河长制网络治理机制研究

王小洁 孙国峰

摘      要： 发轫于浙江省长兴县的河长制，历经个别首创、局部扩散、全面推行三个阶段，在取得显著环境效益、经济效益、社会效益的同时，各参与主体也面临诸多困境。本文在梳理网络治理理论、河湖水资源网络治理主体、河湖水资源网络治理机制等相关研究的基础上，通过分析当前河长制实施过程中政府、企業、社会组织、公众遇到的诸多问题，提出了建构河长制网络治理机制的设想。可以说，河长制网络治理机制既是加强河湖管护的重要途径，也是实现河湖长效治理的关键。

关  键  词：河长制;河湖管护;河湖水资源管理;网络治理理论;网络治理机制

中图分类号：TV213.4        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2019）10-0086-10

收稿日期：2019-04-22

作者简介：王小洁（1993—），女，福建宁德人，福州大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向为理论经济、公共资源和公共政策;孙国峰（1969—），男，甘肃通渭人，福州大学经济与管理学院教授，复旦大学经济学博士，浙江大学、兰州大学博士后，硕士研究生导师，研究方向为理论经济、转轨经济、土地制度、公共资源和公共政策。

水资源是可再生资源，但水资源的补给却受到特定时间和空间的限制。淡水资源包括地表水、地下水和海水淡化，其中，与人类生产和生活密切相关的地表水主要包括河流湖泊以及湿地沼泽（以下统称为河湖水资源）。近年来，由于人口不断增长、经济发展加速、消费模式转变，导致水资源供需矛盾尖锐、水污染持续加剧、水生态恶化，世界各地水资源危机频发，如美国“弗林特水危机”、新西兰用水短缺危机、印度尼西亚雅加达洪水泛滥危机等。我国虽然水系发达、河湖众多，却需要以占全球6%的淡水资源满足占全球约22%人口的生产生活用水。在人均水资源供应不足的情况下，我国的用水总量因受到传统“三高模式”的影响而不断飙升，河湖水资源遭受的破坏日趋严重。面对河湖开发与管护这一现实矛盾，探索新的河湖水资源管理制度就成为紧迫任务。

2012年，党的十八大明确提出我国要大力推进生态文明建设。将水生态文明作为生态文明的重要组成部分纳入了生态文明建设的蓝图中，确立了人与水和谐共生的科学发展道路。为实现对河湖的长效管护，一方面，国家水利部明确了“管水”与“治水”两手抓的指导方针;另一方面，通过实施一系列战略决策改善河湖水资源现状，如实施河湖水系连通战略，改善水资源时空分布不均的现状，提升水资源统筹调配、防止水旱灾害、引排自如的能力，对用水总量加强管理，不断提升其效用，实施了最严格的水资源管理制度，等等。河湖水系连通战略与最严格的水资源管理制度从“工程建设”和“制度管理”两方面解决了河湖水资源管护问题，使河湖水系连通有所加强，污染、浪费、超采等现象在一定程度上得以控制。但由于“多龙治水”问题并未得到彻底解决，在河湖管护中，各部门相互推诿、责任界定不清、协同合作能力不强、监管措施不严等使得政策收效还远不如预期。2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），由此各地陆续开展了河长制探索与实践并取得了一定的成效，但河长制在实践中也面临着诸多不可避免的现实困境。政府、企业、社会组织、公众在河湖管护中的参与程度参差不齐，现行的河长制能否实现长效治理的疑虑日渐增多。河湖水资源作为典型的“准公共物品”，仅依靠单一治理主体很难实现长效管护。因此，以多元主体参与、共同价值链接为纽带和以合作伙伴关系为合作形式的网络治理机制成为提升河湖管护能力的必然选择。

一、相关研究文献回顾

通过阅读国内外相关文献，将网络治理理论应用于水资源管理已较为普遍，而将其与河长制相结合的研究却较为少见，并且国外关于“河长制网络治理机制”这一提法较少，较为普遍的是“网络化水资源管理模式”“流域网络治理机制”等，但其实质都是借助网络治理理论改善河湖水生态环境的治理机制，也是河湖水资源管理的深化模式。国内外学者的研究成果主要聚焦以下几个方面：

