加快推进菏泽市环境治理供给侧改革研究

刘旭 曹金志

摘 要：当前我国已进入发展新常态，经济运行中面临的结构性问题逐渐凸显，新的供求关系正在构建，在这个过程中，亟待解决结构陈旧问题以促进经济发展的转型升级。在这种背景下，加强环境保护，探求绿色发展理念，完善新的发展范式和生活方式，成为了创新环境治理结构的主要思路。本文拟从供给侧内在逻辑入手，将这一经济概念融入到环境治理之中，并结合当前环境发展现状和具体问题，提出一些具有针对性的建议对策，为环境治理改革提供借鉴。

关键词：供给侧改革；环境治理；优化配置

“供给侧改革”这一概念提出于2015年，其主要作用是抓住社会转型机遇，充分利用改革的手段，提高市场供给质量，进一步强化市场在资源配置上的决定性作用，是优化经济结构、提升我国经济发展质量的重要举措。面对产能过剩、发展方式粗放、资源环境约束趋紧等问题，单纯刺激消费已经不能促进经济健康可持续发展，必须重视供给侧改革，通过供给侧与需求侧的协同运转，来解决经济发展过程中的一系列问题。从改革手段来看，供给侧结构性改革着眼于市场供给模式，在进一步解放供给侧生产力的同时，持续盘活需求侧的市场活力，从根本上解决了长期积累的供需不对称、不匹配的结构性问题，从而实现社会经济的良性发展。由此得出，“供给侧改革”是作为一个经济概念提出的，但是它的应用绝非仅仅限于经济领域，可以扩展到一切与市场供给相关的社会领域，这其中就包括环境治理。

一、供给侧改革背景下的环境治理

如上所述，供给侧改革的目的是实现市场要素的优化配置，而环境治理也是从这一点开始的。因此，供给侧改革与生态环境保护存在着结构上的高度一致性和内在逻辑的相似性，它能够为环境保护和生态治理提供有效的手段和动力，实现生态文明建设上的新动能转换。

（一）环境治理供给侧改革的目标

供给侧改革的运行思路就是要提高市场资源的配置效率，其关键在于提高供给质量和丰富供给主体，这两点反映了当下社会普遍存在的问题：一是资源错配，二是主体单一。以环境治理为例，长期以来，在治理过程中，政府作为第一主体绝大多数时候都在唱“独角戏”，缺少社会力量的广泛参与，无法形成多元共治的格局，这是导致治理效率低下的一个主要原因。另外，治理过程没有运用市场化手段，致使环境治理的供给水平有限，其有效性和利用率比较低下。针对这些主体和效率问题，供给侧改革为环境治理提供了一个解决框架，或者说是一个长远目标，即在促进经济转型升级的同时，实现社会整体的绿色健康发展，并且为人与自然的和谐共生探索出一条全新的道路。具体来说，有以下两个目标：一是如何改善当前环境质量，归还人民一个干净优雅的人居环境（目标导向），二是探索环境、社会、经济之间的深层次逻辑关系，最大限度降低矛盾的积累叠加，为进一步综合施治预留时间和空间（理论导向）。不管是目标导向还是理论导向，环境的供给侧改革都是我们难以绕过、必须面对的出发点。

（二）环境治理供给侧改革的要点

当前，供给侧结构性改革的重点是，在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板（简称“三去一降一补”）。这些举措从整体上有利于环境质量的改善。首先，去产能有利于污染总量的控制。就环境污染成因来看，落后产能过剩是引起环境污染，造成资源浪费的首要罪魁。所谓落后产能，就是指技术水平低于行业平均水准的生产工艺和生产设备。它们的一个最大缺点就是能耗和排放指标很高。所以，淘汰落后产能可以从总量上减少污染物的排放。其次，降成本有利于社会经济持续发展。这里的降成本有两个不同指向，从企业角度看，偷排污染物或停止环保设施运行可以降低成本，但是，这种降成本无疑加大了国家的治污成本和监督成本。由此可见，如何实现企业发展和国家治理成本的双降才是提高环境治理成果的长效途径。最后，补短板有助力提升整体环境质量。天蓝地绿水清是全面建成小康社会的硬性指标，也是政府对于人民美好生活的庄严承诺。当前，我国最大短板就是生态环境质量差，从气体污染、水质污染、垃圾围城等局部性环境问题，到雾霾、酸雨、海洋污染等区域性环境问题，再到气候变化等全球性环境问题都制约着我们国家的长远发展。因此，如何补齐生态环境的短板成为了我们环境治理供给侧改革成功与否的关键。

