牧户对草原生态补奖政策认知与评价

王丹 王征兵 娄季春 吴璟

摘 要：基于社会认知理论，利用青海省牧区455牧户调研数据，运用结构方程模型分析牧户的草原生态补奖政策认知对政策评价影响。研究表明：（1）政策内容认知显著正向影响政策评价。当政策内容认知提高1个单位，政策生计效果评价提高0.211个单位，政策生态效果评价提高0.175个单位。（2）政策执行认知显著正向影响政策评价。当政策执行认知提升1个单位，政策生态效果评价提升0.283个单位，政策生计效果评价提升0.18个单位。因此，应加强草原生态补奖政策宣传，规范草原生态补奖政策执行程序，提升政策执行中的公平性与透明性，以此调动牧户参与草原生态补偿项目的积极性。

关键词：草原生态补奖政策;政策认知;政策评价;SEM模型

中图分类号：F304.4 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2019）05-0088-10

引 言

草原具有重要的生态价值和经济价值。近年来，由于人类活动与气候变化的影响，我国大部分草原出现不同程度退化，草地生产力下降会对生态环境产生不良影响，更威胁到我国生态安全。我国于2011年起实施草原生态补奖政策，该政策是迄今为止我国最大的草原生态系统服务项目，旨在保护草原，保障牲畜产品供应，增加牧民收入。草原生态补奖政策采取禁牧和草畜平衡措施，其中禁牧措施指牧户在中度以上退化草原禁止放牧，草畜平衡措施是牧户在禁牧区以外草原按核定载畜量生产。虽然牧户会得到禁牧补贴与草畜平衡奖励，但由于牧户是畜牧业生产直接决策者，他们的认知态度是其能否自觉遵守政策规定的重要前提[1]，直接影响草原生态补奖政策的实施效果与可持续性。牧区牧户对草原生态补奖政策认知情况如何？对该政策的评价如何？草原生态补奖政策认知是否会影响草原生态补奖政策评价？这些问题亟待深思解决。

一、相关文献述评

草原生态补奖政策是于2011年落地，研究焦点于2013年形成。对于草原生态补奖政策的研究，早期文献主要集中于分析政策实施中存在的问题[2]，研究方法多采用定性方法。随着政策实施的推移，尤其在2015年草原生态补奖政策第一周期结束后，研究焦点转变至政策实施效果评价与影响。关于草原生态补奖政策实施效果与影响，现有文献主要从考察牧户草原生态补奖政策满意度[3]，建立综合评价体系评估政策绩效[4-5]，定量测度政策对收入、生计与生产影响[6-9]，研究方法从单一定性方法向多元定量方法转变，研究成果呈现多元化、多视角、深层次特点。

（一）草原生态补奖政策认知与评价的测度

牧户对草原生态补奖政策认知是对政策相关内容形成的概念与知觉，是对政策相关信息进行判断的过程。相关研究显示，政策认知度随着政策实施时间而逐步提升[10]，但不同地区的牧户对政策认知程度差异较大[11-13]，这主要是由于各地政策实施时间差异造成[12]。关于草原生态补奖政策认知度低的原因，陈海燕等[12]认为主要原因是草原生态补奖政策实施有条件限制，且惠及对象年龄偏大、受教育程度较低，存在语言沟通障碍。测度草原补奖政策认知有两种思路：一是将牧户对政策的了解程度作为政策认知程度[12，14];二是将政策认知作为潜变量，用两个以上显变量来综合表示牧户认知程度[15-16]。

牧户对草原生态补奖政策评价是在生态观和价值观基础上对政策的主观倾向，是对政策实施效果的评价，现有文献主要用牧户满意度表征政策评价，而牧户满意度多采用李克特量表测度。研究显示，牧户对政策评价存在差异：陈海燕等研究表明牧户对草畜平衡奖励的满意率为86.44%，对禁牧补助满意率为75.38%[12];李玉新等研究显示牧户对该政策不满意比例为31%[13];Yin Y等的研究表明牧户家庭对草原生态补奖政策持积极态度[10]，而Zhang J等观点相反，认为牧户对草原生态保护政策存在负面情绪[4]。苏珊等发现，自由放牧区内农牧民对政策的认同度较高，半农半牧区和舍饲养殖区农牧民对政策的认知水平偏低[11];另有研究表明禁牧区农牧户草原生态补奖政策满意度高于草畜平衡区[17]。