（一） 对网络治理理论的相关研究

网络治理最早发源于企业管理中对组织间网络关系的探索，网络治理理论是组织治理方式的一种基本理论和基本模式。鲍威尔（1990）从组织网络的角度出发，最早提出将网络看成独立于市场或者企业的交易模式。[1]基于此，拉尔森（1993）提出了著名的“握手观点”——利用网络模式促进科层制与市场机制合作，[2]这一观点使“网络治理”作为一种新型治理模式迅速出现在大众视野。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·艾格斯（2008）将网络治理视为政府、市场、组织群体共存的管理结构，认为其是未来政府治理的发展趋势。[3]陈振明（2003）认为，网络治理理论在公共管理中的应用体现在政府部门与其他公共行动主体为了实现公共利益而建立的相互协作关系上。[4]鄞益奋（2007）认为，在传统的公共行政学研究中，政府体系占主导，这种体系中的管理主体较为单一，主体间的关系相对简单;但在新兴的网络治理研究范畴中，政府只是众多网络主体中的一员，网络主体变得愈加多元化。[5]

（二）对网络治理主体的相关研究

网络治理理论认为，独立个体通过占有资源、凭借一己之力解决所有问题是不切实际的，由于现实中各主体的联系具有普遍性，因此，各主体间的相互协调、交流合作、信息互通可以实现资源的有效利用。当前，在公共资源管理中，解决政府失灵和市场失灵问题需要来自不同主体、不同组织的共同努力。针对科层制治理模式存在的弊端，罗茨（1997）、马什（1998）、哈特利（2007）等人认为，在网络治理模式中，公共、私人代理者具有独立于国家的自主能动性，这些代理者通过沟通与互动，搭建合作平台，构建共识桥梁，避免了传统公共行政管理模式的僵化。[6][7][8]怀特洛（2003）在环境问题的治理监管中也强调公众、政府、民间机构等不同主体间互动的有益性和有效性。[9]在我国的河湖水资源管理中，政府一直是主导角色。肖建华（2012）认为，由于社会组织参与力度不足，反而会导致政府的力不从心。[10]范仓海与周丽菁（2015）认为，由各级政府、社会组织、社区公众等多元主体组成的网络决策系统在解决水资源管护问题方面更有效。[11]因此，国内外学者都强调有效解决河湖水资源管理问题的重要出路在于与社会组织、社区部门、社会公众等多元主体通过彼此协调、共同合作、信息互换与共享，方能实现共同的治理目标。

（三）对网络治理机制的相关研究

埃莉诺·奥斯特罗姆（2000）认为，恰当的制度安排、可以信赖的规章以及组织成员间的相互监督是建构水资源治理机制的重要组成部分，通过各主体的自觉参与不仅能够减少“搭便车”行为，也可以实现决策民主化、合理化。[12]这为网络治理机制的构建提供了重要参考。首先，各主体间的信任是网絡治理的前提;其次，结构优化是网络治理高效率的条件;再次，在协调各主体间利益矛盾点的同时要维护网络治理机制的有效运转。通过梳理相关文献笔者认为，网络治理机制主要包含整合、信任、协调和维护四个方面。正如库伊曼和范·弗利埃特（1999）认为的那样，整合机制体现了政府在网络治理中通过“解构”与“重建”，施加影响和规定取向，最终高效率地实现预期目标。[13]唐兵（2013）认为，公共资源治理中由资源、权力、组织整合构成的整合机制能够减少网络治理中的不确定性以实现良好的整体效应。[14]信任机制作为一种联系纽带在网络治理机制中发挥着保持各主体平衡协作关系的作用。在弗朗西斯·福山（1999）看来，信任取决于宗教、习俗等文化资源，社会所有成员都应遵守这一规范。[15]什托姆普卡（2005）则认为，信任作为合作的强烈粘合剂可以催生成功，但与之相反的是信任的缺失则会直接导致联盟关系的崩盘，各主体间的合作也会以失败告终。[16]协调机制特别强调网络治理作为一个涉及众多主体的集体行动，不仅要协调好网络各主体间的关系，还要在合作中充分发挥谈判和协商的作用，以达到共同治理的目标。达尔和林德布洛姆（1997）创造性地提出了民主代表、官僚组织、价格机制和行动者协调这四种协调形式。[17]网络治理机制的长效与稳定有赖于维护机制作保障。林璐（2015）认为，维护机制包括激励机制与监督机制。[18]