二、环境治理现状、困境及其原因

目前，我国生态环境的总体现状较差，与人民群众日益增长的生态诉求相去甚远，两者之间的冲突构成了现阶段环境治理的主要矛盾。究其原因，过于追求发展速度，忽视了发展质量，特别是长期以来以资源和环境为代价的粗放式发展，不仅极大损害了我们的生存环境，而且也为经济的长远发展设置了重重阻碍。

（一）环境治理现状——以菏泽市为例

山东省菏泽市是一个具有千年历史的传统农业城市。改革开放以来，菏泽市深化经济发展契机，狠抓产业布局，实现了从农业城市向工业城市的转变，逐步建立了以化工、制药、冶炼、建材为主体的工业体系。但是另一方面，重工业发展也给城市带来了不可承受的环境重负，不仅污染严重，资源面临枯竭，而且生态承载脆弱，环境治理和修复难度极大。为了解决当前环境问题，改善人居环境质量，近年来，当地政府积极推动传统产业转型升级，通过标本兼治、精准治理等方式取得了显著成效。以空气质量为例，2018年菏泽市全年空氣质量优良天数为219天，空气综合指数和改善幅度均有提升，PM10、PM2.5、S02、N02 污染物浓度均有所下降，空气质量持续改善。之所以取得如此成果，这主要得益于菏泽市在生态治理方面的积极探索，譬如，它先后建立了区域空气污染总量控制制度，末尾淘汰制度、定额交易测评制度。并且制定了不同区域的废气排放额度，每个县区不得超过规定的额度红线，对于超额的县区要进行适度惩罚，对于未超额的县区允许将其剩余额度进行市场交易，获得一定的经济补偿，这样以来，通过市场化运作提升了各级政府对于废气治理的积极性。

（二）当前面临的困难与挑战

虽然菏泽市在环境治理方面取得了一定成效，但总体来说，治理进度和治理成效仍未达到理想预期，这种类似情况在中国很多中小城市都普遍存在。究其原因，主要在于前期的表层问题容易通过行政手段有效化解，但越往下治理，其难度就越大，一些涉及到城市发展的深层次问题逐步开始暴露，这些才是影响环境治理的结构性阻碍。具体来说，主要有以下几个方面：

1.产业结构调整进展缓慢。通过对多数城市调查发现，它们存在的共同问题之一，就是产业结构布局偏以重工业为主，高耗能企业占比过重，且多数企业处于制造链条的底端，产品附加值低，污染贡献突出。以菏泽市为例，全市轻重工业占比约为1：5，高耗能排名前十的行业中菏泽占有6个，从产业链条上看，全市加工制造的产品中将近有70%属于来料加工和初等产品加工，不仅产业层次低，产品链条短，而且环境污染大。由此不难看出，粗放式的发展模式必然会导致环境污染的加重，环境治理的首要任务就是要节能减排，在控制总量的同时不断减少增量，而后者的根本转变又取决于经济结构的调整和产业转型的升级，这些又必须依靠供给侧结构性改革才能完成。

2.城市布局缺乏合理规划。近年来，随着城市化发展速度不断加快，城镇人居空间遭到了前所未有的挤压，一些城市布局无法满足现代区块化要求，不仅功能定位不够明确，职能不够清晰，而且布局散乱，缺少长远规划，这对于环境治理同样带来了巨大挑战。譬如，每个城市都存在不同数量的开发区、工业园区，而且多数是当地污染大户。这些园区有些零星分布、毫无章法，有些与居住区交叉分布，犬牙交错，明显缺乏通盘考量和全局规划，这也为“污染围城”创造了有利条件，同时也给生态修复和环境治理增添了不少难度。