（二）草原生态补奖政策认知与评价的影响因素分析

关于草原生态补奖政策认知影响因素的文献较少。王建兵等采用灰色关联度分析，研究发现牧民的政策认知，受文化程度、家庭收入水平、个人外出打工情况等多种因素的交互影响[18]。关于草原生态补奖政策评价影响因素的研究多采用离散选择模型：周升强等运用有序Probit模型，分析发现草原生态补奖政策认知对政策满意度有显著影响，补奖补贴及时性、成本弥补效果、禁牧区政府监管力度对政策满意度有显著影响[17]。胡振通等运用多元有序Logit 模型分析发现牧民民族、是否村干部、家庭收入、资金及时发放与否对牧户政策满意度呈正向影响[19]。李玉新等运用多元有序Logit分析发现，补奖金额、草料支出、补奖标准和发放评价对政策满意度影响显著[13]。Zhang J 等采用结构方程分析草原生态补奖政策对牧户满意度影响，分析显示补奖补贴对满意度的直接效应呈负向显著[3]。

以上分析表明，草原生态补奖政策认知与政策评价均受相关因素影响，本文将从这两方面进行联系性研究。与以往文献不同，本文认为政策认知与政策评价是牧户主观感知，将政策认知潜变量用政策内容认知与执行认知表达，将政策评价潜变量用生态效果评价和生计效果评价表达。根据理性行为理论，主观认识与态度间存在相应关系，较高的政策认知水平是人们理性地评价政策、进行政治参与的知识基础[20]。同时，牧户政策认知是能否自觉遵守政策规定的重要前提[1]，也是决定牧户评价的重要参考，只有了解政策认知与政策评价的相应关系，才能更好地改善草原生态补奖政策效果。基于此，本文在借鉴已有研究基础上，利用结构方程模型探求草原生态补奖政策认知对政策评价的影响，以期為草原生态补奖政策后续实施提供参考。

二、理论分析与研究假设

社会认知理论（social cognitive theory）为理解影响人类思想、情感和行为的心理社会机制提供了框架[15]。社会认知理论认为，在社会学习过程中个体行为、认知和环境三者彼此联结，互为因果[16]。预期结果和自我效能信念是社会认知理论的两个关键组成变量：预期结果是对特定行为可能后果的判断或信念;自我效能是个体对自己能否在一定水平上完成某一活动所有能力的判断、信念或主题自我把握与态度[21]。虽然行为是外部环境和内部环境共同决定，但认知却起到主导作用，而认知的核心成分就是自我效能[22]。自我效能是行为改变的最重要的先决条件，它可以在认知和个体行为之间起作用[14]。

牧户对草原生态补奖政策的认知与评价是政策响应的一种。政策认知是人们对政策过程和政策系统功能、作用、结构、关系等的认知[23]，政策评价是人们对政策实施效果的判断。当草原生态补奖政策实施后，牧户会对政策本身及执行状况形成自我认知，在这一认知过程中，牧户会根据政策认知形成是否遵守草原补奖政策的判断（自我效能），并形成草原生态补奖政策影响预期（结果预期），从而产生响应草原补奖政策的一系列行为。因此，社会认知理论被应用于此来解释牧户对草原生态补奖政策的响应。在本文中，自我效能是指牧户遵守草原生态补奖政策的判断，认知是牧户对草原生态补奖政策的构建与执行的认识看法，结果预期是牧户对草原生态补奖政策实施的评价。Bandura认为，预期是认知和行为的中介[21]。结合以上心理活动发生的顺序，本文认为认知会对预期产生影响，即草原生态补奖政策认知会影响牧户对政策的评价，同时预期和认知会对行为产生影响。因此，牧户对草原生态补奖政策的认知不仅会影响对政策的评价，还会对牧户后续政策响应行为产生影响。