（四）相关研究文献评述

发源于企业管理的网络治理理论为解决河湖水资源管理这一公共资源管理问题提出了新思路。国内外研究表明，网络治理对于解决科层制与市场机制存在的弊端具有积极意义。其强调将政府部分非核心功能转让给其他治理主体，以实现公共资源的有效利用以及公共服务质量的提升。为避免河湖水资源治理失效，应充分发挥多元主体在整合、信任、协调、维护四种机制中的作用。其中，整合机制强调政府在网络治理中要施加影响和规定取向，目的是防止因网络治理目标不明确而导致合作失效;信任机制的构建可以从正式制度与非正式制度两方面着手，使其在网络治理机制中发挥联系纽带作用;协调机制的关键在于各网络主体间的交互方式和沟通的有效性;维护机制能够降低治理过程中的机会主义和道德风险，主要是通过达成集体意志、强化文化整合等方式进行。根据目前我国的相关研究可以发现两个问题：一是将网络治理应用于河湖水资源管理的机制来自西方，本土化的创新程度不高;二是网络治理机制仍未形成理论范式，在总结部分多是“应然”性建议，因此，相关研究有待深入。基于以上分析，河湖水资源管理的新趋向比较明显，即朝着“多元主体、合作网络”的方向迈进。这既为河长制的全面推行奠定了良好的理论基础，也为实现河湖水资源长效管护提供了帮助。

二、河长制实施过程中不同主体面临的困境

我国河长制发展至今经历了三个阶段：一是个别首创阶段。河长制肇始于浙江省的一座“山水县市”——长兴县。2007年春夏，太湖流域爆发的大面积严重的太湖水体富营养化危机使得江苏省无锡市成为全社会关注的焦点。在严峻的水危机与社会各界舆论压力下，无锡市采取紧急措施，尝试在河湖水资源治理机制上进行创新，河长制由此在无锡市正式出台。二是局部扩散阶段。河长制在短短几年内治水成效明显，福建省、江西省、北京市等八个省市迅速跟进，先后在各自管辖区域内全面实施河长制。三是全面推行阶段。《意见》的出台，意味着河长制已上升为全国性河湖水资源治理方略并且朝着常规化的发展方向迈进。

河长制能够从个别首创上升为全国性河湖水资源治水方略，得益于河长制成效明显。首先，河长制在改善河湖水环境方面效果显著;其次，河长制助推了河湖水资源治理经济效益的提升;再次，河长制使得河湖水资源治理的社会效益有所提高。 河长制参与主体包括政府、企业、社会组织和公众。但就目前河长制实施情况来看，政府在河长制的推行、执行、监督以及管理中起着绝对的主导作用;企业面临产业转型升级，而水权交易市场不完善和高额技术成本等都在阻碍河长制的推行;社会组织因外部制约与发展“内虚”所能发挥的支持作用微弱;公众作为河湖水资源受损的直接承受者和河长制最直接的受益人，显然还没有保护河湖水资源的主人翁意识。由于各主体之间的不协调所导致的权责配置困境、市场交易困境、参与治理困境等都限制了河长制作用的有效发挥（见图1）。