3.生态环境承载能力脆弱。受长期以来粗放式发展和大规模资源开采的影响，生态环境的承载能力持续降低，特别是一些自然条件较差、地质灾害频发的城市，在人为和自然双向作用下，生态环境的承载力已经极其脆弱。以菏泽市为例，尽管近些年加大了对生态建设和环境保护的力度，生态环境质量有所好转，绿色发展理念开始深入人心，但是囿于城市原有资源容量较小，生态恢复周期较长，以及高昂的治理成本所限，生态环境脆弱的基本盘面仍然没有得到根本好转，环境承载能力较差的事实依然存在，生态建设和环境保护的任务仍旧任重道远。

三、供给侧改革的几点建议对策

以上我们通过菏泽这一个城市的缩影折射出了当前环境治理的现状及其所面临的困难，这些困难都属于深层次结构性难题，必须通过改革手段才能从根本性上予以解决，环境供给侧改革恰恰为此提供了一种解决框架，反映在具体实践上，包括以下几种思路：

（一）加快产业转型升级，实现新动能转换

解决环境问题的关键在于平衡好发展与环境两者之间的关系，在提高发展质量的同时，始终坚持控制污染总量与减少污染存量并举，做好改造传统产业升级和培育壮大新兴产业两篇文章。一方面发展新的制造业，基于“互联网+”的基础上，推动制药、化工、冶金、机械等重污染企业的转型升级，加快落后产能的更新换代，降低产业对于环境的依赖程度，特别是对于那些高耗能、高污染、低环保的项目要坚决予以关停，对于不符合国家环保规定的产业要坚决予以淘汰，要充分发挥产业园低耗、环保、安全等优势，引导符合环保标准的项目实施整体搬迁，为高端制造业发展腾出资源空间。另一方面，聚焦高端装备制造、高端化工、信息服务等代表未来发展方向的产业，通过新技术、新产业、新模式带动新兴产业加速崛起，为腾笼换鸟做好充足准备。

（二）培育壮大新兴产业，聚焦前沿技术领域

深入了解自身发展优势和新动能转换实质，在大力推动传统产业转型升级的同时，深度对接“中国制造2025”、“互联网+”战略，大力发展深度感知、智慧决策、自动执行功能的高档智能制造装备，前瞻布局智能网联汽车、新材制造装备、服务机器人、可穿戴设备、遥感设备等产业。加快信息融合技术发展，通过互联网、云计算、大数据、5G等新技术手段的使用，做好与现有制造业、加工业、服务业的深度合作，通过交互、对接、融合产生一批新兴行业形态，壮大新旧动能转换的力量。推进服务业向研发、生产、管理及销售全过程渗透，支持企业大力发展战略咨询、设计创意、物流配送、品牌营销等，提高制造业服务化水平。加快物联网技术研发和应用示范，培育智能监测、远程诊断、全产业链追溯等工业互联网新应用。除此之外，要大力推进智能化产业发展，特别是人机智能交互、工业机器人装备、智能物流运行、智能材料加工等技术的研发与应用，推动生产方式向人性化、智能化、精细化转变。

（三）加强污染管控治理，完善生态修复机制

城市环境污染主要来自于“三废”，如何采取措施杜绝废水、废气、废物的排放是进行生态修复的前提条件。其次，要仔细查找、核实城市污染根源，对于已查明的污染源要认真设计方案，编制规划，推动示范项目建设，分阶段按步骤推动环保项目的落地生根，扎扎实实推进环保治理的新成果。再次，开展城市绿道、环城公园、海绵城市等生态城市建设，打造一批具有休闲娱乐、活动健身、人文旅游、历史景观与一体的绿地公园，通过生态绿化和设施改造，提高人民群众的绿色环保意识，享受绿色出行带来的便捷，营造绿色宜居的人文环境。最后，要提高山生态恢复质量和技术水平。统筹做好相关修复事宜，对于污染较轻的地质，要按照“复土还原，照旧修旧”的原则进行植被绿化，对一些自然条件恶劣，难以还原的荒山荒坡，要进行大规模的生态林营造，对不适宜造林的岩石裸露区域，要进行退耕还林，依靠自然的力量恢复植被。除此之外，要注重湿地恢复和保护，应采取一切有利措施，控制面源污染，保护野生动植物栖息地，实现人与自然的和谐共生。

