城市基层党组织的组织力提升

刘博 李欣芳

[关键词]基层党组织;组织力;治理

中国共产党从建党之初即重视党的组织体系建设，根据中国社会变迁的不同历史条件，不断强化与提升党组织的社会动员与参与治理能力。当前中国社会的转型发展产生一系列新特征、新问题与新挑战，中国共产党党组织功能的有效发挥必须紧紧结合当前中国社会实际发生的变化，回应特定情境下的现实问题，特别是作为城市现代化治理核心力量的基层党组织，其政治引领功能、社会组织功能、文化凝聚功能发挥的针对性和效用性成为影响当前中国城市治理的重要支撑条件。

一、城市基层党组织组织力提升面临的现实挑战

21世纪以来中国城市的整体发展水平正在快速提升，基层党组织政治功能发挥水平是体现国家治理体系与治理能力现代化的重要方面。当前城市基层党组织功能发挥面临新挑戰，表现在三个方面：

一是如何协调党组织内部体系的均衡性与功效性。从中央到地方的基层党组织总体方针来看，城市基层党建的工作重点一是组织体系的全覆盖，二是党的工作全覆盖，在全覆盖的基础上才能逐步发挥政治影响。但是，这一工作的首要挑战是，数字指标的覆盖与工作实效的覆盖之间存在差异性，中央直属机关与地方基层实际工作条件上存在差异性。这两种差异性导致同样性质的党组织在政治功能的实际发挥上存在很大不同，对中央统一推进的组织建设工作也存在理解、执行上的不同。其次，党组织功能的定位是统一的，但是在制度设计、政策实施和效果评估上，不同地区、不同行业由于工作内容和服务对象的差异，缺少弹性化的监督评估空间，滋生较多“形式主义化”的政治建设，一些地方出现“弱化、虚化、边缘化党组织政治功能”①现象。

二是如何化解社会结构调整带来的群体利益冲突。中国社会在过去四十年间快速发展的同时也伴生系列转型问题，这些问题在当下突出表现为以“利益”为核心的群体矛盾与冲突。化解矛盾与疏导风险一直是体现基层党组织组织力的重要表现，如何应对新形势下的社会冲突，特别是针对大量新兴职业群体和组织的出现，如何扩大党组织的政治影响力是目前组织力建设的重点。尤其是在超大型城市，党组织功能的发挥更多地是从纵向层面予以表现，而有效性问题则突出展现在工作开展的横向层面，这与城市“两新”组织党建生态环境密切相关，包括“两新”组织对党建的内生性需求匮乏、

“两新”组织对政党组织的功能性替代造成对组织进入的排斥、“两新”组织中党建具体思路混乱以及党组织发挥作用有限等②。城市基层的社会治理资源呈现不均衡分布状态，从纵向组织架构来看，行政机关占据大量优势资源，群众诉求多元化、复杂化，社会参与力量有限，还存在较大的上升空间;从横向组织联系来看，居民区、园区、商圈楼宇以及互联网的党建资源明显不平衡，居民区基础条件较好，工作方法与队伍组织已经具备一定的实践经验，并开始模式化探索，而其他领域问题与困难较多，资源的流通与联系未能形成有效的渠道和体系，迫切“需要明确基层党组织的政治功能、政治目的，开拓基层党组织政治空间，提升基层党组织的组织力”③。

三是如何引领社会核心价值观念、培育社会共识。城市社会的发展集聚了大量职业群体，不同群体的生活方式与利益诉求存在差异性，如何通过党组织政治功能发挥来引领社会核心价值观与凝聚社会共识，这是决定基层党组织未来生存空间的关键。④目前来看，基层党组织在政治引领方面存在较明显的不足，城市中以年轻人为主体的新兴职业群体中存在大量懂技术、有专业、愿奉献的人才，他们乐于参加社会公益活动与志愿服务，但是缺少相关的平台与必要的引导;与此同时，不同基层党组织、社区单位的队伍人员在实际工作能力上有较大的差异性，不仅表现在年龄差异带来的经验不足，还包括对工作的认知态度、群众工作的方式方法以及个体身心状态的特殊条件等一系列因素，这些都极大地制约了基层党组织功能的纵深发展。