（一）政府面临的困境

河长制诞生于河湖水污染危机中，政府的强力推动促使河长制在短期内成效明显，但政府在河湖管护中仍然面临诸多困境。一方面，河长制在政府强力推动下获得了短期河湖水资源治理的经济和社会效益;另一方面，河长制存在对行政权威过度依赖的缺陷。具体包括以下几个方面：一是委托代理困境。委托代理关系最初来自市场交易，但建立在合同契约上的合作常因信息不对称而产生交易风险。河长制中委托代理困境的出现是由于政府官员作为“理性人”对于个人政绩这一利己目标的追逐违背了公众对于良好河湖生态这一公共利益的需求，这就导致了行政管理成本高昂和资源低效配置。在信息不对称和资源不平衡的情况下，政府官员容易采取逆向选择行为。二是组织机构困境。河长制办公室作为非常设机构，其工作人员多从水利系统内部抽调，缺乏专职人员。若将河长制办公室定位为常设机构，除了抽调水利系统相关在编人员外，还应涉及水资源管理部门之间如何进行协调的问题。河长制的组织体系衍生自现有的行政体制，“河长”目前还未纳入行政序列中，河长制组织体系如何与现有机制融合，河长制如何与常规河湖水资源管理之间实现有效衔接，对此，肖显静从政府定位出发，认为河长制是有效但并非长效的制度设置。[19]因此，河长制如何发挥长效作用，需要理顺河长制与常规化河湖水资源管理之间的组织逻辑。三是行政问责困境。河长制以“责任发包”强化了行政官员的治水职责，“河长”们身兼多职，其领导能力与行政职责之间是否契合难免会存在疑问。2018年，生态环境部在开展环境保护专项整治行动时发现的诸如哈尔滨市何家沟黑臭水污染问题、齐齐哈尔市昂昂溪区存在10余年的巨大臭水泡问题令人触目惊心。[20][21]由此看来，“责任发包”并不意味着河长制能够一劳永逸，而且当前河长制的考核机制多是体制内的“自考”，容易出现利益合谋的弊端。

（二）企业面临的困境

企业是市场机制中最活跃的主体，以追求利润最大化为核心目标，因此，企业拥有过度使用甚至污染河湖水资源的动机。在河长制进一步推行的当下，企业应正视自身面临的困境。一是水权交易市场困境。产权明晰是市场机制运作的基础，完全竞争市场通过瓦尔拉斯一般均衡能够实现资源配置的帕累托最优。[22]水权具有特定的所有权、使用权、分配权和交易权。[23]这些权力在河湖水资源的使用、分配、转让等各个环节中交叉影响，并不完全独立，导致河湖水资源产权模糊。产权模糊不能满足完全竞争市场的基本运作条件，难以实现河湖水资源达到帕累托最优状态。二是企业转型困境。企业作为河湖水资源治理的重要主体，其自身的绿色转型就是保护河湖水资源，但钢铁、化工、印染、建陶等“三高”企业的转型阻力不容小觑。一方面，企业进行产业结构优化意味着淘汰落后产能，随着环保标准的进一步提高，按照原有方式淘汰落后产能的空间已经越来越小，急需探索新的转型方式。如某些企业为了争取政策红利而采取的“漂绿”行为会导致河湖管护陷入恶性循环之中。另一方面，在企业运营的各个环节如清洁生产、改进工艺、产品转型、生态节水等都需要技术支撑和资金支持，一些企业为了节约治污费用、降低企业经营成本、谋求自身经济效益，会不惜采用各种“隐蔽战术”。部分企业这种向经济利益看齐而置生态效益于不顾的做法都将给河湖水资源管理带来不利影响。

（三）社会组织面临的困境

社会组织具有组织性、非营利性、自治性、志愿性等特征。随着时代的变迁发展，社会组织的数量在持续增长，在各个领域的影响力也逐渐增大，但在当前河长制推行的过程中，社会组织的参与仍然具有局限性。一是“附属机构”困境。就目前情况来看，政府在河长制推行中处于主导地位，社会组织则处于一种“附属”的状态，社会组织的经费来源、活动开展等在很大程度上受限于政府。二是“志愿失灵”困境。社会组织在参与河湖管护中存在普遍性的资金短缺以及专业性薄弱的“组织内虚”问题。这些问题不仅抑制了社会组织参与河长制的主动性和积极性，也弱化了其在社会治理中的作用。三是“保障性”困境。目前，政府关于社会组织参与河湖水资源治理的相关制度性保障尚不健全，即使有一些行政规定、战略计划，但都没有上升到国家法律层面。而社会组织内部存在的管理乏力、规章制度不健全、开展活动不规范等问题也难以保证其参与河湖水资源治理。