（四）明确政府主体责任，完善多元治理体系

政府要明确其中心职能，尤其是环境治理的各个关节要突显其主体地位，通过强化政府职责，制定地方政策，树立政府主体责任，形成对环境治理的有效监管。与此同时，要适当下放环境治理权限，积极吸收多元主体参与，特别是作为社会最大公约数的人民群众，不仅是环境治理的提倡者、监督者、受益者，而且是环境治理的参与者、贡献者、引领者。最大程度开放环境治理的供给渠道，让普通群众能够了解更多相关治理政策和制度，不仅有利于激发群众的环保热情，提高社会环保意识，而且有利于整合全社会力量，拓展治理渠道，营造治理氛围，创造全新的治理模式。对此，需要从几方面采取措施：第一，进一步完善环境保护法律法规，明确公众的知情权、了解权和参与权，及其相关权限和范围，构建共同参与的环境治理监督局面；第二，大力宣传绿色出行、綠色消费、绿色宜居的生活方式，培育全社会绿色理念，降低公众参与环境保护的成本，提高公众参与的自觉性和积极性。第三，培养和扶植民间环保组织，提高公众在环保过程中的话语权和影响力，尤其要注意增强参与者的广泛性和代表性，有效提高社会环境的自治水平。

（五）强化市场配置作用，创新绿色驱动发展

环境治理供给侧改革应当充分认识市场的核心地位，强化市场在配置资源中的决定作用，围绕“去产能、去库存、降成本”三大发展任务，提高资源配置效率。首先，要建立清晰明确的环境产权制度，通过市场化运作来化解资源供给的错配问题，从而达到降低环境治理成本的目的。例如，应尽快完善区域资源税费征收体系，实行差别税额累进制，对于污染大、范围广、重复污染的企业征收排放费，对于采取环保革新技术的企业相应减免税费，借助市场机制和差别对待促使污染企业的优胜劣汰。与此同时，要不断加强政府对于市场的监管，为环境市场运作提供良好的外部环境，促使顺利实现向市场化转变。其次，环境治理供给侧改革需要构建绿色创新发展机制，促进治理的深层次结构转变。这个转变包括几个方面：一是在发展方式上，要由原有的粗放式发展模式向集约式发展方式转变；二是在产业驱动上，要由传统产业带动向传统与新兴产业融合的模式转变；三是在经济效益上，要由原来依靠资源消耗向依靠科技进步、管理创新转变；四是在治理理念上，要由原来的先破坏后治理、边破坏边治理向节约先行、自然优先、生态修复并重的理念转变；是在治理主体上，由原来的政府负责到底向政府扶持、企业共建、社会参与、多元发展的治理新模式转变。

四、总结

综上所述，本文对于当前环境治理供给侧改革进行了探讨，主要围绕环境治理和经济发展两者之间的关系展开，就环境问题的复杂性、长期性和艰难性提出了要相关建议和对策，明确了结构性改革才是环境治理中重中之重，并强调市场在资源优化配置中的作用，提出了产业升级改造、创新驱动以及生态修护的重要性，以此来说明供给侧改革是当下环境治理的重要手段，也是我们实现绿色发展的必由之途。

注： 本文系2018年菏泽市社会科学规划课题阶段性成果。

作者简介：

第一作者：刘旭，男，汉族，1984-05，菏泽市委党校哲学教研室副教授，主要研究方向环境哲学

第二作者：曹金志，男，汉族，1959-06，菏泽市委党校哲学教研室主任、教授，主要研究方向为环境治理