二、城市基层党组织组织力有效发挥的格局设计

当前特大型城市的社会治理中，复杂化的城市运行体系、多元化的城市职业群体、碎片化的社会利益冲突都对基层党组织功能的有效发挥提出了更高的要求。在此背景下，基层党组织功能运作的格局设计就需要充分考量城市运行规律的一般过程，将社会调研、规章设计、组织管理与绩效考评有效整合，从而形成制度化、立体化、精细化的基层党建治理网络。更为关键的是，基层党组织需要在体现政治作用的同时，形成一个以城市社会群体单位为核心的“党建共同体”，其中格局的共建、内容的共治、资源的共享构成了这一共同体的基本框架⑤;同时，考虑到中国城市发展特征以及不同群体的生活方式差异，基层党组织的政治功能格局建构应当充分发挥体系化、执行力和文化性效果，充分利用新媒体，形成效率、效能相结合的运转机制⑥。近年来，上海城市基层党组织以问题为导向，在实践工作中不断探索党组织功能的格局设计和效用发挥，积累了一定的经验。

1.盘活存量：组织体系的协调性与法治化

城市的快速发展离不开各种类型的产业园区经济的支持，从国家级经济开发园区到各个街镇的特色型产业园区，园区作为基层社会单元的重要组成部分，聚集了大量的新经济组织和新社会组织。这就需要打通社区与园区之间的联系桥梁，通过将社区党建资源引入园区党建工作，推动“两新”工作的全面化，并在实践过程中以法治规则为基础，逐步形成具有区域特色的党建工作体系化与规范化。这条路径具有以下几个特点：

第一，找准定位，凝聚地区发展主线。上海一些街道以社区睦邻服务中心为主要依托，结合部分新经济组织的工作环境要求，以党建服务中心为枢纽，在原有的老旧厂房设施基础上，进行新的规划与布置，首先在物理空间上打造了以“党建引领，服务双创”为宗旨的党建服务站，集教育管理、服务阵地、睦邻空间于一体，形成了党建带动社区、园区和商区的公共服务平台。这一服务平台主要的功能定位在于以党建引领治理、以服务带动工作，服务站不仅是党员教育管理的基地，也是党的服务阵地、党的活动园地。依托这样一个平台，居民区党建工作与园区的党建工作形成了有效的沟通与连接，为资源的交流共享创造了基础条件。

第二，拓展空间，形成综合治理体系。上海一些街道在原有的居民区党建基础上，将社区共治与居民自治的理念框架引入园区“两新”组织党建工作，充分调动驻区单位与企业的参与热情，在街道党工委以及社区党委的组织引领下，围绕区域内的一系列公共议题形成民主协商机制，并将讨论的结果通过明确的规章制度予以公示并执行，保证了协商的有效性。同时，引入社会组织和社区志愿者，将一些特殊性的公共议题以“自治项目”的方式交给市场和社会，充分发挥两者的作用，既减轻了街道政府的管理压力，也激活了社会的参与热情。

第三，条块融合，解决地区突出问题。基层党建工作往往具有很强的复杂性与特殊性，特别是一些涉及企业和社会组织的相关问题，不仅仅需要街镇采取积极的措施，同时需要借助和调动相关业务领域的部门参与应对。而长久以来，基层社会治理中的“條块分割”现象极大地制约了相关工作的开展，这实际上是权责界限的模糊以及工作联系机制的不畅所造成的。⑦为了改变这种情况，街道一方面要在实践工作推进中通过不断梳理职责加强条块融合，另一方面在城市基层党建三级联动机制带动下，以党建为核心整合资源、调动资源、平衡资源，围绕基层党建工作存在的现实问题和突出问题，采取“一事一议、共同协商”的方式，突出重点，抓住难点，最大程度融合条块的资源与力量，为相关问题的解决做好铺垫。