根据社会认知理论，在草原补奖政策构建到执行这一过程，牧户心理过程是：“形成政策认知—产生结果预期—产生行为”。在这一过程中，政策认知先于政策评价产生。由于牧户政策感知是自身形成[24]，而牧户政策评价则受到牧户感知、政策期望、受教育程度、地区、补贴金额等多种因素影响[3，13，25]。因此，将牧户政策感知作为外生潜变量，牧户对政策的评价作为内生潜变量。通常，当牧户政策感知程度越高，对政策评价越高。因此，本文构建如下假设：

H1：政策内容认知程度越高，政策生态效果评价越好

政策内容认知是牧户对草原补奖政策内容的了解程度。当牧户对草原补奖政策种类、对草畜平衡奖励和超载过牧处罚了解越清晰，越倾向于遵守政策。当牧户遵守政策比例越高，草场超载过牧概率越小，草原生态补奖政策对草原生态改善的效果就越好。

H2：政策内容认知程度越高，政策生计效果评价越好

草原生态补奖政策实施后，剩余劳动力逐步从牧业中转移到其他产业。在牧牧户主要生计来源为畜牧业收入、打工收入与补奖补贴。当牧户对草原补奖政策构建内容了解越清晰，对自身生计状况判断越准确，对政策生计效果评价就越好。

H3：政策执行认知程度越高，政策生态效果评价越好

Braithwaite等人在《信任与治理》一书中提及：“一个有效的民主社会取决于公民对政府的信任，而信任对于取决于公众行为反应的各种公共政策的成功至关重要”[26]。当某一政策专注于公民参与，信息公开程度高可以增加公众信任[27]。当牧户在草原补奖政策执行中感到公平性和透明性越高，对相关政府人员越信任，其超载过牧及偷牧行为发生概率越小，实施草原生态保护概率越高，对政策生态效果评价就越好。

H4：政策执行认知程度越高，政策生计效果评价越好

当牧户对政府工作人员越信任，补奖补贴发放程序及超载过牧处理越透明、公平，牧户对政府的信任感和安全感越强，对草原补奖政策的认同度就越高，进而对政策降低生计风险能力、生计保障能力与生产条件改善能力的效果评价就越高。

三、数据来源、模型构建与样本特征分析

（一）数据来源

研究用数据来自于2016年9月对青海省牧区455户牧户的调查。样本采用分层随机抽样方式，分别抽取环湖区和青南区的牧业县作为调研样地。数据收集采用参与式半结构访谈法对牧户户主（家庭决策者）进行一对一直接访谈。本次调研共发放问卷500份，回收有效问卷445份，有效回收率为89%。调研内容主要根据牧户对草原生态补奖政策的认知与评价4个潜变量，设计了14个观测变量，变量赋值均为1～5。

（二）结构方程模型构建

牧户对草原生态补奖政策的认知与评价是对政策相关信息的解读与理解，是牧户自身感知与态度的心理过程，因此不能被直接观测，需借助显变量进行测量。而结构方程可以较好地考察潜变量之间的关系，它能同时处理多个因变量，允许自变量和因变量含测量误差[28]。因此，本文采用结构方程模型开展牧户对草原补奖政策的认知与评价研究。

1.政策认知变量选择。公共政策程序是指政策制定、执行、评价与终止的全过程[29]，而政策认知指人们对国家政策知晓与认识的程度。根据这一逻辑，牧户对草原生态补奖政策的认知应包括政策内容认知和政策执行认知。（1）政策内容认知。政策构建中的问题应包括情境问题与元问题[30]。因此本文测度政策内容认知是从牧户对政策种类的了解、对补奖补贴的了解、对超载过牧惩罚措施与草畜平衡奖励的了解3个面开展。（2）政策执行认知。草原生态补奖政策制定采取了“自上而下”途径，即中央制定政策地方逐级实施，而政策执行力度决定着政策执行成功的可能性[31]。本文借鉴刘祥琪等程序公平对征地满意度的影响逻辑[32]，将程序公平纳入政策执行认知。因此，从牧户对相关政府人员信任程度的认知、对程序公平的认知与政策执行透明程度的认知来测度政策执行的有效程度。