（四）公众面临的困境

现阶段，社会各界都充分认识到了公众参与河湖水资源治理的必要性，在河长公示牌上都标注了举报热线或联系方式，积极拓宽公众参与渠道，但公众参与的途径、效果等会受到社会宏观环境的影响。杨开华对我国中西部十一个省区环保领域公众参与进行了抽样调查，调研数据显示：85%的人认为环保很重要并且有意愿参与其中，40%的人有参与环保的经历但是只有不到20%的人有意愿主动参与。[24]可见，公众的参与意识与能否真正落实于行动中存在的差异十分明显。在实际操作中，公众“形式化”参与困境凸显，预期效果不佳，原因主要包括两个方面：一是被动接受型参与，二是参与方式象征意义较大。河长制作为一种新型河湖水资源治理机制，是以政策宣传为主导的传播模式进入公众视野的。互联网技术的发展为公众参政议政提供了开放式的平台，网络自媒体作为沟通的有效工具为多元话语共生提供了可能，但是，一些地方政府对于河长制信息公开持消极态度，公开的内容过于简单，信息更新存在滞后性并且持续性也难以保证;企业公开的信息则更少，有的还存在刻意规避敏感信息和信息造假现象。公众接收到的相关信息十分有限，再加之存在信息失真的风险，“信息鸿沟”就此产生并且不断扩大其负面效应。

河湖水资源作为典型的公共产品，仅仅依赖于政府这一主体是很难实现长效治理的，破解困境的关键在于充分调动企业、社会组织和公众的积极性。网络治理机制作为参治主体多元、治理手段多样、实现公共治理目标的有效机制，为当前河长制所遇到的困境提供了可行的解决方案。

三、河长制网络治理机制的提出与建构

（一）河长制网络治理机制的提出

在CNKI数据库中，关于河长制的最早文献是2007年来自《中国环境报》的一篇题为《江阴全面推行河长制》的新闻报道。2016年12月，《意见》出台后，对河长制的研究迎来了高潮，2017年的相关研究发文量增至2228篇。分析这些文献可以发现，从最初的政策宣传到媒体报道的激增，学术意义上的相关研究也在逐年增加。总体上，学者们一方面从积极取向上肯定了河长制是河湖水资源管理中的重要制度创新，对于解决当前河湖水资源治理问题正向效用明显。如朱卫斌认为，河长制的优点体现在责任主体明确、建立了联动的协调机制、优化资源配置，能够解决“九龙治水”这一顽疾上。[25]周建国与熊烨通过解读政策文本发现，河长制能够实现河湖管护绩效的提升，得益于纵向职能整合与严格问责制度的实施。[26]另一方面，部分学者则是持消极取向，认为河长制是治标不治本的阶段性制度设计。如王勇认为，由于河长制理论论证与实践检验不充分，因此法治与“人治”、临时与长治等多重矛盾是不可避免的。[27]沈满洪认为，河长制弱化了市场主体与社会机制的作用，甚至削弱了原先的治水部门的作用。[28]李汉卿基于控制权理论认为，河长制在组织运行中易产生“阳奉阴违”式“政策冷漠”，河长制治理绩效的提升需要行政发包制的转型。[29]基于以上學者对于河长制的积极与消极取向，如何避免河长制的消极效用并充分发挥其积极效用成为学者们的探索趋向。在黄河水污染研究中，刘振坤认为，以价值整合为核心，通过治理架构重组和机制完善的网络治理能够解决黄河水污染问题。[30]针对西江流域治理，林璐认为，构建包括信任、协调、整合与保障机制的网络治理模式是应对水污染的有效模式。[31]在全面推行“五水共治”的杭州，邢梦雪认为，推进河湖管护的秘诀是政府与私营企业和公众等社会力量形成水污染治理网络。[32]由此可见，解决河湖水资源多元主体参与治理遇到的问题，建构河长制网络治理机制是必然选择。

（二）河长制网络治理机制的建构

网络治理理论认为，网络治理需要有一整套机制来推动其实施，不同治理机制发挥不同的整合、互补作用，由此提升其整体效能。网络治理整体协作效应包括资源配置的有效性、获取信息的低成本、协调多元主体利益等。网络治理机制的基本内容包括：对网络治理结构中参与者的资源、权力和组织形式、信息交换等进行合理的调整和结合，满足资源配置的有效性，建立网络整体效能大于各部分之和的整合机制;发挥黏合剂的作用，并促使各网络治理主体在公共利益目标引导下建立彼此合作的信任机制;充分考虑主体多元化，营造主体间和谐氛围，建立以共同协商方式解决不同利益诉求的协调机制;为确保网络治理的稳定性、行为者的一致性和网络交互的持久性，需要建立维护机制（见图2）。