第四，内部管理，提升服务群众能力。上海街镇内部管理工作的推进体现在三个层面上，其一，管理的目标是提升服务群众的能力，这是根本性或者说是宗旨性的要求，方式方法的创新最终还是要以群众的满意度为检验标准的;其二，内部管理着重强调规范化与目标化，规范化保证了管理的持续性和有效性，使得基层工作、特别是党建工作不会出现“事随人走、年年翻新”的政策反复，目标化为管理的效率提升设定了具体的要求，突出了管理的针对性与及时性，为相关问题的处理提供了必要的条件;其三，内部管理的核心主线是加强党的领导，党的核心领导作用需要在具体实践工作中不断提升和加强。

2.扩大增量：社会参与的全面性与智能化

上海的城市基层党建，抓住“区域化党建”这一重要治理框架，在社区党建的整体工作部署要求下，以促进和谐、凝聚人心、服务群众为主线，探索如何平衡区内党建资源的问题，通过采取相应的政策措施、借助新兴的科技手段，改变行业、领域资源的不均等状态，在实践中推进工作的开展。

第一，完善区域化党建工作组织体系。针对不同领域的不同问题，基层街镇党工委主要凭借两种方式进行党建工作的组织体系建设。其一，充分发挥社区党委的核心作用，在不同区域形成以社区党委为核心、党支部为支柱、骨干党员为带头人的基层党建工作体系，通过规则的制定、责任的明确以及资源的匹配使这一基层组织体系有效地运转起来。其二，充分利用数据库和新媒体社交平台，一方面，围绕具体问题，对不同区域的党建工作进行数量化分析，在数据的基础上判断问题、分析原因、研究策略，并形成街道党建工作数据库，聚焦关键问题，及时回应问题，同时也为厘清不同问题的产生原因形成了材料基础。

第二，统筹放大区域化党建工作资源。街镇辖区内的各类企事业单位性质不同、工作内容也存在差异，但如果能通过合理有效的方式调动这些单位参与基层社会治理，差异性的资源就会产生极大的互补效应，助推社会建设发展。首先，在情况排摸和数据分析的基础上，绘制辖区内的“党建地图”，将区域范围内与党建工作相关的文化建筑、服务中心、志愿团队与机构设置统一纳入地图，宣传和展示区域内的党建服务机构、红色阵地和特色活动，并在线下和网上进行发布，满足区域内不同党员群众服务需求，也展示街道的党建特色。其次，党建服务中心组织党员走入历史遗迹，挖掘革命事迹和人文底蕴，既增强了党支部的核心凝聚力，同时也提升了基层党员对辖区工作的了解。再次，在街镇党工委和社区党委的组织协调下，区域内的各类单位借助“社区公众开放日”“党员微心愿”等项目，不断加强与居民区、园区、商圈的资源共享和服务对接，加深了彼此之间的了解。

第三，发挥区域化党建在社区共治中的作用。首先，在街镇党工委和社区党委的组织下，形成每月的党支部书记协调会，一方面让街道其他职能部门能用心聆听书记们的心声，提高职能部门对基层工作复杂性与特殊性的深层次认识;另一方面，通过这种问题与经验的交流，形成优势资源和优势项目的扩散效应，为园区和商圈的党建工作打开思路、拓宽视野。其次，通过“家门口项目”，在实践中锻炼队伍，发挥党建在社区共治中核心引领作用。街道坚持党建工作的两个基本原则，一是“社区是一家”，无论是居民区还是园区企业、商圈楼宇，都是一个统一的共同体;二是“党建为服务”，

党建工作归根到底在于服务群众，无论是居民区还是

“两新”组织党建，一切工作都在于推动社区的和谐相处与共同发展。以项目形成联系、以价值凝聚人心、以服务推动工作，在帮助解决企业发展困难、回应员工现实诉求、丰富群众文化生活等方面形成良好的党建工作氛围。

3.注重质量：队伍建设的灵活性与专业化

面对城市新的社会阶层群体的快速发展，需要探索如何在社区和园区的基层治理中加强党建工作的针对性与有效性，在充分调动新阶层群体参与社会治理积极性的基础上，进一步在组织建设与思想引领上团结人心、凝聚共识，同时注重队伍建设的灵活性与专业化。