2.政策评价变量选择。草原生态补奖政策目标是“两促一保”，即保护草原生态环境，促进畜牧业发展和牧民增收。由于牧户处于微观视角，对畜牧业发展没有直观体会，而对畜牧业生计感知明确。因此，本文将政策评价分为生态效果评价和生计效果评价。吴比等认为，农民政策满意度是评价政策执行效果的重要维度，本文亦采用牧户满意度评价草原生态补奖政策效果[33]。（1）生态效果评价。实施草原生态补奖政策的主要目标是改善草原生态，防止草地退化。本文借鉴草业科学中草原生态评价指标，从产草量、草原风沙、牧草高度、植被种类、虫鼠害角度，测度牧户对政策生态改善效果的直观感受。（2）生计效果评价。在草原生态补奖政策实施前后，牧户对生计变化感知明显。本文将考量草原生态补奖政策对牧户收入、生计资本改善和生计风险降低的影响。因此，对牧户生計效果评价将采用3个指标：对收入保障的评价、对生产条件改善的评价与对降低生计风险的评价。

3.政策认知影响政策评价的理论模型构建。牧户政策认知与政策评价是潜变量，而结构方程模型对解释潜变量间关系具有独特优势。结构方程在建模中包括2个部分：结构模型与测量模型。结构模型用以反映潜变量之间的因果关系，测量模型用以反映潜变量与可观测变量之间的关系。基于以上假设与观测变量选择，本文构建以下结构方程模型：

总体来看，样本选择基本符合青海省第三次农业普查牧区劳动力人口分布特点。牧户政策认知与政策评价特征见表2。牧户政策认知表明：政策内容认知中，牧户对政策奖惩规定的了解程度低于对补奖补贴资金发放程序的了解。政策执行认知中，透明度认知与信任程度认知得分相近，但均低于公平性认知。以上说明，牧户对草原生态补奖政策种类认知较清晰，认为草原生态补奖政策执行较公平，但对政策奖惩规定的了解不够，对相关人员信任程度不高，认为政策执行不够透明。牧户政策評价分为生态效果评价和生计效果评价。描述性统计表明：在政策生态效果评价中，牧户认为草原生态补奖政策对牧草增产作用较显著，但对防治鼠害作用不大。在政策生计效果评价中，牧户认为草原生态补奖政策对牧业生产条件改善作用较明显，对降低生计风险作用不太大。以上说明，牧户对草原生态补奖政策效果基本满意，认为草原生态补奖政策对改善生态效果和生计效果有积极意义。

四、实证分析

（一）信度与效度分析

为验证指标选取的有效性与调查过程的无偏性，使用SPSS22.0对问卷进行信度和效度检验。信度是指测量结果具有一致性和稳定性的程度，问卷信度分析采用Cronbachs Alpha系数判断。结果显示，问卷整体Cronbachs Alpha系数为0.821;政策内容认知、政策执行认知、生态效果评价、生计效果评价Cronbachs Alpha系数均高于0.80，说明问卷设计较合理。问卷效度是指测量工具可以正确反映测量程度的特征，有内容效度、标准效度和结构效度3种类型[34]。为了判断文中测量工具的内容能够推论理论模型的程度，本文利用验证性因子分析来考评问卷的结构效度（见表3）。结果显示，在1%的显著性水平上，问卷整体KMO值为0.789，Bartlett球形检验的卡方值为3 294.792，各观测变量的因子载荷除X13外均大于0.6，说明问卷结构效度良好。

（二）模型检验与修正

运用Amos22.0，利用极大似然估计对模型1进行参数估计和模型修正，得到政策内容认知、政策执行认知对政策生态效果评价、政策生计效果评价影响的分析结果，见图1。

（三）模型整体适配度检验

为了检验调研数据与理论模型是否适配或契合，运用Amos22.0对模型1、模型2进行整体适配度检验。在估计过程中，假设模型隐含的协方差矩阵与样本协方差矩阵越接近，表示被估模型的适配度越佳[39]。检验结果显示，模型2的简约适配度指标、绝对适配度指标与增值适配度指标均优于模型1，说明调研数据更契合模型2。

（四） 实证结果分析

修正模型的估计结果显示（表5）：政策内容认知和政策执行认知对政策生态效果评价的影响均在1%的水平上显著，表明牧户政策内容认知、牧户政策执行认知对政策生态效果评价有显著的正向影响，验证了假设H1与H2;牧户政策内容认知和政策执行认知对政策生计效果评价的影响均达到了1%的显著水平，说明牧户政策内容认知和牧户政策执行认知对政策生计效果评价有显著的正向影响，从而验证了假设H3与H4。

