建的党组织实现信息、阵地、文化、服务共享，为驻区单位解决停车难，提供健康义诊、法律咨询、文化艺术、爱心募捐、为大龄未婚青年牵线搭桥等服务，驻区单位党组织也热情为街道服务，形成良性互动。通过建立需求、资源、项目“三张清单”，实现资源汇聚，精准对接。2015年10月，黄浦区委在五里桥街道探索实践社区公益项目“双向认领”工作机制的基础上，制定下发了《黄浦区区域化党建服务项目“双向认领”工作机制的实施办法》，进一步在全区推广复制，拓展领域，规范制度，着力推动服务需求与服务资源的有效对接，把党的政治优势和组织优势，转化为引领各方参与社会治理的工作优势;拥有242家会员单位的徐汇区区域党建促进会，在全区织就一张服务网络，它们促进服务区域发展，在徐家汇商圈推出社会责任、道德责任、服务责任“三联盟”;闵行区虹桥镇的“1+6+7+X”区域化大党建机制，凝聚辖区内151个基层党组织和1000多家企事业单位，打造区域党建联建共同体，建成党建引领下的综合性社区公共服务空间“四季源”邻里中心，以15分钟便民服务圈为单位，向群众精准投放服务。

4.坚持以信息技术为支撑，推动党建工程信息化智能化

新时代城市基层党建工作必须要与时代同步，与科技同行，使现代网络信息技术成为党建工作新的装备，才能使党建工作更高效便捷，更富有时代气息。近年来，上海积极推进党建信息化工程，依托“智慧城市”建设，上海同步推进“智慧党建”，推动“互联网+党建”与城市治理中的大数据运用、人工智能发展深度融合，提升服务有效性。运用“互联网+”技术，打通上下联系的信息渠道。在市、区、街道各层面建立起党建信息管理服务平台，推出电子走访、微心愿等信息化服务手段，实现区域互动、数据共享、信息互联、服务更优。运用网络信息技术创新党建工作载体，提升服务水平。在商务楼宇、各类园区、商圈市场和互联网业等新兴领域，通过建立网上党支部等新方式，实现线上线下互动，提高活动成效。徐汇区把区级党建信息化平台架构在区行政服务中心，有机整合“党员党组织信息库”“企业法人数据库”“楼宇园区数据库”“城市网格数据库”，开发设计了“徐汇党建”信息平台;宝山区建立“社区通”手机一站式平台，万名党员亮身份、当先锋，通过线上动员、线下参与，拓宽了联系服务群众渠道。借鉴网格化管理的理念，立足党建工作全覆盖、无遗漏，灵活设置党建网格，全市划分3万多个服务区块，基层党组织班子成员、党小组长和其他党员骨干担任网格长、网格员，推动需求在网格发现、资源在网格整合、问题在网格解决。

（作者系中共黄浦区委党校党史党建教研室主任、副教授）

（责任编辑 周 巍）