第一，创新组织形式，培育区域化党建和社会治理的平台载体。上海基层街镇党工委通过对职业群体的深入了解，渐渐了解掌握了他们的特点和需求，探索通过开设相应的各类课程和活动，逐步吸引园区内的职业群体参加。通过会员登记表、专业需求调查表、即时活动反馈表以及各类社交工具如微信、微博、QQ群等，经常性了解园区白领的需求和想法;对单位，除了日常联系外，还固定通过每月一份简报、每季度一份杂志、每半年走访一次的形式，与合作企业、组织定期沟通。在整理需求信息的基础上，逐步实现相关联信息的对接，整合散落在政府部门、园区物业、企业内部各种资源，实现部分资源的共享共用，逐步形成资源的配置机制。

第二，围绕职业群体特点，提升工作的专业化水平。以职业群体为本，将职业群体视为园区的主体，与他们建立平等的关系，帮助职业群体解决问题、满足需求、挖掘其潜力、促进其形成主体意识，鼓励其以主人翁的身份主动参与到区域共建中。服务平台不局限于某一类资源、某一场活动或者某一种工作方法，而是通过多种活动形式，多方面、多角度动员和发掘各类社会资源，并加以整合利用，并在这些多元化的服务中引导职业群体追求健康向上的生活方式。整合园区内政府、企业、社会组织的各项资源，为园区内企业搭建公共事务议事平台，鼓励园区企业结合自身企业社会责任的需要主动加入区域公共事务讨论中，互相合作，解决地区问题，满足职业群体需求。

第三，引领价值观，实现区域化党建和社会治理的核心目标。将价值观引领作为区域化党建和社会治理的核心目标，为实现对职业群体的价值观引领，可采取分层次和有步骤的路径设计：首先满足员工或企业个体的发展性需要（或称为社会性需要），促使员工或企业对“服务平台”、街道和园区产生情感上的认同;其次通过设计具体的公共议题和社区活动，促进员工、企业和园区物业的共同参与，先后发展涉及园区公共服务优化、社区公益事业发展、企业员工健康促进、白领文化素养提升等领域的议事小组，共商共议园区公共事务，实现政府、企业、社会组织跨界合作，营造文明、和谐、诚信、友善的社区精神;最后通过广泛的社会动员，积极利用移动互联的新媒体和信息化平台，用“互联网+”方式助力党群工作。运用微信、QQ、微博等新媒体社交平台，通过发布微信公众号、街道党群网和手机App，实现线上資讯与线下服务的无缝衔接。

基层党组织组织力的长效发挥，还需要在新形势下不断拓宽政治影响的立体空间，这种空间性的延展首先立足于当前中国城市发展的基本特性上，其次充分考量城市空间中各类社群的关系网络与利益诉求，再次要吸纳多种社会力量共同参与问题协商与矛盾化解，最后，党组织力提升的关键是能汇集社会民心、凝聚社会共识。通过不断拓展政治功能发挥空间，涵盖宣传、动员和服务的基本要素组合，逐步将基层党组织的影响通过理念沟通、技术推动、文化融合、经验共享的方式嵌入进城市社会治理中。

注释：

①丁新改、田芝健：《新时代加强基层党组织政治建设研究》，《中共云南省委党校学报》2018年第4期。

②赵刚印：《“两新”组织党建的战略新思维》，《中共中央党校学报》2014年第1期。

③郑中华：《基层党组织建设的政治逻辑》，《人民论坛》2018年第8期。

④齐卫平等：《党的政治建设与基层党组织的政治功能》，《理论与改革》2019年第2期。

⑤王海荣：《突出政治功能：新时代基层党组织建设的内在要求》，《理论导刊》2018年第8期。

⑥肖剑忠：《中国共产党政治建设路径探析》，

《长白学刊》2018年第2期。

⑦毛文璐：《基层党组织的政治功能及其实现路径》，《中共山西省委党校学报》2014年第1期。

（作者单位：中共上海市委党校马克思主义学院）

（责任编辑 矫海霞）