由于潜变量测量单位不同，非标准化路径系数无法直接比较。因此，采用标准化路径系数（载荷系数）标准化系数是将各变量原始分数转换为Z分数后得到的估计结果，用以衡量变量间的相对变化水平。，直接比较不同变量影响作用的大小。结果表明：（1）政策内容认知对政策生计效果评价的影响程度（0.211）大于对生态效果评价的影响程度（0.175）。即当牧户政策构建提升1个单位，政策生态效果评价将提高0.175个单位，政策生计效果评价将提高0.211个单位。（2）政策执行认知对生态效果评价的影响（0.283）大于其对生计效果评价的影响（0.18）。当牧户政策认知提升1个单位，牧户对草原生态补奖政策的生态效果评价将提升0.283个单位，牧户对该政策的生计效果评价将提升0.18个单位。可能原因是，在草原补奖政策的执行中，当牧户对政府人员感觉越信任，对政策执行感知越公平越透明时，越会遵守草原补奖政策，减少违规行为，从而发挥政策对草原的保护力度。（3）政策内容认知路径显示：政策奖惩认知载荷最小（0.719），政策种类认知载荷最大（0.851），其次是政策补贴认知（0.862），说明牧户对政策种类了解程度对政策内容认知解释能力最强。政策执行认知路径显示：公平性认知载荷最小（0.69），信任认知载荷最大（0.888），其次是政策透明认知（0.822），说明政府人员信任评价对政策执行认知解释能力最强。

五、结论与启示

草原生态补奖政策是目前最大的草原生态补偿政策，对我国生态安全至关重要。然而，伴随草原生态补奖政策的实施，牧户经济利益与草原生态保护矛盾凸显，牧区传统的生计策略受到了挑战。作为牧业生产的实践者与政策的实施对象，牧户经济利益与主观感受是草原生态补奖政策顺利执行的基础。只有确实让牧户感受到政策带来的生态改善与生计保障，才能使牧区群众遵从政策规则。本文通过分析牧户政策认知对政策评价的影响，得出以下结论：（1）政策内容认知正向影响政策评价。这表明，当牧户对草原生态补奖政策种类了解越清晰，对超载过牧处罚和草畜平衡奖励措施了解程度越高、对补奖补贴发放程度及金额了解越深入，越倾向于遵守政策规则，对政策效果评价就越高。（2）政策执行认知正向影响政策评价。这表明，当牧户对政策执行者的信任程度越高、对政策执行程序的公平性和透明程度的感知程度越高，则牧户对草原生态补奖政策的生态效果与生计效果评价就越高。（3）政策执行认知对生态效果评价的影响作用大于政策内容认知。这表明，牧户对政策执行者的信任程度、对政策执行过程中的公平性和透明性的感知，可影响牧户对是否遵守草原生态补奖政策的判断。

基于結论，本文得出以下政策启示：（1）地方政府应加大草原生态补奖政策宣传力度。关于草原生态补奖政策宣传内容，当地政府应强调超载过牧危害与处罚、草原生态补奖政策内容，普及政策奖励与补贴领取知识，通过宣传工作，提升牧户政策内容认知。宣传可采取微信平台、手机短信、培训与讲座、宣传手册等多种形式。另外，青海省牧区牧户多使用藏语，应以藏汉双语作为信息传播语言，以提高政策宣传效率。（2） 村镇两级是政策执行的直接推动者，也是政策效果自下而上反馈的第一个环节[40]，应加强牧区村干部教育与管理，积极提高村干部政策水平，规范补奖资金的发放管理，吸收办事公正的村集体成员，通过树立政府良好形象，提升牧户对政策执行人员的信任度，从而促进草原生态补奖政策满意度的提升。（3）地方政府应提升行政过程的透明性与公平性，可设立相应监管机制，在处理违规放牧事件和发放补奖补贴时做到公平对待、透明处理，通过提升牧民公平感知与信任感知来促进草原生态补奖政策有效实施。

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