⒈整合机制。整合机制是河长制网络治理机制的核心。整合机制通过权力整合、资源整合、组织整合，一方面，借助外力的作用弥补政府自身资源的不足;另一方面，使原本不协调的状态达到协调，收到网络治理机制“1+1>2”的整体效果。整合机制是协作一体化的过程，通过“解构”与“重构”实现既定目标，但这一过程并非简单的“合并”。在整合机制中，权力整合为资源整合提供保障，资源整合推动权力分配体系的调整，权力与资源的整合必将推动组织整合，三者联系紧密且相辅相成。

权力整合的关键在于调动各参与主体的积极性，降低由于单一治理主体形成的委托代理困境而产生高额管理成本。权力整合主要通过分权与委托授权实现，本文设计的分权主要是针对行政性分权而言的;委托授权则是将部分政府享有的权力（如执行权）转移给某个机构或组织。河长制的行政性分权涉及中央与地方政府以及各部门之间的关系。委托授权通过将政府的非核心职能转至企业、社会组织以及公众等治理主体，将合同制、绩效管理引入政府管理中，解决政府“权威不足”与“权威过度”的问题。针对资源整合，萨瓦斯认为，政府提供的某些公共物品或公共服务并不一定需要政府自身承当责任，通过借助市场或社会组织的比较优势反而能够产生更好的效果。[33]组织整合是权力整合与资源整合的必然结果，因此，尽快确立组织机构设置规范，明晰机构职能分工，是破解“组织逻辑”困境的关键。

⒉信任机制。信任机制是河长制网络治理机制的基石，其作用与市场中的价格机制、官僚体系中的权威机制相同。信任机制作为“粘合剂”，能够降低网络治理过程中的复杂程度，凝聚各治理主体的力量。信任机制的缺失可能导致网络治理机制只是由共同目标聚合而成的松散联盟，最终无法实现公共利益。信任机制由制度性信任与非制度性信任组建而成，网络治理主体基于制度性信任，能够维护自身利益，通过非制度性信任培育具有“公共精神”的共同价值体系。

在河湖水资源治理中，网络治理主体间不信任的普遍性成为彼此合作的阻碍。高雅静认为，法律对于参与环境保护各主体间的良性互动关系的保障程度是一个国家环保事业发展的重要指标。[34]有关河长制法律制度的完善是培养制度性信任的关键，《浙江省河长制规定（草案）》作为首部河长制地方性法规的出台是河长制法制建设的有益探索。保障河长制网络治理机制中各治理主体的合法权益，能够为各治理主体参与河湖水资源治理保驾护航，增强制度性信任。非制度性信任是基于人际间的信任以及非正式人际关系的一种非正式制度安排，其发挥的是“感情粘合剂”的作用。正如帕特南指出的那样，存在于社会组织中的信任、规范等因素都是社会资本，良好的社会资本为网络治理营造了可信氛围。[35]因此，在河长制网络治理机制中，增强制度性信任和非制度性信任至关重要。

⒊协调机制。网络治理不是自发产生的，而是基于各治理主体的协调努力，因此，协调机制是河长制网络治理机制的关键。多元主体必然受到不同利益的驱动，当出现利益矛盾时，若是协调未果，则会产生“去公共化”的严重后果。协调机制不仅要对治理目标进行协调，还要在治理行动开展过程中及时“纠偏”，以实现资源均衡配置和信息传递通畅。协调机制兼具节约网络治理成本，降低网络治理主体间交易费用的功能。协调机制包括纵向协调机制和横向协调机制，纵横协调机制彼此互补，如正式制度无法取代非正式制度，信任也不能杜绝“违约”风险一样，纵横协调机制的关系是互益共生的。横向协调倡导不同区域、不同部门、不同治理主体间合作，主要通过搭建协商平台、完善联席会议制度等方式。横向协调机制不仅能够促进政策落实，还可以弥补其他治理主体参与力量的不足，形成“多元合作伙伴关系”和河湖水资源治理合力进行;横向协调机制还能够解决纵向协调机制公众参与活力不足、过度依赖权威等问题;。

网络治理的目的是为了借助各网络治理主体的优势更好地提供公共产品与公共服务，但不同治理主体介入公共领域难免会带来负外部性效应。河湖管护中的矛盾冲突多元，有些冲突难以通过对话、协商的方式加以解决，因此，自始至终都需要纵向权力来进行整合与规制。纵向协调机制的内容包括上下级政府、不同职级部门、政府公信力等。纵向协调机制能够为横向协调机制提供支撑，在协调中担任“元治理”角色

⒋維护机制。维护机制是河长制网络治理机制的保障。一是网络治理机制的有效运行需要多元主体的协调与沟通，需要建立信息共享机制。二是河长制办公室等机构大多是下级部门在上级要求下设立的，缺乏法律依据和科学论证，因此，机构编制、人员配置等方面存在较大的不确定性，组织认同感缺失，而且“自考模式”导致的寻租问题等有待考核问责机制的完善。三是维护机制对网络治理主体行为进行规范化约束，使其为破坏公共利益行为付出相应成本，需要监督机制“保驾护航”。四是为了适应周围的大环境以及局部的小环境，各网络治理主体要发挥各自的主观能动性，积极“设计”环境。

基于此，维护机制主要包括四个部分：一是信息共享机制。网络治理主体要真正参与河长制，信息公开与共享是前提，也是破解“信息鸿沟”困境的关键。首先，信息共享机制的建立要从河长制实施过程中涉及的信息公开入手;其次，需要政府及时向外界传递信息;再次，要以多元治理为基础，通过协商对话排解冲突，做好网络信息线路的疏通和排障工作。二是考核问责机制。明确河长制管理目标并对目标进行细化分解，各部门及个人是建立考核问责机制的前提。考核问责机制实质上是通过“抓人”实现“抓事”的机制设计，考核结果不仅与行政问责、财政分配挂钩，而且与个人职务升迁、物质奖惩相结合。因此，针对当前河长制中出现的行政问责困境和“自考模式”问题，可以通过设置科学的考核指标、引导公众参与、增强考核问责激励性等方式加以改进。三是监督机制。通过监督治理目标是否达成、主体责任是否履行、理性程序是否变更等环节，保证公共利益不受损害，确保能够实现治理目标，使河长制网络治理机制通过内部监督与外部监督并用实现有效监管。四是学习机制。学习机制的建构是为了增强网络治理主体对环境的适应性，以更好地应对治理系统的复杂性。网络治理中的多元主体只有得到全社会的认同，才能成为不同层面的核心治理者，这也是网络治理主体要通过不断学习而强化自身的内在动因。

总之，河长制网络治理机制的建构应从四个方面着手进行：一是将整合机制作为核心，通过分权与授权实现权力整合，以“比较优势”开展资源整合，进而解决“逻辑困境”的组织整合问题。二是将信任機制作为基石，通过以法律体系为基础的制度性信任培育和以“公共价值观”为主导的非制度性信任来奠定网络治理机制的坚实基础。三是将协调机制作为关键，通过强化以政府主导的纵向协调，完善不同区域、部门主体间的横向协调以实现纵横协调机制的互益共生。四是将维护机制作为保障，通过建立信息共享机制而达到“信息效率”，细化考核问责机制避免“寻租”问题;通过内外监督机制实现规范化约束;通过保持学习力，适应多样化政策环境。换言之，河长制网络治理机制以整合机制为核心，信任机制为基石，协调机制为关键，维护机制为保障，通过明确政府的主导作用、强化企业的参与作用、发挥社会组织的支持作用和公众的监督作用，是兼具“多元主体”“公共目标”“合作伙伴”的有效治理机制。

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（责任编辑：高  静）

Abstract：The long river system，which originated in the province，has experienced three stages，namely，individual initiative，partial diffusion and comprehensive implementation.In the meantime，significant environmental benefits，economic benefits and social benefits have been achieved.On the basis of sorting out the theory of network governance，the main body of river and lake water resources network governance，and the mechanism of river and lake water resources network governance，this paper puts forward the idea of constructing the network governance mechanism of river length system by analyzing the problems encountered by the government，enterprises，social organizations and the public during the implementation of the current river length system.It can be said that the network governance mechanism of river length system is not only an important way to strengthen the management and protection of rivers and lakes，but also the key to achieve long-term management of rivers and lakes.

Key words：river length system;River and lake management and protection;River and lake water resources management;network governance theory;network governance mechanism